В начале третьего тысячелетия Россия оказалась в ситуации, когда ни одна из социальных функций государства не реализуется на уровне качественных и количественных параметров, предусмотренных Конституцией РФ. Не были использованы в полной мере возможности государства активно влиять на развитие социальной сферы и в 2000 г. Социальная политика в последнем десятилетии характеризовалась стремлением государства к минимизации своего участия в социальном воспроизводстве населения, сокращением расходов на социальные нужды, сведением социальной политики к социальной защите.
Положительные изменения социальной политики сдерживались рядом ограничений.
§ Во-первых, недостаточным финансированием и зачастую неэффективным использованием выделенных средств.
Государственный бюджет предусматривал все эти годы расходы по статьям раздела «Социально-культурные мероприятия» в размере от 5 до 10,8% ВВП или примерно около трети суммарных расходов консолидированного бюджета Российской Федерации. При этом необходимое финансирование установленных на федеральном уровне только льгот и пособий оценивалось Фондом при Правительстве РФ («Центр стратегических разработок») в более чем 15 % ВВП (то есть фактические расходы государства на социальную политику составили около 14,7 % от научно обоснованных потребностей общества в этой сфере). Но и эти минимальные средства, предназначенные для проведения государственной социальной политики, не всегда расходовались должным образом. Примером тому служат нарушения, выявленные в ходе работы Счетной палаты Российской Федерации по контролю за использованием средств федерального бюджета, выделенными на решение социальных проблем.
§ Во-вторых, низкой покупательной способностью населения, явившейся результатом либерализации цен и спада производства. В 2000 г. уровень реальных денежных доходов был ниже по сравнению с 1990 г. практически в два раза. По данным опросов половина населения тратит почти весь свой доход на питание и самые необходимые товары и услуги.
§ В–третьих, необеспеченностью законодательной основы. Слабо определены полномочия всех ветвей власти и их взаимодействие на всех уровнях управления государством в решении социальных проблем. В законодательстве по социальной политике отсутствует преемственность, не сформулированы государственные гарантии, не прописаны основные условия и механизмы предоставления социальной помощи.
§ В-четвертых, многократными структурными изменениями в государственных органах управления социальной сферой на всех уровнях, что привело к разрушению единообразной структуры и утрате управляемости.
§ В-пятых, недостаточным опытом государственного аппарата при решении проблем социального воспроизводства в новых условиях, оттоком наиболее адаптированных к рынку кадров в частный сектор, в том числе из-за низкой оплаты труда и нестабильности в системе государственного управления.
§ В-шестых, неподготовленностью общественного сознания к рыночным переменам. Яркий пример тому – обсуждение парадигмы реформирования высшей школы, пенсионной реформы. Они еще не вошли в массовое сознание, психологию и поведение большинства людей.
§ В-седьмых, институциональными ограничителями. К ним следует отнести такие ценности и приоритеты рыночной экономики, как индивидуализм, самостоятельность, ответственность за решение личных социальных проблем, независимость от государства в обеспечении личной достойной жизни и свободного развития. Население в силу своей бедности не в состоянии «научиться» самостоятельно заботиться о своем здоровье и безбедной старости, об образовании и здоровье своих детей. При этом даже и те немногие, кто мог бы обеспечить свое будущее, не откладывают свои сбережения на «старость», так как не доверяют ни государственным, ни частным банкам.
Таким образом, российский опыт последних десяти лет убедительно показал, что преобладание распределительных функций государства (патернализма) и пренебрежение личной инициативой ведут к экономическому застою, политической апатии и гражданскому безразличию. Неприемлемым для России оказался и путь «ухода» государства практически из всех сфер экономической деятельности, открытость страны внешнему миру и приватизации большинства социальных функций (радикального либерализма). На смену патерналистской модели социального государства должно придти «субсидиарное» государство, которое обеспечивает социальные гарантии в той мере, в которой общество не может этого сделать самостоятельно. На практике это должно означать доступность и бесплатность для всех граждан базовых социальных услуг, прежде всего образования и здравоохранения; перераспределение социальных расходов государства в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении, а, быть может, и прекращении помощи обеспеченным семьям; предоставление гражданам возможностей для более высокого уровня социального потребления за счет собственных доходов.
Модель социальной политики современного российского общества должна опираться на наш исторический опыт, традиции государственного патронажа социальной сферы, конкретные условия и особенности настоящего этапа развития, когда значительное число людей не способно адекватно реагировать на жизненные трудности, социально дезадаптированно и дезориентированно.
Главные концептуальные положения реформирования социальной политики могут быть сформулированы следующим образом:
· плавный эволюционный переход к субсидиарной модели государства;
· переориентация социальной политики с корректировки негативных социальных последствий на их предотвращение, социальную профилактику и позитивное совершенствование ее отдельных элементов;
· опора стратегии социального развития общества на категорию «социальной справедливости», включающей в себя предоставление равных стартовых возможностей, социальных гарантий всем членам общества, обеспечение равной оплаты за равный труд, предотвращение дискриминации кого бы то ни было, необходимость поддержки депривированных слоев и групп населения;
· сохранение регулирования социальной сферы средствами макросоциальной политики, гарантия и обеспечение внешней социальной защищенности человека, использование заинтересованности наиболее «продвинутых» в рынок социальных групп в социальной стабильности, привлечение внегосударственных источников к реализации социальной политики;
· перенесение центра тяжести в социальной политике и практике с федерального на местный уровень;
· в сфере социальной поддержки населения обеспечение принципа предоставления помощи преимущественно в адресной форме, который постепенно вытеснит категориальный принцип.
В этом случае интегральный механизм реализации социальной политики будет включать элементы государственных гарантий, социальной поддержки и либерализма, разнообразие субъектов, программ, финансирования, методов и средств реализации социальной политики при ведущей роли государства и государственного регулирования.
Тогда гарантии (минимальная заработная плата и пенсия, охрана здоровья, образование) обеспечат минимальные условия жизнедеятельности всем членам общества, создадут им равные стартовые возможности. Социальная поддержка, основанная на заявительном принципе – поможет активным группам в продвижении своего дела, даст импульс социальной динамике. Либерализм даст гарантии свободы реализации интересов тем, кто не нуждается ни в чем, кроме свободы и ее защиты.