Перераспределение полномочий между уровнями власти, по сути, привело к разделению всех программ социальной защиты на три основных разновидности: меры социальной поддержки, которые относятся к полномочиям Российской Федерации (ежемесячные денежные выплаты инвалидам, ветеранам войны, «чернобыльцам», Почетным донорам и другим категориям; льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг и предоставление жилья отдельным категориям граждан; предоставление набора социальных услуг федеральным категориям льготников («социальный пакет»); компенсации гражданам при возникновении поствакцинальных осложнений; другие меры социальной поддержки в соответствии с ФЗ «О ветеранах», ФЗ «О социальной защите инвалидов», ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и др.); меры социальной поддержки, предоставление которых закреплено в федеральных законах, а их финансирование и реализация относятся к полномочиям субъектов РФ – так называемые «обязательные» региональные программы (меры социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла, лиц, пострадавших от политических репрессий; предоставление субсидий на оплату ЖКУ; ежемесячные пособия гражданам, имеющим детей; выплата пособий по опеке и попечительству; социальная поддержка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; социальное обслуживание населения); меры социальной поддержки, законодательное регулирование, финансирование и предоставление которых относится к полномочиям субъектов РФ – так называемые «добровольные» региональные программы (программы адресной социальной помощи малообеспеченным гражданам и гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию; другие меры социальной поддержки различным категориям граждан, не установленные федеральным законодательством). Сразу после реформы распределения полномочий в 2005 г. костяк региональной системы социальной защиты составили «обязательные» программы, установленные на федеральном уровне. Самые масштабные по совокупному числу участников – программа детских пособий (ежемесячное пособие гражданам, имеющим детей) и программа жилищных субсидий предполагают учет доходов граждан. Остальные меры социальной поддержки, самыми массовыми из которых являются ежемесячные денежные выплаты региональным категориям льготников, назначаются исходя из категориального принципа.
Программа ежемесячных государственных пособий гражданам, имеющим детей, адресована только бедным семьям (т.е. с доходами ниже прожиточного минимума), имеющим детей в возрасте до 16 (при продолжении обучения в общеобразовательных учреждениях – до 18) лет. Особую группу, имеющую право на повышенный размер пособия, составляют малообеспеченные семьи с повышенным риском бедности, к которым относятся неполные и студенческие семьи, а также семьи с детьми, родители которых проходят воинскую службу по призыву или уклоняются от уплаты алиментов. Ежемесячное детское пособие является крупнейшей адресной социальной программой в регионах России. В марте 2007 г. в ней участвовали 108 933 домохозяйств Тверской области, из них 15,5% получали его в двойном размере. При этом общее число участников примерно в полтора раза превышает численность всех бедных домохозяйств в регионе. Учитывая то, что, по данным Росстата, семьи с детьми составляют только половину всех малоимущих домохозяйств в Тверской области, можно понять, что в программе детских пособий широко присутствует нецелевая группа. Это объясняется, в первую очередь, ограниченными возможностями учета доходов населения со стороны органов соцзащиты, а также разногласиями в подходах к определению семьи при назначении ежемесячного пособия на ребенка (рассматривается только нуклеарная семья) и формировании общих оценок бедности (учитываются все члены домохозяйства). Таким образом, можно говорить, что в силу указанных причин частично утрачена сама суть этой программы, изначально адресованной только бедным семьям.
Программа ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан, социальная поддержка которых находится в зоне ответственности субъектов РФ (региональные категории льготников) – наиболее значимая с точки зрения охвата населения среди категориальных программ. Численность получателей ЕДВ из регионального бюджета на 01.12.2007 г. составила 167,5 тыс. человек. Как уже было сказано выше, Тверская область – один из немногих регионов, практически полностью заменивших натуральные льготы, включая льготы по оплате ЖКУ, денежными выплатами. Ветеранам труда, жертвам политических репрессий и труженикам тыла были оставлены только право на льготный проезд на городском и пригородном общественном транспорте, включая железнодорожный и внутренний водный (с 2008 г.), а также мало востребованные преимущества по социальному обслуживанию. Кроме того, для первых двух категорий снижен порог вхождения в программу жилищных субсидий, о чем будет сказано ниже.
Однако в отличие от других регионов, взявшихся за реформирование наиболее дорогостоящих жилищно-коммунальных льгот, администрация Тверской области в отсутствие бюджетных резервов не имела возможности назначить выплаты, по размеру адекватно компенсирующие стоимость отмененных льгот (см. таблицу). Например, в Волгоградской области в дополнение к 250-300 рублям ЕДВ граждане льготных категорий могут выбирать между 50%-ной скидкой на оплату ЖКУ и выплатой в размере 366 руб. в месяц взамен этой льготы. А в Тюменской области, не испытывающей дефицита финансовых ресурсов, гражданам, имевшим ранее право на льготы по оплате ЖКУ, теперь вместо этого возмещается 50% фактических расходов в пределах установленных в регионе нормативов потребления.
Вообще, что касается уровня выплат в рамках двух программ, рассмотренных выше, то за 2005-2008 гг. их номинальные размеры повышались практически ежегодно, а вот реальные, напротив, снижались, поскольку темпы индексации не соответствовали темпам инфляции (таблица). Так, базовое ежемесячное пособие на ребенка за 2005–2008 гг. выросло на 20%, а ЕДВ региональным льготникам – на 25%, в то время как индекс потребительских цен вырос за три года более чем на 30%.
Соответственно, уменьшается и материальная значимость этой социальной поддержки для ее получателей, которую можно оценивать по соотношению величин выплаты и прожиточного минимума (ПМ). Если в 2005 г. по ЕДВ региональным льготникам это соотношение достигало 15-17%, то в 2008 г. – только 11-13%. При этом в целом по России соотношение еще меньше (около 8%), так что Тверская область входит в десятку регионов с наибольшим уровнем выплат, в большинстве же регионов РФ они не превышают 9% от ПМ.