| Показатель | Годы | Базовое ежемесячное пособие на ребенка | ЕДВ региональным категориям льготников | |
| Размер выплаты, руб. | ветераны труда | |||
| труженики тыла, репрессированные | ||||
| ветераны труда | ||||
| труженики тыла, репрессированные | ||||
| Соотношение с величиной ПМ для соответствующей возрастной группы (дети и пенсионеры), % | 1 кв. 2005 | 3,6 | ветераны труда | 14,9 |
| труженики тыла, репрессированные | 17,4 | |||
| 1 кв. 2008 | 2,8 | ветераны труда | 10,8 | |
| труженики тыла, репрессированные | 12,6 |
Размер базового ежемесячного пособия на ребенка вообще не может считаться сколько-нибудь существенным для преодоления бедности семей с детьми, поскольку составляет всего 3% ПМ детей. Низкий размер выплат – одна из первостепенных причин, по которой в программе детских пособий пока не целесообразно ужесточать контроль доходов получателей. Усиление процедур контроля доходов будет оправдано только в том случае, если будет реализовываться политика существенного повышения размера пособия.
Наконец, последняя из наиболее масштабных программ социальной защиты – предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, призванная защищать граждан от чрезмерных расходов на оплату ЖКУ в условиях роста цен на жилье и коммунальных тарифов, также использует принцип проверки нуждаемости при вхождении в нее, хотя участвовать в ней могут не только бедные. Формула определения права на субсидию менялась несколько раз с тех пор, как программа начала функционировать в 1994 г. Последний раз рамочные принципы предоставления субсидий были установлены в 2006 г. Для всех граждан субсидия стала рассчитываться с учетом набора региональных стандартов: максимально допустимой доли расходов граждан на оплату ЖКУ, нормативной площади жилого помещения и стоимости жилищно-коммунальных услуг (дифференцировано по муниципальным образованиям). Указанные нормативы устанавливаются администрацией Тверской области, а стандарты стоимости ЖКУ ежегодно пересматриваются. С 2006 г. в Тверской области введен дифференцированный стандарт максимально допустимой доли расходов (МДД) на оплату ЖКУ: выделены отдельные категории пенсионеров (имеющие звание «Ветеран труда» и жертвы политических репрессий), для которых установлен меньший порог входа в программу жилищных субсидий. Изначально МДД для этих категорий была принята на уровне 18%, для остальных граждан – 22% (в размере федерального стандарта). В 2008 г. была снижена как общая планка МДД (до 18%), так и ее значение для льготной категории (до 15%), хотя предварительно рассматривался альтернативный вариант введения МДД, дифференцированной в зависимости от соотношения доходов домохозяйства и прожиточного минимума.
Принятая в области структура региональных стандартов не способствует усилению адресности субсидий, поскольку анализ профиля бедности не выделяет пенсионеров как наименее обеспеченных жителей Тверской области. Так, в исследовании, посвященном анализу бедности, уязвимости и социального неравенства российских домохозяйств, риск попадания в число бедных для домохозяйств пенсионеров (доля бедных среди домохозяйств данной группы) в регионах староосвоенного Европейского Центра и Северо-Запада (куда входит Тверская область) оценивается в 4-9%, в то время как среди полных семей с детьми бедные составляют от 40 до 54%. Сама идея дифференциации регионального стандарта имеет как преимущества (гарантированная защита определенных групп населения), так и недостатки (возможные ошибки включения и исключения). Однако дифференциация должна быть основана на анализе социо-демографического профиля бедности в Тверской области и периодически пересматриваться, чтобы повысить вероятность назначения сниженного стандарта для наименее обеспеченных групп населения. В данном случае, очевидно, речь идет не об адресном предоставлении жилищных субсидий наиболее нуждающимся, а о механизме, помогающем компенсировать определенным категориям пенсионеров выпадающие льготы по оплате ЖКУ.
Численность участников программы колеблется год от года: по данным Росстата, в 2005 г. субсидии получали 90,4 тыс. семей (15,5%), в 2006 г. их количество существенно снизилось до 62,8 тыс. (10,9%), что свидетельствует не только о росте уровня жизни населения, но и об усилении роли административного фактора в сфере предоставления жилищных субсидий [об этом подробнее см. в главе 11 «Обзора социальной политики в России»]. За 10 мес. 2007 г. численность получателей снова выросла до 80 тыс. семей (15%), среди которых только половина относится к бедным по доходу. Портрет получателя субсидий в значительной степени варьируется в разных муниципалитетах области, хотя везде самыми массовыми категориями являются пенсионеры и семьи с несовершеннолетними детьми без пенсионеров (около 70% получателей). В целом по области средний размер субсидии в 2007 г. составлял 690 руб. в месяц.
Из всех трех рассмотренных «обязательных» программ наиболее дорого Тверской области обходится социальная поддержка региональных категорий льготников и выплата жилищных субсидий. По данным за 11 мес. 2007 г. финансирование этих статей составило соответственно 21 и 16% бюджетных расходов ДСЗН. Детские пособия в сильно постаревшей области с низкой рождаемостью не являются столь большой нагрузкой для бюджета, на них было потрачено только 6% общей суммы расходов социальной защиты.
Хотя в соответствии с законом №122-ФЗ эти меры социальной поддержки относятся к расходным полномочиям субъектов РФ, Тверская область лишь частично финансирует их из своего бюджета. Доля федеральной помощи, осуществляемой через федеральные Фонды компенсаций и софинансирования социальных расходов, в 2007 г. составляла по разным областным законам от 15 до 47% всех расходов. Основные категориальные выплаты ветеранам труда, труженикам тыла и жертвам репрессий стали еще более зависимыми от федеральных субсидий, чем в 2005 г. Без значительных федеральных перечислений областной бюджет вряд ли бы справился с возросшей в результате перераспределения полномочий и монетизации льгот социальной нагрузкой. Таким образом, приняв на себя обязательства по полной монетизации льгот у категорий, отнесенных к региональному ведению, Тверская область не имеет достаточных бюджетных ресурсов для их финансирования.
Наряду с масштабными «обязательными» социальными программами, установленными федеральным законодательством, в Тверской области существует широкий комплекс мер социальной поддержки, не столь крупных по охвату и объемам финансирования, но весьма разнообразных и распространяющихся на различные группы населения. Программы этого рода могут быть условно обозначены как «добровольные» региональные социальные программы. Законодательное регулирование, финансирование и предоставление этих видов социальной помощи полностью относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ.
Совокупность мер социальной поддержки «добровольного» характера можно разделить на три блока: меры, осуществляемые по программе государственной социальной помощи; меры, реализуемые в рамках областной целевой программы «Социальная поддержка населения Тверской области на 2007–2009 годы»; другие меры, установленные различными нормативными актами Тверской области в 2005–2008 гг.
Одновременно с монетизацией всех льгот в качестве инструмента, смягчающего ее неизбежные негативные последствия, в Тверской области в 2005 г. была внедрена программа государственной социальной помощи (ГСП). Она регламентируется областным законодательством и полностью финансируется из бюджета Тверской области. В рамках программы ГСП в Тверской области оказываются три вида мер социальной поддержки: два из них – единовременная материальная помощь и пособие по нуждаемости – имеют адресный характер, т.е. предоставляются только малообеспеченным гражданам или же тем, кто попал в трудную (экстремальную) жизненную ситуацию. Наряду с этим, социальная помощь назначается и в виде ежемесячных пособий различным категориям граждан независимо от уровня их доходов.
Единовременная материальная помощь оказывается не чаще одного раза в год в денежной и натуральной форме. Претендовать на нее могут: семьи (граждане), оказавшиеся в трудной жизненной или экстремальной ситуации; малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в Тверской области, по объективным причинам; неработающие пенсионеры, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в Тверской области для данной социально-демографической группы. Ежемесячное пособие по нуждаемости – принципиально новый вид социальной помощи – предоставляется на срок от 3 до 12 месяцев гражданам, временно не имеющим источников дохода по уважительным причинам.
Реализация областной программы государственной социальной помощи сталкивается с двумя крупными проблемами. Первая, общая для всех видов адресной помощи, связана с оценкой достоверности информации о доходах, предоставляемой заявителями. Вторая касается недостатков нормативно-правовой базы, в которой размыты правила входа в программу и недостаточно четко определены формы и размер помощи. Это порождает разночтения среди специалистов социальной защиты на местах и приводит к различиям в доступности социальной помощи, т.к. в одних муниципалитетах круг лиц, имеющих право на ГСП, может сильно расширяться, а в других, напротив, сужаться. Чаще всего приоритет отдается семьям с детьми-инвалидами и одиноким неработающим пенсионерам. Возможно, более логичным было бы назначение адресной помощи домохозяйствам со среднедушевыми доходами ниже черты бедности.
Что касается размеров выплат, то для граждан, попавших в трудную (экстремальную) жизненную ситуацию, обозначен только верхний предел оказываемой помощи – до 7,5 (15) МРОТ. На практике средний размер выплаты в трудной жизненной ситуации за 9 мес. 2007 г. составил около 2 МРОТ (2060 руб.). Для малообеспеченных граждан выплата устанавливается в пределах разницы между суммой величин прожиточных минимумов и совокупным доходом членов семьи. Отсутствие законодательно установленного размера помощи позволяет ТОСЗН варьировать ее в соответствии с условиями бюджетных ограничений. Средний размер этого вида материальной помощи в среднем по области составил 1 233 руб. за 9 мес. 2007 г., т.е. треть величины прожиточного минимума. Подчеркнем, что речь идет о единовременных, а не о регулярных выплатах. При этом между отдельными муниципалитетами размер выплат различается на порядок – от 3 030 до 336 руб. – с выраженным центро-периферийным вектором: наибольшая помощь выплачивается в Твери, а наименьшая – в самых отдаленных районах области.
Единовременная помощь распространена гораздо шире, чем регулярные пособия по нуждаемости. Если первый вид поддержки по различным основаниям за 9 мес. 2007 г. получили более 22,5 тыс. домохозяйств, (три четверти из них заявили себя малоимущими), то пособие по нуждаемости играет совсем незначительную роль в адресной социальной поддержке – его получали только 116 семей по всей области. Это очень мало даже по сравнению с численностью крайне бедных домохозяйств с доходами ниже 20-30% ПМ. Причины небольшого охвата заключаются в недостаточной информированности населения и нехватке финансирования. Кроме того, значительное число малоимущих не могут претендовать на пособие по нуждаемости, т.к. закон требует полного отсутствия доходов по уважительной причине, хотя содержание этого термина не определено однозначно.
Наконец, третья часть программы ГСП заключается в предоставлении отдельным категориям граждан ежемесячных пособий без учета уровня их доходов. Она предназначена как наиболее уязвимым группам (семьи с детьми-инвалидами, лица, страдающие рядом заболеваний), так и лицам, имеющим особые заслуги перед страной (Герои, инвалиды боевых действий и члены семей погибших участников боевых действий). Для первой группы лиц установлена выплата – 500 руб. в месяц, причем за 4 года ее размер ни разу не индексировался. Для второй категории размер пособий привязан к ставке МРОТ и составляет от одной до двух ее величин.
В целом адресные меры социальной поддержки в рамках программы ГСП наиболее подходят для того, чтобы эффективно снижать показатели бедности в рыночной экономике. Однако существует ряд проблем реализации данной программы: охват государственной социальной помощью наиболее нуждающегося населения остается низким; степень адресности расходов на социальную помощь невысока, значительный объем средств «утекает» нецелевым группам; маленький размер выплат не позволяет их получателям выйти из состояния бедности, хотя глубина их бедности при этом снижается. О том, что роль ГСП в системе соцзащиты пока остается весьма скромной, свидетельствуют и ее место в структуре финансирования: на реализацию программы в 2007 г. было отведено 79,2 млн руб., или всего 2% от общей суммы расходов.
В 2007 г., провозглашенном Годом ребенка, региональная система социальной защиты пополнилась большим блоком мер поддержки детей и семей с детьми, реализуемых в рамках областной целевой программы (ОЦП) «Социальная поддержка населения Тверской области на 2007–2009 годы». В 2008 г. ОЦП была дополнена некоторыми видами социальной помощи, также направленных на эту категорию населения.
Новые меры соцзащиты адресованы в основном малообеспеченным и наиболее уязвимым категориям семей с детьми, объединенных под обозначением «трудная жизненная ситуация»: семьи безработных родителей, многодетные, неполные, неблагополучные семьи, семьи с детьми-инвалидами и дети, находящиеся под опекой. Социальная помощь, которая оказывается им в виде бесплатного обеспечения питанием в школах, различными товарами и услугами для детей, носит преимущественно нерегулярный, ситуативный характер.
Наряду с этим продолжает расширяться перечень категориальных форм социальной поддержки населения независимо от уровня доходов: введены единовременные и ежемесячные пособия многодетным семьям, льготы по оплате проезда и компенсация затрат на проезд для студентов и школьников Тверской области, беременным женщинам, проживающим в сельской местности. Наконец, еще один блок мер соцзащиты по преимуществу расширяет поле социальной поддержки граждан пожилого возраста. В их числе льготы по оплате проезда в городском и пригородном общественном транспорте, включая железнодорожный и внутренний водный, ежемесячные выплаты особым заслуженным категориям лиц (ветераны труда Тверской области, почетные граждане Тверской области, инвалиды и участники ВОВ). Мероприятий, в которых учитывался бы уровень нуждаемости, среди них нет.
Таким образом, в целом конфигурация системы социальной защиты в Тверской области такова, что «обязательные» программы, установленные федеральными законами и относящиеся к полномочиям субъекта РФ немногочисленны, но главные из них отличаются своей массовостью и затратностью, тогда как «добровольные» региональные программы меньше по охвату населения и финансированию, но содержат более широкий спектр мер соцзащиты, контингент их участников более разнообразен.
В настоящее время вектор развития региональной системы соцзащиты в части «добровольных» программ можно оценить как противоречивый: с одной стороны, постепенно укрепляют свои позиции адресные виды социальной помощи, а с другой – становятся более разнообразными меры социальной поддержки категориального характера. Последние более чем в два раза численно превосходят адресные, основанные на учете нуждаемости претендентов. Особенно перечень категориальных мер пополнился в 2007-2008 гг., что не вполне согласуется с идеей полной монетизации всех льгот. Тем не менее, региональные власти не отказались от приоритета адресных программ в социальной политике, и это подтверждает стабильная доля адресных выплат (жилищные субсидии, детские пособия, ГСП) в бюджете Департамента социальной защиты населения – около половины всей суммы расходов на все выплаты. Однако эффективная реализация адресных программ затрудняется из-за проблем недоработки нормативно-правовой базы (программа ГСП), а также достоверности оценки того, действительно ли реципиентам необходима социальная помощь. Кроме того, низкий размер выплат (в программах ГСП и детских пособий) не позволяет подлинно бедным преодолеть нужду, хотя глубина их бедности при этом и снижается.