Начало формированию системы законодательных актов, регулирующих страхование, было положено в нашей стране еще до революции. В советский период эта система была упрощена до минимума, так как в условиях государственной монополии разветвленной законодательной базы не требовалось. Последующее становление рыночных отношений в России вновь остро поставило на повестку дня вопрос о создании системы страхового законодательства.
Первые шаги по созданию законодательства в области страхования были сделаны с принятием Закона СССР «О кооперации в СССР», на основании которого в конце 1988 года были созданы первые страховые кооперативы.
Этим Законом предусматривалось, что кооперативы могут страховать свое имущество и имущественные интересы в органах государственного страхования, а также создавать кооперативные страховые учреждения, определять условия, порядок и виды страхования. Речь шла о страховании кооперативными организациями имущественных интересов в рамках кооперативной системы.
Однако уже с самого начала кооперативные страховые организации не стали ограничиваться сферой, определенной Законом, и стали проводить различные операции по имущественному и личному страхованию.
Наибольшую роль в ускорении создания негосударственных страховых организаций сыграло утвержденное Советом Министров СССР «Положение об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью» (19 июня 1990г.) и постановление «О мерах по демонополизации народного хозяйства» (16 августа 1990г.). Последнее постановление являлось основанием для работы на страховом рынке конкурирующих между собой государственных, акционерных, взаимных и кооперативных обществ, имеющих право проводить различные виды страхования.
На основании этих законодательных актов, уже к началу 1990 года в России действовало около 2,5 тыс. страховых компаний различных организационно-правовых форм и различных форм собственности.
Собственно специализированная законодательная база страхования была создана 27 ноября 1992 года, когда был принят Закон Российской Федерации «О страховании» (далее – Закон), который вступил в силу 12 января 1993 года и стал первым законодательным актом, который содержал комплексный подход к регулированию вопросов страхования.
Закон определил основы страхового дела в условиях рыночной экономики (главы 1 и 3), урегулировал отношения по осуществлению страхового надзора (глава 4), то есть административные отношения в сфере страхования, а также особенности договора страхования (глава 2), то есть гражданско-правовые отношения. И хотя объем этого законодательного акта был относительно невелик, в силу чего он не мог детально регламентировать все аспекты страховой деятельности и страховых сделок, он, тем не менее, заложил основы такого регулирования. Закон был достаточно сбалансированным нормативным актом, построенным на принципах минимально необходимого нормативного регламентирования деятельности страховых организаций и равноправия сторон договора страхования.
С декабря 1997 года Закон стал именоваться Законом РФ «Об организации страхового дела» (без раскрытия понятия «страховое дело») и сократился на одну главу (глава 2 «Договор страхования» была исключена).
Нормы главы 48 «Страхование» ГК РФ, действующего с 1 марта 1996 года, посвящены исключительно страховому договору.
В 1991 году был принят Закон РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», устанавливающий основы обязательного и добровольного медицинского страхования, а также акты Правительства РФ по обязательному медицинскому страхованию.
В 1992 и 1994 годах соответственно приняты Указы Президента РФ «Об обязательном личном страховании пассажиров» и «Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования».
В 1998 году вступил в силу закон, регулирующий обязательное государственное страхование жизни и здоровья военнослужащих и приравненных к ним лиц, в 2003 году – Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» и закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». В 2007 году был принят Федеральный закон «О взаимном страховании» № 286-ФЗ. В 2010 году приняты новый закон «Об обязательном медицинском страховании в РФ» № 326-ФЗ и закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» № 225-ФЗ, в 2011 году принят закон «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в федеральный закон «О развитии сельского хозяйства»» № 260-ФЗ.
Наряду с перечисленными выше законами принимались акты Росстрахнадзора (с 1992 до 1996 г.) и Минфина России (с 1996 г.).
Таким образом, оценивая сложившуюся за последние двадцать лет законодательную базу, можно выделить 4 группы законодательства, регулирующего страховую деятельность:
1) общее страховое законодательство;
2) специальное страховое законодательство;
3) общее гражданское законодательство.
4) общее предпринимательское (хозяйственное) законодательство.
К общему страховому законодательству относится 48 глава Гражданского кодекса РФ «Страхование», Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации», а также законодательные и иные нормативные акты, регулирующие страховую деятельность всех страховых и перестраховочных компаний, независимо от их организационно-правовых форм, форм собственности и страховой специализации.
Специальное страховое законодательство включает в себя как Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации», так и другие специальные законы, подзаконные акты и нормативные документы министерств и ведомств, регулирующие конкретные виды страхования.
К подзаконным актам и ведомственным нормативным актам относятся Постановления, инструкции, правила, распоряжения, рекомендации министерств и ведомств РФ (например, Минфина, ЦБ и ФСФР и других федеральных служб России, которые регулируют отдельные стороны страховой деятельности). Это очень важные акты (например: «Правила размещения страховых резервов», Приказ Минфина России «О формах бухгалтерской отчетности страховых организаций и отчетности, представляемой в порядке надзора», Приказ Минфина России «Об утверждении требований, предъявляемых к составу и структуре активов, принимаемых для покрытия собственных средств страховщика»).
Общее гражданское законодательство – это обе части ГК РФ и ряд законов РФ, которые имеют статус общегражданского права. Предназначение актов общегражданского права: главное - поставить всех субъектов рыночного хозяйства, представляющих все сферы рыночного хозяйства в одинаково равные условия.
Общее предпринимательское (хозяйственное) законодательство включает Конституцию РФ, Закон «Об акционерных обществах», закон «О некоммерческих организациях» и др. федеральные законы, являющиеся источниками хозяйственного права, а также Указы Президента РФ, издаваемые в дополнение или развитие законов, при наличии в них пробелов и при необходимости оперативного установления правовых норм; постановления Правительства Российской Федерации, издаваемые в пределах его компетенции в развитие и исполнение законов; государственные стандарты на продукцию, услуги, строительные объекты, устанавливаемые Госстандартом и другими компетентными органами; акты министерств и ведомств, направленные на исполнение законов, Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ и т.д.
Помимо этого, обширную и наиболее изменчивую правовую базу страховых отношений составляют правила и условия страхования, предусматриваемые в страховых полисах различных страховых компаний.
Если проанализировать законодательные акты, регулирующие страхование, то первый вывод, который при этом напрашивается, – единой системы страхового законодательства в нашей стране нет. Существующее ныне страховое законодательство не отражает в полной мере положение на российском страховом рынке, оставляет множество пробелов и вызывает необходимость урегулирования целого ряда вопросов по основным институтам страхования. Более 60 действующих федеральных законов, декларирующих проведение различных видов страхования, в том числе и обязательного страхования, не отвечают требованиям общего страхового законодательства, противоречат Конституции и нормам ГК РФ, иным законам, не содержат гарантий и реальных механизмов их исполнения и по факту не могут быть признаны законами, регламентирующими страховую деятельность.
Это указывает на настоятельную необходимость совершенствования сложившейся системы страхового законодательства. Разрозненные сегодня законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие страхование, должны быть объединены единой концепцией и усовершенствованы по содержанию.