Государственное регулирование распределительным процессом в условиях реформирования экономической системы предполагает как формирование отношений собственности, так и самой системы управления экономикой в целом.
В работах известного немецкого экономиста В. Ойкенса отмечается, что в современной индустриальной экономике крайне затруднительно решить проблему распределения. Он выделяет в мировой практике три метода политики распределения. Первый метод связан с распределением социального продукта, осуществляемый с помощью нормирования. Второй - связан с экономической политикой, предоставляющей рынкам рабочей силы возможность формирования заработной платы, что в конечном итоге привело к возникновению различных форм рынка. Третий - связан с переговорным процессом между работодателями и рабочими под руководством государственных органов по поводу увеличения заработной платы. По мнению В. Ойкена, заработная плата, как одна из форм распределения, является одновременно и доходом (для рабочих) и издержками (для работодателей). Как элемент издержек заработная плата определяет планирование и регулирование хозяйственного процесса отдельных предприятий. Как доход - заработная плата влияет на распределение социального продукта, поскольку обеспечивает покупательную способность населения. Поэтому, заключает В. Ойкен, регулирование экономики и распределение социального продукта тесно взаимосвязаны между собой, правда, по-разному, в зависимости от формы экономического порядка[334].
В новых условиях хозяйствования все в большей степени субъектом хозяйствования, а значит и субъектом распределения ресурсов и доходов, становятся носители собственности. Однако и в этих условиях государство продолжает оставлять за собой регулирующую функцию, правда, степень государственного регулирования осуществляется дифференцировано, в зависимости от уровня регулирования. Выделяется несколько уровней: федеральный, региональный, отраслевой и уровень предприятия.
На федеральном уровне особый интерес представляет выравнивание бюджетов субъектов федерации как механизм перераспределения материальных благ и метод государственного регулирования в бюджетно-финансовой системе России. Рассмотрим более подробно действие этого механизма.
Механизм бюджетного выравнивания является одним из краеугольных камней системы бюджетного федерализма, и от того, в какой мере адекватно удается решать в той или иной бюджетной окраске проблему выравнивания, в значительной мере зависят экономические успехи страны в целом. Федеративный характер государственного устройства и его многонациональность накладывают дополнительный отпечаток на процедуру решения данной проблемы. Проблемы финансового выравнивания, или устранения межрегиональных финансовых диспаритетов, как правило, могут рассматриваться в двух аспектах. Первый связан с ликвидацией или хотя бы сокращением диспаритетов в краткосрочном аспекте, под которым обычно понимается текущий финансовый год. Речь идет о перераспределении части валового внутреннего продукта через федеральный бюджет в бюджеты низкодоходных регионов, с целью повышения уровня государственного потребления в этих регионах на приемлемом для страны в целом уровне.
Второй аспект проблемы ликвидации межрегиональных диспаритетов предполагает задействование в рамках межбюджетных отношений моделей и механизмов, нацеленных на активизацию экономического развития в отсталых регионах, на стимулирование администрации регионов к активным действиям по экономическому и социальному развитию территории, на привлечение дополнительных инвестиций на эти территории.
Процесс реформирования бюджетно-финансовой системы России применительно к отношениям реального федерализма происходит в условиях доминирования финансовых и бюджетных отношений, сложившихся в рамках административной системы управления. Существенным фактором, влияющим на процесс становления бюджетного федерализма, является сложившаяся к началу экономической реформы дифференциация различных регионов. Разброс фондов территориальных бюджетов в расчете на душу населения составляет более 14 раз. В настоящее время, наиболее острым для российской бюджетной системы являются следующие проблемы:
1. Проблема распределения наличной налоговой базы между бюджетами всех уровней государственной иерархии, начиная с местных и кончая Федеральным бюджетом;
2. Проблема распределения функций по финансированию тех или иных расходов между субъектами Российской Федерации и Федерацией в целом и проблема перегруппировки расходной части неконсолидированного бюджета;
3. Проблема краткосрочного и досрочного финансового выравнивания доходов бюджетов субъектов Федерации;
4. Проблема существования параллельно государственному бюджету системы внебюджетных доходов и ее влияние на перераспределение доходов и расходов между субъектами Российской Федерации и на региональное развитие как таковое.
Мировой опыт выравнивающего программного финансирования выражает последовательность основных этапов развития программирования как важного инструмента государственного регулирования рыночной экономики.
В ходе развития программных методов государственного регулирования обозначились два основных подхода в их использовании для решения стратегических задач межрегионального выравнивания.
Первый подход базируется на решении задач межрегионального выравнивания в узком смысле.Имеется в виду выравнивающее программное финансирование как таковое, нацеленное непосредственно на выравнивание уровней экономического развития, доходной базы и т.д. Во главу угла здесь ставится межбюджетное перераспределение доходов, способствующее преодолению необоснованных различий в уровне развития финансового потенциала регионов и на этой основе обеспечивающее равные финансовые возможности в потреблении стандартного набора социально-значимых услуг на территории страны.
Второй подход базируется на широкой трактовке самого понятия «выравнивание», который, наряду с компонентами первого подхода включает в себя элементы долгосрочного выравнивания, возникающее в том числе и опосредованно при реализации иных целей.Речь идет о разработке и реализации комплекса долгосрочных мероприятий по сглаживанию существенных различий в уровне социально-экономического развития на территории страны, преодолении региональных диспропорций в уровне развития производственной и социальной инфраструктуры и т.д. Межрегиональное выравнивание финансовых возможностей обеспечения населения стандартным набором услуг при этом выступает как следствие реализации программных мероприятий социально-экономической, производственной направленности.
К числу программ, непосредственно не нацеленных на долгосрочное экономическое выравнивание, но которые тем не менее несут в себе элементы как краткосрочного, так и долгосрочного выравнивания, можно отнести значительные по объему и разнообразные по целям программы социальной направленности, которые, как правило, охватывают все субъекты федерации, независимо от уровня их экономического развития и бюджетной обеспеченности. Отличительным свойством большинства из этих программ является распределение средств федерального бюджета между субнациональными образованиями на подушевой основе. Эти программы в значительной мере имеют своей целью текущее выравнивание доходов или поддержание определенного класса расходов на приемлемом для страны уровне.
В решении стратегических задач межрегионального выравнивания в широком смысле важное место занимают общегосударственные (федеральные) под общим названием «программы развития».
Программы развития разрабатываются, как правило, для группы регионов различных масштабов и уровней административно-территориального (национально-государственного) устройства. В основе объединения - общность ресурсной базы, включая природные, производственные, экономические, людские и иные виды ресурсов, и проблем, связанных с ее использованием. Программы развития носят стимулирующий характер, направлены, прежде всего, на создание производственной и социальной инфраструктуры, необходимой для эффективного использования имеющихся на данной территории ресурсов.
Более выраженную выравнивающую направленность обычно имеют комплексные региональные программы, которые разрабатываются с целью системного решения проблем регионов особого рода, относимых к категории неблагополучных или регионов бедствия. При этом критерии неблагополучия, обусловливающие необходимость государственной поддержки в форме комплексной программы, могут различаться в зависимости от общего уровня развития, национальных и геополитических особенностей и сложившейся экономической структуры каждой конкретной страны.
Вместе с тем можно выделить ряд общепризнанных характеристик неблагополучия регионов, наличие которых становится побудительным мотивом для специальной программной проработки, среди них - резкие изменения в экономике вследствие чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; устойчиво высокий уровень безработицы; низкий уровень доходов на семью; закрытие крупных структурообразующих производственных объектов и т.д.