Современные условия управления землепользованием в городах характеризуется переходом к правовым и экономическим способам регулирования земельных отношений, повышением внимания к экологическим проблемам землепользования. Поэтому возрастает роль мониторинга городских земель (МГЗ), который является системой мероприятий по наблюдению за состоянием городского земельного фонда для своевременного предупреждения и устранения последствий негативных процессов в городской среде. В общем случае, к мониторингу городских земель можно отнести систематические наблюдения всех процессов в городской среде, которые оказывают влияние на стоимость городских земель.
Под мониторингомземель понимается система наблюдения за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. Мониторинг в широком смысле понимается как процедура отслеживания изменений в тех или иных процессах, явлениях. Для организации мониторинга необходимо определить: регламент внесения изменений в эталонную базу (справочники, классификаторы, показатели, характеристики); ответственных за ведение эталонной базы; порядок распространения рабочих копий эталонной базы.
Мониторинг земель представляет собой новую научную дисциплину, специфика которой заключается в том, что, опираясь на действующее земельное законодательство, она представляет собой сложный синтез разделов других научных дисциплин (географии, землеустройства, архитектуры и градостроительства, экологии, медицины и т.д.) и опирается на оригинальные методы исследования. Междисциплинарный синтез должен осуществляться в интересах повышения эффективности использования земель и обеспечивать безопасную жизнедеятельность населения.
При разработке и реализации системы МГЗ особое внимание уделяется анализу изменений и негативных процессов на городских землях. Результаты МГЗ необходимо учитывать при проектировании мероприятий по рациональному использованию и охране земель.
Специфика МГЗ по отношению к мониторингу земель вообще определяется функциональным назначением городских земель:
· их несельскохозяйственным использованием и многофункциональностью;
· незначительными размерами городских землепользований и землевладений (минимальные объекты наблюдения);
· в высоких требованиях к точности определения их границ и площадей ввиду более высокой стоимости городских земель;
· более крупных масштабах картографирования результатов мониторинга;
· в большей насыщенности территории объектами недвижимости (их пространственной концентрацией).
В городе земля должна рассматриваться не только как плоскость, но и как сумма некоторых подземных и надземных территорий. Поэтому здесь неизмеримо выше степень техногенного и антропогенного воздействия на все категории земель. Если земли города рассматривать как объект управления, то конечной целью мониторинга земель является сбор и постоянная актуализация информации для принятия управленческого решения. Воздействие на объект управления осуществляется при помощи обратной связи, посредством службы сбора земельных платежей с помощью государственной земельной инспекции или других территориальных органов земельного комитета. Основными функциональными задачами мониторинга земель являются:
· систематическое выявление изменений в состоянии земельного фонда и обновление банка данных кадастра;
· изучение и оценка негативных процессов;
· использование и анализ данных контроля за использованием и охраной земель;
· информационное обеспечение кадастровой оценки земель.
Объектом МГЗ является городской земельный фонд (с учетом наземных, надземных и подземных объектов), независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и характера их использования. Задачей МГЗ становится создание системы слежения за изменениями баланса земель. Сокращение доли земель общего пользования, лесопокрытых территорий, земель водного фонда прямо или косвенно сказывается на снижении удобств и комфортности проживания, экологическом состоянии территории. Ведение МГЗ должно осуществляться по единой методологии с соблюдением принципа взаимной совместимости информации, основанной на применении единой государственной системы координат, высот, картографических проекций, единых классификаторов, кодов, системы единиц, входных и выходных форматов.
Для получения необходимой информации при осуществлении МГЗ основными методами являются:
· дистанционное зондирование;
· наземные специальные съемки и наблюдения (в том числе с применением геодезических приборов);
· современный и ретроспективный анализ данных, получаемых в результате инвентаризации земель, проверок, обследований, контрольно-ревизионной работы.
В зависимости от размеров наблюдаемой территории выделяются различные уровни мониторинга. Различают мониторинг региональный, городской (охватывающий площадь в пределах городской черты с выделением земель, ограниченных границами административно-территориальных образований) и локальный (осуществляемый в границах административно-территориальных образований, на территориях отдельных землевладений и землепользований).
К городам различного ранга (по площади, численности населения, структуре производства) следует подходить дифференцированно. Для небольших городов нужно выделять следующие уровни мониторинга земель: локальный местный (охватывающий площадь в пределах городской черты) и локальный детальный (в границах отдельных землевладений и землепользований).
Разнообразные параметры и показатели мониторинга определяются с различной периодичностью, зависящей от характера конкретных наблюдений. Наблюдения могут быть базовыми (исходные, фиксирующие состояние объектов наблюдений на момент начала ведения мониторинга земель), периодическими(через год и более), оперативными и ретроспективными. В настоящее время ведется активная работа по формированию новой нормативной базы в области земельных отношений, являющейся внешней средой для мониторинга земель как научной дисциплины.
Основным регламентирующим документом для ведения мониторинга земель служит постановление правительства РФ, в соответствии с которым ведение мониторинга осуществляется организациями ряда министерств и ведомств (Роскомзема, Минприроды РФ, Росгидромета и др.), что обусловливает необходимость разработки нормативно-правовой базы, определяющей порядок взаимодействия, обмена данными и финансирования организаций, работающих в области МГЗ, а также правовой статус мониторинговой информации.
Изменение границ участка называется мутацией. Возможны другие изменения земельных участков: деление и слияние. Поскольку изменение недвижимости влияет на реестр, границы нового земельного участка должны быть утверждены центром регистрации до официального изменения кадастровой информации (кадастровой карты). Обычно это утверждение имеет форму официальной печати или подписи на зарегистрированном плане. Без этой санкции план не имеет юридической силы и не может являться основой каких-либо операций с недвижимостью. Необходимо установить допуски на возможное изменение координат границы или площади земельного участка. Этот допуск должен иметь законодательную основу, иначе суд не сможет принять к рассмотрению земельные споры, связанные с границами земельного участка.
При изменении границы земельного участка, которое превышает технический допуск (6 %), центр регистрации (земельный комитет) должен аннулировать право собственности на этот участок и создать новые права собственности на него. Старый кадастровый номер сдается в архив. Новому земельному участку присваивается новый кадастровый номер.
Различают следующие типы изменений границ участка: деление, объединение, изменение границ.
Делением называют раздел одного или более объектов недвижимости на большее число объектов недвижимости. Сложности возникают при появлении множества участков и множества собственников (частных или корпоративных).
Примыкающие объекты недвижимости или земельные участки могут быть объединены в новый объект после регистрации плана. Регистратор может потребовать, чтобы в отношении всех объектов недвижимости исполнялись одни и те же права и обязанности. При объединении аннулируются все права на объединяемые объекты и оформляются права на новый объединенный объект. Регистрация плана объединения недвижимости, которая принадлежит нескольким собственникам, требует обычных разрешений и документов. Может потребоваться специальное разрешение, если законодательно определяется предельный размер недвижимости или земельного участка.
Под охраной земель понимается система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на рациональное использование земель, предотвращение их необоснованных изъятий из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, восстановление продуктивности земель, воспроизводство и повышение плодородия почв. В городских условиях наиболее существенное значение отводится мероприятиям по рациональному использованию земель, предотвращению их не целевого использования.
Нарушения земельного законодательства представляют собой несоблюдение, требований, предъявляемых при использовании земель действующим земельным законодательством в виде нормативно-правовых актов различного статуса. Для предотвращения подобных нарушений и устранения отрицательных последствий необходимо проводить государственный контроль за использованием и охраной земель, рассматриваемый в качестве системы осуществляемых от имени государства мероприятий по обеспечению соблюдения всеми юридическими и физическими лицами требований земельного законодательства.
Государственный земельный контроль носит межведомственный характер. Его нормативно-правовая база включает действующий Земельный кодекс, указы Президента РФ, касающиеся государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы, постановления Правительства РФ, регламентирующие порядок осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации. Контроль за использованием и охраной земель в городе осуществляет Государственная земельная инспекция (ГЗИ) и отдел госконтроля Горкомзема, которые обеспечивают контроль за соблюдением норм земельного законодательства юридическими и физическими лицами на территории города. Детализированные подвиды нарушений соблюдения земельного законодательства, касающиеся использования земельных участков в городских условиях, можно объединить в группы нарушений, связанных со следующим:
- порядком и правилами использования участков (включая самовольное занятие земельного участка, невыполнение обязанностей по приведению временно занимаемых земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, проектирование, размещение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель, использование земель не по целевому назначению или способами, приводящими к их порче, уничтожение плодородного слоя почвы, загрязнение земель производственными отходами, захламление земель);
- временем освоения земельных участков. Сюда относится нарушение сроков возврата временно занимаемых земель, превышение нормативных (установленных) сроков проектирования объектов, превышение нормативных (установленных) сроков строительства, реконструкции и реставрации объектов, не освоение более двух лет предоставленных земельных участков;
- недобросовестностью землепользователя. Здесь рассматривается систематическое (более 2-х сроков) не внесение земельных платежей, уклонение от исполнения предписаний Госземинспекции, несвоевременное исполнение предписаний Госземинспекции, уклонение от исполнения предписаний Горкомзема, искажение сведений о состоянии и использовании земель, уклонение от регистрации и инвентаризации земельных участков по предписанию Горкомзема, уклонение от заключения договоров аренды и получения Свидетельств;
- недобросовестностью сотрудников административных органов, повлекшие за собой самовольное занятие земель, сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда и излишних земель, нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) юридических лиц и граждан о предоставлении им земельных участков.
Деятельность инспекции включает четыре основных направления:
- проведение проверок соблюдения земельного законодательства и вынесение соответствующих решений по итогам проверок;
- обеспечение деятельности Земельной административной Комиссии Горкомзема (ЗАК);
- учет, контроль и проверка исполнения решений ГЗИ и ЗАК;
- анализ и отчетность по состоянию соблюдения земельного законодательства в городе.
Проведение проверок осуществляется с целью обеспечения контроля за соблюдением землепользователями земельного законодательства. Основными источниками при планировании проверок являются материалы инвентаризации земель в административной единице города, поручения вышестоящих инстанций о проверке норм землепользования, письма организаций и граждан об имеющихся нарушениях земельного законодательства, документы ГЗИ, отражающие результаты проведенных проверок, постановления ЗАК.
Сотрудник ГЗИ перед выездом на проверку выясняет сведения о земельном участке включающие адрес участка, размеры участка, конфигурацию участка (чертеж с привязкой к местности), наименование юридического или физического лица (землепользователя) его юридический и почтовый адрес, цель использования участка (разрешенное использование), документы на право пользования участком, размер арендной платы и сроки ее внесения, банковские реквизиты юридического лица.
При повторных проверках выполнения постановлений ЗАК сотрудник ГЗИ должен располагать также информацией о характере зафиксированного предыдущей проверкой нарушения и сроках его устранения, размере штрафа и сроке его погашения или других санкциях, принятых ЗАК в отношении землепользователя. Целью проверки соблюдения земельного законодательства является выявление нарушений законодательства на проверяемом участке или установление факта его отсутствия. Для достижения этой цели инспектор ГЗИ должен сопоставить нормативное состояние участка с его фактическим состоянием. При этом рассматривается весь комплекс упомянутых выше нарушений, касающихся деятельности землепользователя на участке (проверка документов на право пользования землей, выполнение замеров его границ и площади, осмотр территории участка и возведенных на нем зданий и сооружений, определение их фактического назначения и использования). По результатам проверки госинспектором составляются документы:
· «Акт о результатах проверки», в котором удостоверяется, что нарушения земельного законодательства отсутствуют;
· «Указание-предупреждение по результатам проверки», в котором землепользователю предписывается устранить выявленные нарушения и назначается срок их устранения;
· «Протокол о нарушении земельного законодательства», в котором предлагается рассмотреть данное нарушение на ЗАК и привлечь виновного к административной ответственности.
К «Протоколу», в необходимых случаях, могут прилагаться «Предписание о приостановлении работ» и «Предписание о приостановлении финансирования работ».
В тех случаях, когда нарушение влечет за собой привлечение землепользователя к административной ответственности, государственным инспектором ГЗИ оформляется «Дело о нарушении земельного законодательства», которое передается для рассмотрения в ЗАК Горкомзема.
Деятельность Земельной административной комиссии осуществляется с целью своевременной и качественной подготовки документов на рассмотрение ЗАК, обеспечения сбора заинтересованных лиц и оформления результатов работы ЗАК.
Дело о нарушении земельного законодательства, поступившее на рассмотрение ЗАК, регистрируется и направляется на экспертизу в юридическую службу Горкомзема, по результатам которой оно либо возвращается в ГЗИ на дооформление, либо включается в повестку очередного заседания ЗАК. В результате рассмотрения Дела о нарушении земельного законодательства ЗАК принимает решение, которое оформляется в виде «Постановления Земельной административной комиссии» установленной формы. Ход заседания ЗАК протоколируется. Постановление рассылается нарушителю и заинтересованным лицам, а один экземпляр постановления с копиями основных документов Дела остается в ЗАК. После этого Дело возвращается в ГЗИ административного округа для контроля.
В ряде случаев ЗАК может передавать дела следственным органам, в суд или арбитраж. Контролем за выполнением решений суда и арбитража ГЗИ не занимается.
Учет, контроль и проверка исполнения решений выполняется с целью проверки результатов устранения выявленных нарушений. При этом осуществляется учет проверок земельных участков госинспекторами и результатов этих проверок, решений, принятых ЗАК, сроков выполнения поручений, рассмотрения писем государственных учреждений и граждан, сроков выполнения землепользователями предъявленных к ним требований и примененных санкций, а также поступающей в ГЗИ и ЗАК корреспонденции и движения документов в системе ГЗИ и ЗАК.
Целью контроля и проверки исполнения является обеспечение своевременного выполнения сотрудниками ГЗИ и землепользователями своих функциональных обязанностей, указаний Госземинспекции и принятых в отношении землепользователей санкций. По установившейся практике, контроль осуществляется путем выборки сотрудниками ГЗИ и ЗАК из планирующих и учетных документов мероприятий, срок исполнения которых истекает, и оповещения об этих мероприятиях исполнителей и руководства ГЗИ.
Контрольная проверка участка проводится после уведомления ГЗИ со стороны землепользователя об устранении нарушения и погашении штрафа (если он налагался) или по истечению установленных ГЗИ или ЗАК сроков устранения нарушения (погашения штрафа). После внесения штрафа землепользователь представляет в ГЗИ копию платежного поручения (квитанции). О штрафах, взысканных в безусловном порядке (безакцептное снятие штрафов) бухгалтерия Горкомзема информирует ГЗИ.
Если при контрольной проверке будет установлено, что нарушение устранено, госинспектором составляется «Акт о результатах проверки» и вопрос с данным участком закрывается. В том случае, когда постановлением ЗАК были приостановлены работы или их финансирование, госинспектором составляется «Уведомление о возобновлении работ» или «Уведомление о возобновлении финансирования работ».
Если же нарушение не устранено, а штраф не погашен, госинспектор составляет «Протокол о нарушении земельного законодательства». Цикл привлечения нарушителя к ответственности повторяется заново. При этом, кроме упомянутых документов, госинспектором в качестве приложения к «Протоколу» может быть составлен на форменном бланке «Акт о необходимости прекращения права на земельный участок».
Выполнение поручений завершается представлением в соответствующую инстанцию доклада. Рассмотрение писем заканчивается первичным уведомлением заказчиков о принятии информации к рассмотрению.
Целью отчетности является информирование вышестоящих органов о результатах работы ГЗИ и ЗАК, анализ соблюдения земельного законодательства в городе и его административно-территориальных выделах, выявления причин нарушений земельного законодательства, выработка предложений по совершенствованию государственного земельного контроля. Процесс составления отчетов сводится к сбору, обобщению статистических данных, их обработке и сведению в форму отчетного документа.
Целью анализа деятельности ГЗИ является оценка эффективности контроля за соблюдением земельного законодательства в городе, работы государственных инспекторов, а также прогноз развития и перспективы деятельности ГЗИ.
Анализ статистических данных позволяет оценить тенденции роста (снижения) количества нарушений земельного законодательства по видам нарушений, субъектам нарушений в каждом административном округе и в целом по городу приоритетные направления деятельности органов государственной земельной инспекции и разработки нормативных и законодательных актов, направленных на предупреждение нарушений земельного законодательства.