Реформы Петра

Реформы Петра. I в области государственного управ-ления Важнейшими являлись реформы государственного аппарата, управ-ления.

В России государство к тому времени начинает играть необычайно большую роль во всех сферах жизни, а в идеологии складывается букваль-но культ абсолютистского государства. В то же время прежний государст-венный аппарат, содержавший в себе много архаических черт, не справ-лялся со стоявшими перед ним задачами, государственная машина давала сбои Указом 2 марта 1711 года был образован Сенат. Он заменил Бояр-скую Думу. Чем не устраивал Петра Боярская дума, в чём смысл и значе-ние проведённой реформы? Ответ на эти вопросы дал ещё В.И.Ленин: «Монархия XVII века с боярской думой не похожа на чиновничьи-дворянскую монархию XVIII века». Следовательно, отличие монархии XVII века от монархии XVIII ве-ка состояло в том, что первой сопутствовала Боярская дума, в то время как характерной особенностью второй являлось управление страной при по-мощи дворян-чиновников.

Назначения в Сенат, как и освобождение от присутствия в нём, производились царём, руководствовавшимся при этом отнюдь не породой, а способностями кандидата в сенаторы.

В итоге зависимость сенатора от царя была неизмеримо большой. В этом проявилась одна из черт утвер-ждавшейся в России абсолютной, то есть неограниченной монархии. Отмеченные особенности Сената выкристаллизовались много поз-же, а сейчас мартовским указом 1711 года этот орган власти создавался в спешке, без чётких представлений о его правах и обязанностях. Уже пер-вая фраза указа у историков вызывала и вызывает споры о том, каким уч-реждением представлялся царю Сенат: временным или постоянным.

Она гласила: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления». Из текста явствует, что учреждение создавалось «для отлучек на-ших», то есть на время пребывания царя вне столицы, в данном случае в походе к границам Османской империи.

На деле Сенат продолжал сущест-вовать и после возвращения Петра из похода. Не сразу сложились обязанности Сената. Сохранилось три редакции указа с перечислением поручений Сенату на время отсутствия царя. «Сенат имел право издавать указы, которых все обязаны были слу-шаться под страхом наказания и даже смертной казни. Сенат ведал суды, наказывал неправильных судей, должен был заботиться о торговле, смот-реть за всеми расходами, но главная цель его была собирать деньги. Все сенаторы имели равные голоса.

Сенату подведомы были губернаторы, и для каждой губернии в самом сенате учреждались так называемые повытья с подъячими. Канцелярия сената, кроме повытий, имела три стола: секрет-ный, приказный и разрядный. В канцелярии правительствующего сената должны были находиться неотлучно коммисары из губерний для принима-ния царских указов следуемых в губернии и для сообщения сенату сведе-ний по вопросу о нуждах губернии; они вели сношения со своими губер-ниями через нарочных или через почту.

Вместе с учреждением сената последовало учреждение фискалов. Главный фискал на всё государство назывался обер-фискалом. Он должен был надсматривать тайно и проведывать: нет ли упущений и злоупотреб-лений в сборе казны, не делается ли где неправый суд, и за кем заметит не-правду, хотя бы и за знатным лицом, должен объявить перед сенатором; если донос окажется справедливым, то одна половина штрафа, взыскивае-мого с виновного, шла в казну, а другая поступала в пользу обер-фискала за открытие злоупотребления.

Под ведомством обер-фискала были про-винциал-фискалы, с такими же обязанностями и правами в провинциях как и обер-фискал в целом государстве. Под властью последних состояли го-родовые фискалы. Фискалы должны были над всеми надсматривать; все должны были всячески им содействовать – все, ради собственной пользы, приглашались к доносничеству. С учреждением сената ратуша хотя не была уничтожена, но потеря-ла своё прежнее значение, и власть губернаторов стала простираться на торговое сословие.

Губернаторам было отдано ямское дело, а ямской при-каз был упразднён. На них же было возложено отыскание металлических руд, и особый существовавший до сих пор приказ рудных дел был унич-тожен. С целью преобразования монетной системы учреждено особое ме-сто, так называемая купецкая палата». В 1718 г. были ликвидированы старые приказы и взамен их введены коллегии. Было учреждено всего 11 коллегий: 1) Коллегия "чужестранных дел"; 2) Коллегия военных дел; 3) Адмиралтейств-коллегия (по военно-морским делам); 4) Камер-коллегия (ведавшая сбором государственных доходов); 5) Штатс-коллегия (ведавшая государственными расходами); 6)Ревизион-коллегия; 7) Берг-коллегия (ведавшая горной промышленно-стью): 8) Мануфактур-коллегия (ведавшая всей остальной промышленно-стью); 9) Коммерц-коллегия (ведавшая торговлей). Несколько позднее бы-ли учреждены Вотчинная коллегия, которая ведала делами Поместного приказа, и Юстиц-коллегия.

На смену прежнему, весьма хаотичному при-казному управлению, пришли новые центральные учреждения отраслевого типа. Во главе каждой коллегии стоял президент, при нем вице-президент, несколько коллежских советни-ков и асессоров.

В каждой коллегии была канцелярия во главе с коллеж-ским асессором и архивариусом. Большое значение имела личная канцеля-рия Петра, которая называлась "Кабинетом". Ломке было подвергнуто и все областное управление.

Указ 18 де-кабря 1708 года извещал о намерении создать 8 губерний. До осуществле-ния губернской реформы страна делилась на 250 уездов, непосредственно подчинявшихся центральным учреждениям в Москве – приказам. Теперь между уездной администрацией и приказами должна была появиться про-межуточная инстанция – губернские власти. Во главе губернской админи-страции стояли губернаторы, пользовавшиеся на управляемой территории всей полнотой судебной, административной и военной власти. Губернато-рами Пётр назначал близких себе людей.

Во главе Петербургской губернии был поставлен Меншиков, Воронежской – адмирал Фёдор Матвеевич Ап-раксин, Казанской – его брат Пётр Матвеевич, Московской – боярин Тихон Никитич Стрешнёв. Губернские учреждения должны были начать работать с 1710 года. Вся страна была разделена на 8 губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Киевскую, Смоленскую, Архангельскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую. Позднее были образованы еще три новые губер-нии: Нижегородская, Астраханская и Рижская, а Смоленская была расфор-мирована.

У губернатора был свой штат помощников. В 1713 г. была сде-лана попытка создать при губернаторе "консилиум" (совет) из местных дворян. Губернские учреждения должны были укрепить местную админи- страцию. Огромные права губернатора позволяли ему оперативно подав-лять вспышки недовольства в самом зародыше. Учреждение губерний да-вало правительству ещё одно преимущество – появилась возможность бо-лее эффективно взимать налоги, набирать рекрутов и мобилизовывать лю-дей на строительные работы.

Эффективность обеспечивалась наличием в распоряжении губернаторов воинских команд, используемых и для выко-лачивания недоимок, и для привлечения на службу в армию и во флот кре-стьян и горожан. В 1719 г. областная реформа получила дальнейшее свое развитие: основной административной единицей на местах стала провинция. Всего было образовано 50 провинций. Во главе каждой из провинций стоял вое-вода, оказавшийся в зависимости от губернатора.

Воевода руководил кан-целяриями рекрутского сбора, розыскных, провиантских дел, таможней и другими учреждениями. Каждая провинция в свою очередь разделялась на дистрикты. Во главе каждого дистрикта находился комиссар из состава местного дворянства. Одной из мер укрепления государственной власти на местах была система расквартирования войск. Полковой дистрикт имел большое значение как военно-полицейская административная единица. В результате реформ государственного аппарата и власти на местах в России было создано государство, которое в исторической литературе было удачно названо "регулярным государством". Это было абсолютист-ское бюрократическое государство, пронизанное слежкой и шпионажем.

Естественно, что в таком государстве демократические традиции, никогда не умиравшие в России, оказались в очень неблагоприятных обстоятельст-вах. Они продолжали жить в повседневном быте крестьянской общины, казацкой вольнице. Но демократия все больше приносилась в жертву гру-бому авторитарному правлению, сопровождавшемуся необычайным рос-том роли личности в российской истории.

Одним из внешних проявлений этого было принятие русским царем титула императора и преобразование России в империю, что нашло отражение в общественном сознании и в культуре. 3. Создание основ гражданского, земельного и трудового права в 1917-1920 гг. Переходя к рассмотрению вопроса, необходимо обратить внимание на два существенных момента. Во-первых, большевики исходили из того, что государство и право, которое рассматривалось ими как порождение го-сударства, при коммунизме должны были отмереть.

Поэтому культивиро-вался подход к государству и праву как временным институтам Во-вторых, формирующееся советское право представляло собой своеобразный феномен в мире правовых систем, особый вариант заидеоло-гизированной правовой системы. С самого начала оно было продуктом и юридизированным обеспечением практической реализации большевист- ской идеи коммунистического строя.

Декреты и иные нормативные доку-менты рассматриваемого периода (октябрь 1917 - середина 1918 гг.) по су-ти дела, представляли собой «революционное право», то есть феномен («неправовой» в юридическом смысле), который был обусловлен потреб-ностями революции и фактически обосновывал, оправдывал практические шаги пришедшей к власти большевистской партии, нередко сопровождав-шиеся насильственными действиями и акциями, опиравшимися не на зако-ны, а на «революционное правосознание». Характеризуя гражданское право, можно отметить: 1) Положение о рабочем контроле (16 ноября 1917г.); 2) Декрет о земле (принят II Всероссийским съездом Советов); 3) Декрет ВЦИК «Об отмене наследования» (27 апреля 1918г.); 4) Декрет ВЦИК о дарении (20 мая 1918г.). По трудовому праву: 1) Декрет Совнаркома о 8-часовом рабочем дне; 2) Декрет об отпусках (14 июня 1918г.); 3) Положение о страховании на случай безработицы (11 декабря 1918г.); 4) Декрет о биржах труда (31 января 1918г.). В годы гражданской войны в правотворческой и законодательной деятельности Советского государства происходят определённые измене-ния. Наиболее важными из них являются: 1) решительный разрыв с преж-ним законодательством. Так, по декрету о суде № 3 от 13 июля 1918 года полностью запрещаются ссылки на законы свергнутых правительств; 2) осуществляется подготовка и принятие первых кодексов; 3) обращается внимание на реализацию принятых законов, ибо местные советы по-прежнему предпочитали в своих практических действиях руководство-ваться революционной целесообразностью.

VI Всероссийский съезд Сове-тов 8 ноября 1918 года принял специальное постановление «О точном ис-полнении законов». В условиях войны вносятся коррективы практически во все отрасли права.

В значительной мере они определялись политикой «военного ком-мунизма». В сфере гражданско-правовых отношений акцент делается на макси-мальное огосударствление собственности на основные средства производ-ства. Советская власть национализировала всю крупную и среднюю про-мышленность.

В соответствии с постановлением ВСНХ от 29 ноября 1920 года подлежали национализации все промышленные предприятия с числом рабочих свыше 5 человек при механическом двигателе и свыше 10 человек без механического двигателя.

По декрету ВЦИК от 24 августа 1918 года отменялось право частной собственности на недвижимость в городах. Она также переходила в собственность государства и передавалась в ведение органов местной власти. Была введена строгая централизация управления национализирован-ными предприятиями через главки ВСНХ (система главкизма). Отношения между национализированными предприятиями строились в основном не на гражданском праве, а административном.

В руки государства переходит и весь механизм распределительных отношений. В годы гражданской войны была запрещена частная торговля. Все частные магазины и торговые заведения были национализированы. Для снабжения населения была введена карточная система. Была предпри-нята попытка ограничить, а в перспективе ликвидировать товарно-денежные отношения, заменив их продуктообменом, что соответствовало доктринальным установкам марксизма-ленинизма. 19 января 1920 года СНК РСФСР принял декрет «Об упразднении народного банка». Однако государству не удалось покончить в полной мере с товарно-денежными отношениями.

Ввиду дефицита материалов и оборудования СНК декретом от 15 июля 1920 года был вынужден разрешить предприятиям приобретать их на частном рынке. Допускалась и частная торговля продуктами питания на рынках. Оказалась неэффективной и попытка ввести бесплатный проезд пассажиров, провозку грузов и багажа по железным дорогам.

Принятый в декабре 1918 года Кодекс законов о труде (КЗоТ) со-держал 137 статей, которые составили 9 разделов, подробно регламентиро-вавших все стадии трудовых отношений и социального права граждан РСФСР. Его достоинствами были: 1) В него вошли принципиально важные положения первых декретов Советской власти о труде: о 8-часовом рабочем дне, об оплачиваемом ме-сячном отпуске. 2) Кодекс наделял каждого трудоспособного гражданина правом «на применение труда по своей специальности и за вознаграждение, установ-ленное для этого рода работы». 3) КЗоТ исчерпывающим образом устанавливал основания для увольнения с работы. 4) Широкими правами по вопросам найма, увольнения, оплаты тру-да, разработки тарифов и тарифных положений наделялись профсоюзные организации.

Ряд вышеназванных норм кодекса был впоследствии воспринят дру-гими государствами и международно-правовыми актами.

Однако в годы гражданской войны многие положения КЗОТа не по-лучили практического применения. Вместо них действовали сначала Об-щее нормальное положение о тарифе от 2 мая 1919 года, а затем Общее положение о тарифе от 17 июня 1920 года, которые регулировали основ-ные институты трудового права и частично заменяли КЗОТ. Характерная особенность трудовых отношений периода гражданской войны состояла в выполнении работ по принуждению, в соответствии с указаниями властей и независимо от воли и желания гражданина (трудовая повинность, введение распредотделов, запрещение ухода по собственному желанию и т.д.) Как известно из истории, большевики отстаивали национализацию земли, в то время как меньшевики, левые эсеры – муниципализацию.

Ука-занные партийные установки нашли свое отражение в Декрете о земле, принятом Вторым съездом Советов рабочих и солдатских делегатов на второй день после свершения Октябрьской революции, т.е. 26 октября (8 ноября) 1917 г. Декрет о земле На основе Декрета о земле был уничтожен земельный строй дорево-люционной России и создан новый земельный строй России.

Была отмене-на частная собственность на землю без вознаграждения крупных собствен-ников. Уничтожение частной собственности на землю фактически явилось национализацией земли. Правда, в самом Декрете термин "национализация земли" не содер-жится; тем не менее, его положения законодательно закрепили именно на-ционализацию земли.

Декрет установил, что помещичья собственность на землю отменяется немедленной без всякого выкупа, все земли обращаются во всенародное достояние и переходят в пользование всех трудящихся. Раскрывая политико-юридическое содержание национализации зем-ли, надо сказать, что национализация есть передача всей земли в собствен-ность государства. Собственность означает право на ренту и определение государственной властью общих для всего государства правил владения и пользования землей. К таким общим правилам, безусловно, относится при национализации запрещение всякого посредничества, т.е. запрещение пе-редачи земли субарендаторам, запрещение уступки земли тому, кто не яв-ляется сам хозяином.

Юридическим выражением национализации земли явилось право ис-ключительной собственности государства на землю – запрещались какие-либо сделки с землей купля-продажа, аренда, залог. Декрет о земле ввел принцип трудового землепользования, опреде-лил принципы и формы владения и пользования землей.

Земельные участ-ки с высококультурными хозяйствами превращались в государственные хозяйства. Основная масса земель передавалась на основе уравнительного землепользования крестьянам по трудовым или потребительско-трудовым нормам и подвергалась периодическим переделам. Правом пользования землей наделялись все граждане России, желающие обрабатывать ее своим трудом вместе с семьей или в товариществе. Наемный труд не допускался. Формы пользования землей допускались различные, в зависимости от же-лания граждан отдельных селений и поселков подворные, хуторские, об-щинные, артельные.

Таким образом, Декрет о земле предусмотрел различные формы зем-лепользования – государственных предприятий, товариществ, артелей и трудящихся крестьян. Впоследствии одни формы (например, хуторское, общинное, единоличное землепользование) были отменены, а другие ук-репились и в конечном счете стали преобладающими и основными. Уста-новление национализации земли привело к возникновению и последую-щему развитию земельного законодательства.

Положения Декрета о земле вскоре были включены в Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая вошла затем в пер-вую Конституцию РСФСР . Социализация земли III Всероссийский съезд Советов 18 января 1918 г принял основные положения Декрета о социализации земли. Съезд поручил ВЦИК доработать и утвердить весь Декрет в целом. Под влияни-ем большевиков проект Декрета был существенно исправлен, а ряд поло-жений принципиально изменен. 9 февраля 1918 г. ВЦИК утвердил Декрет о социализации земли. Декрет состоял из 13 разделов, в которых были развиты и более де-тально сформулированы основные принципы и положения Декрета о зем-ле. Новый закон подтвердил национализацию земель, недр, лесов и вод. Декрет о социализации земли также подтвердил положение о праве ис-ключительной государственной собственности на землю и ее недра.

Земля передавалась без всякого выкупа в пользование трудящегося народа. В первую очередь земля предоставлялась в пользование для ведения сельского хозяйства государственным хозяйствам, сельскохозяйственным коммунам и товариществам.

Декрет о социализации земли подробно урегулировал уравнительное распределение земли. В 1919 г. ВЦИК принял Положение о социалистическом землеуст-ройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию. Это Поло-жение неразрывно связало мероприятия по землеустройству и переустрой-ству сельского хозяйства. В Положении обосновывалась необходимость перехода от единоличных форм землепользования к землепользованию совхозов, сельскохозяйственных коммун, артелей, товариществ по общест-венной обработке земли.

Положением предусматривались всякого рода преимущества и создавались благоприятные условия для развития коллек-тивных форм землепользования. Содержались требования рационального использования сельскохозяйственных земель, охраны земли от истощения, строительства оросительных и осушительных сооружений, насаждения защитных лесов, укрепления песков и т.д. Вместе с тем Положение регламентировало и единоличное земле-пользование трудовых хозяйств.

Положение впервые ввело понятие единого государственного зе-мельного фонда, который находится в непосредственном заведовании и распоряжении соответствующих органов государственной власти и управ-ления (ст. 1 и 2). Составные части единого государственного земельного фонда хотя и не перечислялись, но упоминались такие категории земель, как земли сельскохозяйственного назначения, земли, занятые промышлен-ными предприятиями, транспортом, курортами, городские и поселковые земли.

Положение определило цели и задачи землеустройства, круг земле-устроительных действий, очередность и порядок составления и исполне-ния государственных записей и учета землепользования.