Обзор принципов стратегического планирования в субъектах Российской Федерации

Обзор принципов стратегического планирования в субъектах Российской Федерации. В соответствии с Указом президента Российской Федерации главной задачей в реализации государственной политики по развитию местного самоуправления является переход от стадии становления муниципальных образований к активной поддержке социально-экономического развития территорий и реализации конституционных полномочий местного самоуправления.

Решение этих вопросов требует не только взвешенного научно-обоснованного программно-целевого подхода, но и согласованных усилий органов местного самоуправления и государственной власти по изысканию необходимых ресурсов.

Разработка прогнозно-аналитических материалов, характеризующих стратегическое развитие, муниципальных образований должна опираться на результаты анализа стартовых условий и исходных предпосылок их комплексного социально-экономического развития. Отечественная практика стратегического территориального планирования свидетельствует о том, что этому важному этапу прогнозно-аналитических работ не уделяется должного внимания.

Условия имеющие принципиальное значение для существенного улучшения положения дел в рассматриваемой сфере. 1 Исследование существующих муниципальных образований свидетельствует, что решение проблем экономического районирования в условиях диктата центральных властных структур и ведомственного монополизма оказало деструктивное воздействие на целостность создаваемых административно-территориальных образований, внесло дисбаланс в структуру их экономики.

Продекларированная в федеральных законах бюджетная самостоятельность муниципальных образований зачастую остается лишь лозунгом, что во многом обусловлено недооценкой важности проблемы территориальной организации местного самоуправления. Между тем территориальная организация местного самоуправления является одним из ключевых факторов, определяющих стратегический выбор административно-территориальных образований, их финансовую самодостаточность. Территориальная рационализация единого экономического пространства страны немыслима без радикального изменения критериев организации административно-территориальных образований.

Необходимо, в частности, уточнить систему принципов и критериев рационального районирования, обосновать алгоритмы, с помощью которых можно было бы решать проблемы эффективной территориальной организации муниципального управления, разработать соответствующее правовое обеспечение. 2 Формирование целостной, теоретически обоснованной концепции стратегического территориального планирования неизбежно выдвигает проблему оценки и анализа качества жизни населения.

Действительно, не уточнив сущность этой категории, научные и методические основы измерения качества жизни населения, практически невозможно серьезно говорить о стратегическом социальном планировании, разработке системы государственных и муниципальных стандартов качества жизни для целей социального управления, рационализации отношений между бюджетами разных уровней, организации системы регионального социально-экономического мониторинга и т.п. 3 К проблеме оценки качества жизни населения административно-территориального образования тесно примыкает проблема анализа складывающейся экологической ситуации.

Важность ее обусловлена тем обстоятельством, что экологический фактор сегодня имеет стратегическое значение. Например, медико-экологическая обстановка является ключевым фактором, определяющим одну из важнейших составляющих качества жизни населения - состояние его здоровья.

Экологические требования выступают в качестве существенных ограничений при обосновании стратегических решений в сфере экономики, градостроительства. В связи с этим практика остро нуждается в разработке научно обоснованных стандартов качества окружающей среды. 4 Территориальные органы власти призваны, в частности, обеспечивать финансовую поддержку принимаемых ими решений. В связи с этим большое значение приобретает проблема ориентации на эффективное использование собственного социально-экономического потенциала.

Решение ключевых для развития муниципального образования проблем повышение инвестиционной привлекательности территории и проведение на этой основе активной территориальной структурно-инвестиционной политики, упорядочение межбюджетных отношений и т.п. обуславливает необходимость разработки научных основ комплексной оценки величины и эффективности использования социально-экономического потенциала территории. Большинство исследователей обсуждает в основном только экономический аспект территориального потенциала.

На самом деле следует использовать понятие не экономического, а социально-экономического потенциала. Исследование составляющих собственно экономического потенциала территории неминуемо приводит к включению в рассмотрение социального аспекта, определяемого отношениями между людьми в процессе его создания, поддержания и использования. Социально-экономический потенциал административно-территориального образования характеризует возможности его стратегического развития при задействовании всего комплекса территориальных ресурсов, использовании особенностей существующей и перспективной структуры его хозяйства, имеющихся резервов повышения готовности социально-психологической, нормативно-правовой, научно-методической, профессиональной и т.п. населения, властных структур к разработке и реализации стратегии территориального развития на инновационной основе. 5 Среди первоочередных задач, связанных с научным обеспечением аналитических работ в сфере оценки территориального социально-экономического потенциала, следует указать на необходимость его рациональной структуризации.

Ведь только установив основные структурные составляющие социально-экономического потенциала административно-территориального образования, можно обоснованно сформулировать систему соответствующих индикаторов.

Сегодня имеются исследования, посвященные лишь отдельным составляющим территориального социально-экономического потенциала.

Причем собрать из этой мозаики некую комплексную картину практически невозможно, ибо, во-первых, разные авторы опираются на различную теоретико-методологическую базу при исследовании своих составляющих комплексного потенциала во-вторых, отдельные компоненты территориального потенциала имеют сложные причинно-следственные связи. Игнорирование последнего обстоятельства может привести к некорректным оценкам комплексного территориального социально-экономического потенциала, а, следовательно, и к ошибочным рекомендациям по его использованию. 6 Важнейшей составляющей территориального социально-экономического потенциала является муниципальная собственность.

Здесь существует проблема формирования муниципальной собственности, которая в настоящих условиях во многом состоит в рациональном распределении собственности между Федеральным центром, субъектом РФ и местным самоуправлением, вопросы, связанные с разработкой методологических и методических основ оценки ее величины.

Главное, на что следует обратить внимание, это необходимость именно комплексного исследования территориального социально-экономического потенциала на единой теоретико-методологической основе. 7 При анализе территориального социально-экономического потенциала, наряду с определением величины, важное место занимает оценка эффективности его использования. Такие оценки необходимы, например, при генерации вариантов и обосновании стратегического выбора, формировании экономически обоснованной государственной политики поддержки территориально-административных образований разного ранга и т.п. Принципиальный подход к определению критерия такой оценки.

В общем случае критерий может быть представлен в виде дроби, числитель которой представляет эффект от реализации социально-экономического потенциала территории, а знаменатель - затраты, потребовавшиеся для достижения этого эффекта. В свою очередь отмеченный эффект может быть представлен как сумма двух составляющих, одна из которых характеризует прирост качества жизни населения, другая - вклад муниципального образования в решение региональных и межрегиональных проблем.

Что касается затрат, связанных с достижением эффекта от реализации территориального социально-экономического потенциала, то они могут быть определены по известным в практике методикам расчетов эффективности крупных инвестиционных проектов. 8 Оценка стартовых условий и предпосылок стратегического развития административно- территориального образования предполагает комплексную оценку сложившейся здесь экономической ситуации, выявление основных тенденций ее изменения.

Так, например, требуют исследования методологические и методические проблемы анализа регионального товарного рынка сложившейся структуры экономики региона с целью выявления разного рода несоответствий и деформаций, определения резервов ее модернизации с учетом необходимости существенного улучшения качества жизни населения действующего в регионе хозяйственного климата и т.п. Безусловно, по отдельным направлениям аналитических работ сегодня имеются методологические и методические предложения, однако необходима комплексная оценка сложившейся на территории экономической ситуации, проводимая на единой основе. 9 Важный этап, рассматриваемых аналитических работ, связан с исследованием системы управления административно-территориальным образованием.

Здесь требуется анализ всех составляющих действующей системы управления территорией с позиции выявления резервов ее совершенствования, соответствия требованиям, предъявляемым современным механизмом хозяйствования.

Который подразумевает в качестве непременного этапа выявление и оценку внутренних закономерностей развития территории, а также влияние на нее внешних факторов, что, собственно, и придает стратегический характер разрабатываемым документам. Результаты отмеченных аналитических работ должны быть представлены в виде, позволяющем дать объективную интегральную оценку сложившейся на территории исходной стартовой социально- экономической ситуации, что также требует создания соответствующего научного обеспечения.

См. материалы семинара Основы территориального стратегического планирования на принципах широкого общественного участия, 28 июня - 1 июля 1999г СПб 1999. 2.2.