Практика регионального программирования

Практика регионального программирования. В первые годы российских реформ разработка проектов региональных программ значительно опережала их утверждение и вступление в стадию реализации. До декабря 1995 года были утверждены только две комплексные региональные программы по Курильским островам и Республике Саха Якутия. Наряду с ними были приняты региональные программы более узкой направленности и затрагивающие определенные аспекты регионального развития например , Дети Севера, программа экологического оздоровления территорий. Далее число принимаемых региональных программ стало быстро расти. Активность в использовании именно этого средства региональной политики во многом объясняется сокращением индивидуальных льгот и преференций, установления более жесткого порядка предоставления регионам трансфертов из федерального бюджета. Поэтому программы стали для регионов главной надеждой на получение федеральных инвестиций, а для федерального центра - главным направлением для селективной поддержки регионов, относящихся к разным типам проблемных территорий. Разработка и утверждение региональных программ приобрели также определенное политическое значение как свидетельство конструктивного сотрудничества федеральной и региональной власти. Не случайно решения о разработке программ указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации особенно часто принимаются во время федеральных и региональных выборных компаний. На начало 2000 года утвержденные и реализуемые федеральные программы регионального развития охватывают более ѕ территории России и условно делятся на четыре группы . 1. Программы, охватывающие территории макрозон и экономических районов суперпрограммы. К ним относятся Президентская программа развития Дальнего Востока и Забайкалья , Программа Сибирь Основные направления социального и экономического развития Сибири , Программа развития Северного Кавказа . 2. Программы экономического и социального развития субъектов федерации. Таких действующих программ более 40 . Они охватывают большинство республик, многие депрессивные, слаборазвитые, а также приграничные края, области, автономные округа. Наряду с комплексными программами реализуются специальные региональные программы, например Сохранение и развитие исторического центра города Санкт - Петербурга, программы радиационной реабилитации отдельных зон и городов и т.д. 3. Программы развития проблемных территорий, являющихся частью одного субъекта федерации, но имеющих важное значение для всей национальной экономики. Примерами являются федеральная программа освоения природных ресурсов Нижнего Приангарья в Красноярском крае, федеральная программа развития техноэкополиса Комсомольск - на - Амуре - Солнечный в Хабаровском крае, программа развития города - курорта Сочи . 4. Программа развития проблемных территорий, захватывающих частично несколько субъектов федерации. Характерным примером является программа преодоления последствий подъема уровня Каспийского моря. Ареал данной программы - 15 административных районов Дагестана , Колмыкии , Астраханской области, непосредственно примыкающих к Каспийскому морю. На территории Сибири , Дальнего Востока, а также Северного Кавказа наряду с суперпрограммами первого типа реализуется не менее 200 федеральных отраслевых, функциональных, проблемно ориентированных, программ и программ по отдельным субъектам федерации. Например на Дальнем Востоке и в Забайкалье из 13 входящих в эту зону субъектов федерации четыре имеют собственные программы. Саха, Бурятия, Читинская область , Агитский Бурятский автономный округ. В ареал суперпрограммы Сибирь входят имеющие свои региональные программы Хакасия , Тыва , Алтайский край , Тюменская область , Таймырский автономный округ, а также отмеченные выше Бурятия , Читинская область , Агитский Бурятский автономный округ, входящие одновременно и в суперпрограмму Дальний Восток и Забайкалье. Ясно, что одной из важнейших задач региональных суперпрограмм является координация и интеграция программ меньшего масштаба. Различные программы имеют свои органы управления. Так, для реализации Президентской программы по Дальнему Востоку и Забайкалью создана Комиссия Правительства Российской Федерации. Реализацией программы по Мордовии , Нижнему Приангарью , Курильским островам руководят специально созданные межведомственные комиссии и дирекции. Управление программой по Республике Саха Якутия осуществляют Коллегия , Дирекция и Фонд Программы. Все реализуемые сейчас программы имеют сроки окончания между 2000 и 2005 гг. Поэтому в ближайшее время должны быть приняты решения об их завершении, либо о продолжении. Принципы разработки и реализации региональных программ на практике осуществляются с большими трудностями. Главная из них - хронически недостаточное финансирование.

Каждая программа принимается вместе с расчетами потребностей в финансовых ресурсах на отдельные мероприятия в целом, распределенными по годам. Государственные заказчики программ ежегодно представляют бюджетные заявки на финансирование части расходов из федерального бюджета. Наиболее масштабной по расчетной стоимости является программа Сибирь на период до 2005 г около 2 трлн. руб. в ценах 1998 г объем необходимых средств на программу развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 гг 851 млрд. в ценах 1998 г. Финансовые масштабы программ по отдельным субъектам федерации составляют, как правило, от 10 до 100 - 200 млрд. руб. например, по Мордовии - 12,8 по Астраханской области - 28 , по Краснодарскому краю - 138 . Доля федерального бюджета в общей финансовой потребности в ранних программах доходила до 50 - 80 , затем снизилась до 20 - 25 , а в самых новых программах не превышает 8 - 10 . Фактически не одна из принятых программ не финансировалась в полном объеме, в том числе и часть, закрепленная за федеральным бюджетом. По многим программам финансирование открывалось с большим опозданием, прерывалось, или же степень выполнения запланированных объемов финансирования на превышала 10 - 20 . Слабое финансирование негативно сказывается на привлечении других источников финансирования из региональных бюджетов и внебюджетных источников. На практике недофинансирование из федерального бюджета не компенсируется средствами из других источников. Вследствие этого большинство мероприятий программ вовремя не выполняется, нарушается их логическая последовательность. В федеральном бюджете на 2000 г. Ассигнования выделены более чем 40 федеральным программам социально - экономического развития регионов . 1 Финансируемые программы следующим образом распределяются по основным типам Суперпрограммы - 2 Сибирь и Дальний Восток и Забайкалье, в том числе выделяются ассигнования отдельным субъектам федерации, входящими в ареал этих программ Программы по отдельным субъектам федерации - 29 по республикам - 14 , краям - 3 , областям - 10 , автономным округам -2 Программы для част одного субъекта федерации - 5. Общий объем выделенного финансирования на региональные программы в 2000 г около 2,5 млрд. руб. 0,3 всех расходов федерального бюджета, в том числе государственные инвестиции - около 700 млн. руб на НИОКР - 33 млн. руб на прочие текущие расходы - 1,7 млрд. руб. 2 Таких сумм даже с учетом понижающейся доли федерального бюджета в общем финансировании, безусловно, недостаточно для осуществления программ. К числу других основных недостатков практики разработки и особенно реализации региональных программ следует отнести Выборочное осуществление мероприятий программ, изменяющее их первоначальный замысел, структуру и конечные цели 1 В соответствии с приложением 4 Перечень федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета в 2000 г. Раздел Федеральные программы социально - экономического развития регионов и приложением 22 Распределение ассигнований из федерального бюджета на 2000 г. на финансирование программ развития регионов. Перечни региональных программ в указанных приложениях немного различаются. 2 В перечне программ, на которые выделены указанные ассигнования, присутствуют программы, не являющиеся в строгом смысле региональными Развитие малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы , Развитие социально - экономической и культурной базы возрождения российских немцев , Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера , Государственная поддержка казачьих общин и т.п. Кроме того, финансируются на незначительную сумму 14 региональных экологических программ. Отставание в создании механизмов реализации, особенно финансовых гарантийно - залоговых фондов, наполнения иностранных кредитных линий и т.д. Слабая координация между федеральными целевыми программами, параллельно осуществляемыми на определенной территории Отсутствие зафиксированных правил распределения ограниченных финансовых средств между программами Недостаточный контроль за использованием бюджетных средств, выделяемых на программы, и за соответствием получаемых результатов целям программ. Особо следует отметить, что, реализация региональных программ не опирается на специальные законы и деятельность специализированных государственных корпораций как, например, программа развития долины Теннесси в США . Организация и механизмы реализации региональных программ требуют значительного усовершенствования. Наряду с устранением и ослаблением отмеченных недостатков необходим ряд мер, которые вполне возможно осуществить в ближайшее время. Во - первых, следует значительно сократить количество принимаемых федеральных программ регионального развития во избежание полной девальвации этого эксклюзивного по своей природе инструмента государственного регулирования. В ситуации крайней ограниченности бюджетных ресурсов должны приниматься только программы, без которых нельзя обойтись, т.е. если их непринятие будет иметь значительные негативные последствия. Особенно должно уменьшаться число федеральных программ для регионов - субъектов федерации подавляющая часть субъектов федерации может разрабатывать собственные программы без целевого привлечения средств федерального бюджета этому должно способствовать увеличение числа субъектов федерации с достаточной бюджетной обеспеченностью. Федеральному центру, по - видимому, целесообразно сосредоточиться на межрегиональных программах, разрабатываемых и финансируемых совместно с ассоциациями экономического взаимодействия, а также на программах проблемных территорий, не совпадающих с границами субъектов федерации. При разработке региональных программ необходимо ужесточить требования к целям, структуре, составу мероприятий, освобождаясь от непрограммных излишеств, сосредотачиваясь на мероприятиях, дающих наибольшие мультиплицирующие эффекты для экономики региона. Следует стремиться к тому, чтобы программа по мере ее развертывания переходила на режим самофинансирования и саморазвития, т.е. реализуемые мероприятия имеющие быструю окупаемость затрат должны создавать средства для последующих мероприятий программы. Поскольку региональная программа разрабатывается на среднесрочный и долгосрочный период, она должна корректироваться, обновляться, адаптироваться к изменяющимся целям и условиям, т.е. необходим мониторинг программ. С этим связана и необходимость создания более совершенной методики оценки эффективности и результативности основных этапов реализации программы как системы, а не только суммы отдельных мероприятий для которых применяются частные методики оценки эффективности. Эффективность всей деятельности по разработке и реализации программ усилится в случае принятия закона о федеральных программах регионального развития который готовится в Государственной Думе. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики .с.458.