Эволюция бюджетной системы и бюджетной политики в постсоветской России

Эволюция бюджетной системы и бюджетной политики в постсоветской России. Взаимосвязь между изменениями бюджетной системы и бюджетной политики в контексте рыночных преобразований в России Важнейшее значение для развития теории и совершенствования практики бюджетного процесса имеет обоснование принципов построения и функционирования бюджетной системы, которые зафиксированы в Бюджетном кодексе РФ. Библиотека кодексов Бюджетный кодекс Российской Федерации М. Инфра-М, 2008 С.29-35 Принцип единства бюджетной системы обеспечивается управлением данной системы и реализуется через единую социально-экономическую политику государства, включая бюджетную и налоговую.

Единство национальной бюджетной системы не предполагает слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами.

Напротив, каждое бюджетное звено должно функционировать самостоятельно. Принцип самостоятельности бюджетов означает наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня и законодательное закрепление их регулирующих доходов. При этом самостоятельность каждого бюджета может быть обеспечена только при условии, что соответствующий орган власти располагает достаточными собственными источниками финансовых ресурсов и вправе свободно распоряжаться ими согласно выполняемым функциям, несет полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств. Реализация данного принципа возможна лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти каждого уровня, при котором на любом этаже управления обеспечивается соответствие между доходами и финансируемыми расходами.

Декларативность действия этого важнейшего принципа в российской бюджетной системе обусловлена двумя факторами ежегодным пересмотром процентов отчисления от регулирующих доходов, что предоставляет вышестоящему органу власти неограниченные возможности держать в зависимости нижестоящий, вынуждая его выпрашивать дополнительные отчисления от регулирующих доходов множественностью форм межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов, способствующей распространению субъективизма при решении вопроса о выделении финансовой помощи нижестоящему бюджету.

В соответствии с принципом равенства бюджетных прав для всех органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления государство должно устанавливать одинаковые и обязательные нормы и правила, определяющие их компетенцию в сферах регулирования бюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса.

Очевидно, что сегодня эти условия не соблюдаются, или выполняются лишь частично. Реальная независимость функционирования большинства территориальных бюджетов, а также долгосрочные нормативы бюджетных взаимоотношений по вертикали бюджетной системы отсутствуют.

Принцип полноты учета доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов означает. что все они, включая и иные определенные законом обязательные поступления, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. К сожалению, в настоящее время федеральный бюджет структурно построен таким образом, что размыто само понятие его профицита. Заявленный в бюджетах последних лет профицит не является ни первичным, ни конечным, если учитывать погашение внешнего долга.

Он определен как разница между всей суммой доходов и расходами, включая обслуживание внутреннего долга и сумму обслуживания внешнего долга. В отличие от внутреннего долга, который рефинансируется, погашение внешнего долга, хотя оно и не включено прямо в расходы, требует специальных источников финансирования и создает дополнительную нагрузку на доходную часть бюджета. При этом заявленной суммы так называемого профицита бюджета недостаточно, чтобы расплатиться по основной части внешнего долга.

Следовательно, с учетом погашения внешнего долга бюджет дефицитен и этот дефицит составляет весьма заметную величину. Для его покрытия приходится изыскивать дополнительные ресурсы, которые вновь увеличивают государственный долг в основном внутренний. Существующая структура федерального бюджета, во-первых, скрывает истинное положение дел с профицитом и дефицитом бюджета, во-вторых, выводит за рамки бюджета, бюджетного процесса, а значит, и бюджетного контроля значительные суммы, предназначенные на покрытие действительного дефицита. Исполнение бюджета становится непрозрачным.

Из-за несоблюдения постулатов классического бюджетного федерализма не реализуются другие основополагающие принципы бюджетной системы сбалансированность бюджетов, эффективность использования бюджетных средств, общее покрытие расходов бюджетов. Швецов Ю. Эволюция Российского бюджетного федерализма Финансы. 2007 - 3 С.81-82 Принцип гласности означает обязательную публикацию в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту соответствующей информации.

Однако для современных бюджетов характерны затушевывание направлений расходов и сокрытие действительного участия различных слоев общества в формировании доходной части бюджетов. Принцип достоверности бюджетов предполагает, что все суммы доходов и расходов должны быть обоснованы и правильны. Отсутствие на практике подобного подхода к определению бюджетных полномочий правительства, а фактически загоняет его в ловушку прогрессирующего роста государственного долга.

Прежде, чем перейти непосредственно к рассмотрению сути бюджетной политики государства, необходимо четко определиться в понимании таких категорий, как бюджет и налоги, которые являются главными средствами перераспределения доходов и наиболее важными орудиями государственного регулирования экономики и экономической политики. Иногда вместо термина бюджетно-налоговый используется его синоним фискальный от лат. fiscus - государственная казна и fiscalis - относящийся к казне Сычев Н.Г. История формирования и развития финансовой науки в России М. Финансы и статистика, 1993 С.23-30 . Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы стран, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др. Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система.

Бюджетная система - это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.

Это главное звено финансовой системы государства. Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, от нее также зависит построение бюджетной системы.

Бюджетная система нашего федеративного государства трехзвенна и состоит из федеративного бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов. Копорулина В. Новый экономический словарь М. Феникс, 2008 С.87 Бюджетные отношения строятся на основе налогово-бюджетной политики. Налогово-бюджетная политика - это совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти, по использованию финансовых отношений для выполнения ими своих функций и управлению бюджетной системой.

Эта политика ежегодно определяется в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации. Органы, наделенные в соответствии с законодательством бюджетными полномочиями, то есть правами и обязанностями участников бюджетного процесса, осуществляют бюджетный процесс. Такими правами наделены органы представительной и исполнительной власти рассматривают и утверждают проекты бюджетов и отчетов об их исполнении, осуществляют свободное финансовое планирование, составление проектов бюджетов, исполнение бюджетов, анализ и контроль за их исполнением финансовые и налоговые органы органы денежно-кредитного регулирования и органы государственного финансового контроля главные распорядители бюджетных средств и распорядители бюджетных средств государственные целевые внебюджетные фонды.

Все перечисленные выше органы власти и учреждения являются участниками бюджетного процесса, которые включает свободное финансовое планирование и прогнозирование составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджет исполнение бюджета в течении бюджетного года анализ и контроль исполнения бюджета.

На протяжении последних трех лет бюджетная политика Правительства РФ, несмотря на ряд деклараций о её социальной направленности, практически ориентированна на приоритеты, обеспечивающие максимальную концентрацию финансовых ресурсов на уровне федерального бюджета для обслуживания и погашения государственного долга.

Проводя такую политику, Правительство РФ добилось определенных успехов в сбалансированности доходов и расходов федерального бюджета на фоне общей активизации экономических процессов. Этому способствовал профицит государственного бюджета, который сформировался за счет роста мировых цен на нефть. Однако сама концепция бюджетной политики за последние годы в значительной мере себя исчерпала. В радикальной переориентации нуждается вся бюджетная политика страны.

Главными её приоритетами стать экономические, региональные и социальные интересы всех участников бюджетного процесса, а не только интересы Правительства РФ. На это указывают проблемы в налоговой и бюджетной политике России, такие как плохо налаженная налоговая политика выполнение налогами только фискальной функции, но также не в полной мере, налоговая система не обеспечивает полноты поступлений в бюджет недоимка налоговых платежей в бюджет нерациональное распределение средств, поступающих в бюджет.

Рисунок 1. Место бюджетной политики в системе базисных отношений и управления бюджетным процессом Бюджетная политика включает в себя объективные и субъективные начала, что и характеризует ее как организационно- финансовую категорию. Объективное начало - это экономические отношения, возникающие в процессе общественного воспроизводства производства, обмена, распределения и потребления национального продукта, финансовые отношения, бюджетные отношения и формы их проявления.

Субъективное начало категории бюджетной политики базируется на системе организационно-финансовых отношений управления бюджетным процессом. Таким образом, бюджетная политика представляет собой систему мер и действий органов власти в области управления бюджетным процессом с целью экономического и социального эффекта. Ковалёва Т.М Барулин С.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации Учебное пособие М. Гросс-Медиа, 2005 С. 90-92 Особую актуальность приобретают проблемы, решение которых сегодня необходимо для стабильного развития бюджетно-финансовой системы выбор форм и направлений государственного финансирования крупных хозяйственных проектов с целью стимулирования экономического роста и формирования сбалансированной структуры экономики укрепление местных финансов для обеспечения полноценного финансирования соответствующей социальной инфраструктуры разработка системы мер, направленных на большую адаптацию налоговой системы к инфляционному росту доходов предприятий и населения.

Фискальная политика - политика правительства в области налогообложения, государственных расходов, государственного бюджета, направленная на обеспечение занятости населения и предотвращение, подавление инфляционных процессов.

Является стержневой частью финансовой политики и составной частью экономической политики государства. Существует несколько целей бюджетной политики. В области здравоохранения - это улучшение качества жизни и здоровья населения путем усиления профилактической направленности системы охраны здоровья населения, повышения доступности и качества услуг здравоохранения на основе расширения возможностей выбора пациентами форм и путей получения медицинской помощи, а также повышения эффективности использования ресурсного потенциала системы здравоохранения.

В области образования - повышение доступности и качества образования на основе расширения возможности выбора учащимися поставщика образовательных услуг, повышение эффективности использования ресурсов в системе образования, формирование рынка образовательных услуг с участием организаций различных форм собственности.

В области культуры, искусства и СМИ - обеспечение участия граждан в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, обеспечение сохранения историко-культурного наследия, поддержка культурного творчества. В области социальной политики - повышение уровня жизни населения и предоставление адресной помощи малообеспеченным гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации.

Достижение подобных целей может быть обеспечено путем разрешения вышепоставленных проблем. Бюджетная политика должна иметь основу. Правительство обязано четко понимать, на какой стадии развития находится экономика, с какими проблемами она сталкивается и как их решать. Для начала просто необходимо определить тип цикла, получить достоверное подтверждение начала спада и решить вопрос о том, действительно ли нужно нежелательное изменение совокупного спроса блокировать стимулирующей налогово-бюджетной политикой.

Кроме того, крайне важна проблема выбора времени. Оказывается, что налогово-бюджетная политика наиболее необходима в период спада и только при наличии всех вышеперечисленных составляющих. Но существуют трудности при формировании бюджета. Прежде всего это личные амбиции каждого члена Конгресса и мало предсказуемые результаты голосования. Также может произойти несвоевременное утверждение резолюций бюджета, что вынуждает действовать министерства и ведомства на основе продленных резолюций и неконтролируемые вливания в виде государственных субсидий на выплаты по социальному страхованию и выплаты процентов по государственному долгу данные субсидии определяются долгосрочными нормами, которые не входят в структуру государственного бюджета. Россия располагает бюджетной системой, сопоставимой с бюджетными системами развитых федеративных стран.

Однако бюджетная система нашей страны еще очень молода, ей чуть больше 10 лет. Поэтому многие ее компоненты не могли за столь короткий срок получить развитие и достичь того качества ее компонентов, которые мы наблюдаем в индустриально развитых странах.

Индустриально развитые страны Российская Федерация Бюджетная система имеется имеется Основные компоненты бюджетной системы а Бюджетное планирование и прогнозирование ведется внедряется б Бюджетная политика имеется имеется в Формирование бюджета в среднесрочной перспективе ведется разработана концепция г Система бухгалтерского учета и административно-финансовой информации разработана ведется бюджетный учет Таблица 3. Стадия развития бюджетной системы индустриально развитых стран и РФ Основной задачей реформы бюджетной системы в России является развитие в ее составе полноценных компонентов, приведенных в таблице.

Ермилов В.Г. Аспекты реформирования управления государственными финансами Финансы. 2007 С. 59-60 Эти компоненты служат основой для получения налогоплательщиками, кредиторами, инвесторами полной и объективной информации о последствиях экономических и финансовых операций государства.

Исходя из этого, на первом месте стоит блок бюджетного планирования и прогнозирования. В настоящее время притупили к работе над трехлетним федеральным бюджетом на 2008-2010 гг Систему трехлетнего финансового планирования можно рассматривать как промежуточную, так как эта системы очень дорогая она требует огромных материальных, финансовых и человеческих ресурсов, доступность которых ограничивается возможностями российской экономики.

Бюджетная политика, второй по важности компонент, успешно функционирующей бюджетной системы, нацелена на решение в основном тактических и оперативных задач, решаемых в рамках традиционного ежегодного бюджета. Однако задачи и цели бюджетной политики должны соответствовать долгосрочному финансовому планированию и увязываться с ним. Это необходимо, прежде всего, для обеспечения государством экономической и финансовой стабильности в стране.

Очевидно, что для государства предпочтительнее заблаговременно отслеживать потенциальные угрозы для экономической и финансовой стабильности, а значит, и своевременно разрабатывать, принимать и осуществлять эффективные меры по недопущению турбулентного развития социально-экономического развития страны. Это легче обеспечить в условиях перспективного финансового планирования. Такие институты как планирование, государственный финансовый контроль, статистика, учет и отчетность привязаны к финансовому году. Сравнительный анализ внутри стран, а также между странами также ведется на основе календарного года, который в абсолютном большинстве стран совпадает с финансовым годом.

Все три рассмотренные выше основные компоненты бюджетной системы определяют важность последнего указанного в таблице компонента - системы бухгалтерского учета и административно-финансовой информации. Многие годы этот компонент недооценивался в нашей стране и воспринимался как чисто технический инструмент. Объяснение этому можно найти в переходном характере российской экономики, в процессах ее структурной перестройки, которые идут тяжело, потому что многое приходится делать впервые.

Административно-финансовая отчетность является базовым инструментом перехода в государственном секторе к бюджетированию, ориентированному на результат. Это означает, что органам государственной власти и управления недостаточно вести учет затрат, корректно отражать операции по расходам в бухгалтерских регистрах. Вся информация о государственных расходах должна увязываться с промежуточными и конечными результатами по производству и предоставлению государством населению страны общественных благ, товаров и услуг.

Бухгалтерский учет и административная финансовая отчетность определяют цели экономической и социальной политики в рамках цикла планирования и формирования бюджета, которые ориентированы на результат. Цикл планирования и формирования бюджет включает анализ экономической и социальной политики выработку финансовой политики и реализации мер планирования определение объемов доступных государству ресурсов в наступающем финансовом году, целей, политики доходов и расходов, стратегии и приоритетности расходных программ мобилизацию ресурсов и их ассигнование формирование бюджета осуществление запланированных утвержденных законом мер исполнение бюджета по доходам и расходам контроль деятельности органов власти и управления, учет расходов администраторов доходов и расходов оценку и аудит эффективности реализованной политики, перенос промежуточных результатов в будущие финансовые планы и ежегодные бюджеты.

Все перечисленные элементы направлены на формирование в государственном секторе благоприятной среды для внедрения в бюджетную практику механизма формирования бюджета, ориентированного результаты.

Имеются в виду не конечные результаты их еще нужно достичь, а промежуточные. Если промежуточные результаты отстают от плановых показателей, утвержденных в законодательном порядке, то лучше такую программу расходов ликвидировать, а свободны е средства направить на новые программы, которые будут в максимальной степени содействовать экономическому росту.

Выбор бюджетной системы во многом зависит от политики государства. Поэтому пока не ясно, какая бюджетная система будет построена в России Вестминстерская Великобритания или Президентская система США . От этого выбора зависит сила и мощь государства, эффективность государственных структур на всех уровнях федерации по управлению государственными финансами, по организации производства и предоставлению населению страны общественных благ - ради чего налогоплательщики финансируют избираемое ими государство. 2.2 Особенности бюджетной политики 1991-2000 годов Отказ во второй половине 80-х годов от монополии государственной собственности на средства производства стал причиной кризиса планово-директивной финансовой политики СССР. В 1991-1996 гг. Стала проводиться принципиально новая финансовая политика, базирующаяся на использовании элементов рыночного механизма и системе государственного регулирования экономики.

Основа новой бюджетной политики - это признание свободы предпринимательской деятельности, введение разнообразных форм хозяйствования, приватизация государственной собственности и переход к смешанной экономике, базирующейся на умелом сочетании частных и государственных хозяйствующих субъектов.

Был разработан принципиально новый финансовый механизм, основанный на отказе государства от директивного руководства внутрихозяйственными отношениями на предприятиях и переводе их на налоговую основу, которая ставит заслон произвольному изъятию доходов.

Снижение налогового изъятия стало возможно только при сокращении расходов бюджета. Проблема изменения расходов бюджета имела два главных аспекта сокращение расходов в целях уменьшения бюджетного дефицита изменение порядка предоставления бюджетных средств. В этот период получила новое направление система государственного кредита.

Государство стало использовать его рыночные формы - различные формы краткосрочных и среднесрочных государственных займов при отказе от прямого кредитования расходов со стороны Центрального Банка. Изменилась и организация бюджетной системы. На смену централизованной бюджетной системы пришла бюджетная система, основанная на реальной самостоятельности и равноправии бюджетов всех уровней. Большое значение в плане активизации финансовой политики приобрело изменение практики перераспределения финансовых ресурсов.

Кроме вертикального метода, осуществляемого посредством бюджета, все более широкое развитие получает горизонтальное перераспределение средств, посредством которого финансовые ресурсы перераспределяются между экономическими субъектами исходя из спроса и предложения. Широкое распространение получила система внебюджетных фондов государства. Она позволила сконцентрировать необходимые средства для целевого финансирования социальных расходов Негосударственные пенсионные фонды. Кардинально изменилась система управления финансами.

На смену единому органу управления - Министерству финансов пришла целая система специализированных финансовых и контрольных органов Государственная налоговая служба, Федеральная служба налоговой полиции, Счетная палата, Государственный таможенный комитет и другие. Наряду с развитием государственных органов контроля широкое развитие получил независимый аудиторский финансовый контроль. Процесс совершенствования финансовой политики на данном этапе носит постоянный характер. Илларионов А. Эффективность бюджетной политики в России в 1994-1997 годах Вопросы экономики. 1998 - 2 С.28-30. В 1995 - 1998 гг. намечен ряд мероприятий по совершенствованию финансовой политики.

Основная задача на этом этапе - снижение дефицита федерального бюджета до уровня 3 ВВП, снижение темпов инфляции. Основная задача следующего этапа с 1998 г. по мере накопления финансовых ресурсов - полная сбалансированность доходов и расходов федерального бюджета. В этот же период проведена налоговая реформа, направленная на укрепление налоговой системы и улучшение реального формирования доходов бюджета.

Продолжалась государственная поддержка структурной перестройки экономики посредством проведения льготной налоговой и кредитной политики, а также прямых бюджетных ассигнований. Бюджетные средства, направленные на инвестиции, предоставлялись в первую очередь для промышленных высокоэффективных проектов на конкурсной основе. Предоставление государственных гарантий производилось в рамках имеющихся бюджетных средств, расширялась практика применения инвестиционных налоговых кредитов как части инвестиционной политики государства.

Дальнейшее развитие получили и расходы бюджета на социальные нужды и совершенствование бюджетного устройства Российской Федерации. Для этого проведена бюджетная реформа реформирование бюджетной системы в целом на основе самостоятельности и равноправия всех бюджетов установление регламента бюджетного процесса уточнение системы межбюджетных отношений укрепление доходной базы региональных и местных бюджетов. Большое внимание было уделено развитию и регулированию рынка ценных бумаг.

Предстояло найти оптимальное сочетание обращения на этом рынке государственных и корпоративных ценных бумаг, что позволило бы, с одной стороны, обеспечить потребности государства в средствах покрытия бюджетного дефицита, а с другой стороны, создало бы условия для нормального перелива финансовых ресурсов между отдельными предприятиями и отраслями экономики.

Важный аспект этой проблемы - установление государственного контроля за финансовым рынком, который обеспечил бы защищенность юридических и физических лиц, оперирующих на этом рынке. Постоянные изменения в долевом распределении доходов от НДС от 20 до 50 производились в основном на субъективной основе, без разработки единого метода их определения. Так в 1993г. норматив отчислений от НДС в бюджеты относительно благополучных регионов был утвержден в размере 20 , а в бюджеты дотационных регионов, 50 . Причем, в обоих случаях размер этих отчислений выбирался произвольно и не обосновывался соответствующими расчетами.

В результате из 89 бюджетов субъектов Федерации 25 получили отчисления от НДС в размере 20 , 57 - в размере 50 , 7 - в размере до 48 . Таким образом, применение данной методологии привело к тому, что 64 бюджетов субъектов Федерации оказались дотационными. Надуманность применения подобных нормативов подтверждается и тем, что практически ни один из субъектов Федерации не использовал такую методологию при горизонтальном распределении доходов между собственным бюджетом и местными бюджетами.

Ходорович М.И. Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации Финансы. 1995 - 10 С.15-21 2.3