Анализ бюджетной политики

Анализ бюджетной политики. гг Итоги реализации бюджетной политики за последние три года свидетельствуют о том, что бюджет стал активным инструментом государственной экономической политики, направленной на достижение экономического роста, повышение эффективности производства и его конкурентоспособности, рост благосостояния населения.

Основными задачами бюджетной реформы в 2000-2003 гг. являлись: • усиление роли бюджета в качестве инструмента экономической политики, финансовой основы для проведения структурных реформ; • усиление координации бюджетной и денежно-кредитной политики; • обеспечение профицитности федерального бюджета как условие снижения долгового бремени; • повышение качества управления государственными активами и пассивами.

Бюджетная политика и исполнение бюджета в 2001 году В сфере государственных финансов в 2001 году продолжали закрепляться положительные тенденции, заложенные в предыдущем году. В течение года доходы как федерального, так и консолидированного бюджета стабильно превышали расходы, обеспечивая профицит бюджета на уровне 2-3 процентов ВВП. При этом, на протяжении 2001 года доходы бюджета, рассчитанные в долях ВВП, превышали аналогичные показатели предыдущего года в среднем на 1,5 процентных пункта.

Помимо количественных улучшений показателей бюджета, положительным является тот факт, что прирост был достигнут не только за счет налогообложения экспортно-импортных операций, но и от увеличения налоговых поступлений от налогоплательщиков, работающих на внутреннем рынке. Последний факт говорит о наметившейся тенденции ослабления зависимости доходов бюджета от внешних факторов, что носит немаловажный характер в свете событий 11 сентября в США и последовавших за ними резким падением цен на рынке нефти и нефтепродуктов.

Доходы консолидированного бюджета РФ в 2001 году составили 2674 млрд. руб что почти на треть превышает суммарные доходы за предыдущий год (2079 млрд. руб.). По итогам года доходы консолидированного бюджета составили 29,6 процента ВВП, что практически совпадает с уровнем 2000 года. Доходы федерального бюджета за 2001 год составили 1591 млрд. руб. против 1128 млрд. руб. в предыдущем году. Посчитанные в долях ВВП, доходы федерального бюджета достигли 17,6 процента ВВП, что превышает уровень 2000 года на 1,6 процентных пункта. В структуре доходов консолидированного бюджета произошли некоторые изменения.

За счет прекращения работы большинства федеральных бюджетных фондов произошло увеличение доли налоговых доходов, кроме того выросла доля поступлений от подоходного налога.

Последний факт является, пожалуй, наиболее обнадеживающим, т.к. в 2001 году был осуществлен переход на плоскую шкалу налогообложения доходов физических лиц со ставкой 13 процентов. Несмотря на это, бюджетные поступления от него не упали, что является благоприятным сигналом и говорит о принципиальной возможности дальнейшего снижения налоговой нагрузки без существенных негативных последствий для бюджета, что особенно важно в свете снижения ставки налога на прибыль в 2002 году. Расходы консолидированного бюджета РФ за 2001 год составили 2408 млрд. руб за аналогичный период прошлого года – 1872 млрд. руб. Посчитанные в долях ВВП расходы консолидированного бюджета в 2001 также практически не отличались от 2000 года и составили 26,6 процента ВВП, что выше уровня расходов консолидированного бюджета за аналогичный период 2000 года на 1,7 процентных пункта.

В 2001 году расходы федерального бюджета составили 1326 млрд. руб. (в предыдущем году – 954 млрд. руб.). В долях ВВП расходы федерального бюджет составили 14,7 процента ВВП, что выше уровня расходов федерального бюджета в 2000 году на 1,2 процентных пункта. Изменение распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы продолжило тенденцию предыдущих лет. Распределение доходов между уровнями бюджетной системы 1999 2000 2001 Федеральный бюджет 51% 55% 59% Бюджеты субъектов федерации 49% 45% 41% Из таблицы видно, что как и в 2000 г доля федерального бюджета в 2001 г. возросла.

Причинами повышения доли федерального бюджета в общем объеме налоговых поступлений по-прежнему были сохранившаяся значительная роль бюджетных поступлений от таможенных платежей, а именно от вывозных таможенных пошлин на экспорт нефти и нефтепродуктов.

Тенденции, направленные на увеличение консолидации доходов на федеральном уровне и последующее перераспределение ресурсов в регионы через трансферты укладываются в рамки программы развития бюджетного федерализма и общей реформы политической системы в Российской Федерации.

Принятие правительством в конце лета 2001 года данной программы стало следующим важным шагом на пути совершенствования межбюджетных отношений после внедрения в 2001 году новой методики распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Бюджетная политика и исполнение бюджета в 2002 году Основной отличительной особенностью федерального бюджета на 2002 год является его направленность на достижение сбалансированности государственных финансов. Необходимо отметить, что это первый проект федерального бюджета, предусматривающий превышение доходов над расходами, что положительно характеризует развитие бюджетной политики.

При этом, из ожидаемого профицита в 1,6 процента ВВП треть планируется использовать в текущем году, остальная часть (около 1 % ВВП) пойдет на формирование финансового резерва.

Второй отличительной особенностью бюджета является базирование его доходной части на новых главах второй части Налогового кодекса, которые вступают в действие с 1 января 2002 года. Речь идет о двух главах: Налог на прибыль организаций (гл. 25) и Налог на добычу полезных ископаемых (гл. 26). Изменения налогового законодательства, зафиксированные в данных главах, внесли изменения в части подхода налогообложения и ставок налога на прибыль предприятий и организаций, а также налогообложения добычи полезных ископаемых.

В 2002 году при некотором снижении темпов роста по важнейшим показателям продолжился экономический рост: увеличились объемы валового внутреннего продукта, промышленного и сельскохозяйственного производств, инвестиций в основной капитал, внешнеторгового оборота.

Рост доходов федерального бюджета обеспечивается также за счет реализации мер по совершенствованию налогового администрирования, усилению контроля за соблюдением налогового законодательства, устранению недостатков в налоговом и бюджетном процессах. Номинальный объем налоговых поступлений возрос также в результате роста цен, превышения уровня инфляции, принятого при расчете бюджета.

В январе-декабре 2002 года уровень инфляция составил 15,1 % при 12,0 %, принятых при утверждении бюджета.

Существенное влияние на формирование налоговых доходов федерального бюджета в 2002 году оказали изменения, внесенные в налоговое и бюджетное законодательство Российской Федерации.

По оценке за счет этих изменений налоговые доходы федерального бюджета увеличились на сумму порядка 60 млрд. рублей. В то же время задание по сбору налогов в федеральный бюджет, установленное Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год», выполнено на 98,3 процента. Отставание в выполнении бюджетного задания по налоговым доходам является, прежде всего, следствием замедления темпов экономического роста, ухудшения финансового положения многих предприятий и организаций к концу года. В то же время проверки Счетной палаты Российской Федерации показывают, что многие предприятия скрывают доходы, уклоняются от уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет, минимизируют налоговые платежи, используя при этом недостатки налогового и таможенного законодательства.

Анализ бюджета 2002 г. (по отношению к бюджету 2001 г.), принятого Государственной Думой на основе проекта Правительства, показывает нижеследующие приоритеты (в отношении приростов расходов): Важнейшие направления расходов бюджета-2002 (приросты в млрд. рублей в ценах 2001г. и в % к расходам 2001г.) № Направления расходов Прирост из них Гос. Дума по абсолютному приросту лидируют: 1. Финансовая помощь бюджетам иных уровней +40,28 +21,6% +8,2% 2. Национальная оборона +31,55 +14,7% +0,6% 3* Дорожное хозяйство +30,96 +109% +43% 4. Социальная политика (без ПФ) +21,44 +19,9% +1,1% 5. Образование +19,56 +40,1% +1,5% 6. Правоохранительная деятельность +18,89 +14,4% +3,6% по относительному приросту лидируют: 1. Военная реформа +10,1 +238% 0,0% 2. Транспорт, связь, информатика +4,2 +191% +130% 4. Исслед. и использование космоса +3,85 +84% +0,6% 5. Охрана окружающей природ. среды +3,62 +76% +1,3% 6. Международная деятельность +16,06 +73% +2,7% Итак, сложились следующие главные приоритеты бюджета-2002 это: а) федеративные отношения (учитывая то, что 43% раздела дорожного хозяйства на сумму 29,7 млрд.р. прямо передаются субъектам РФ), б) обеспечение безопасности государства и граждан, в) социальная политика.

Госдума заметно изменила расходы - прежде всего, перераспределены суммы между разделами бюджета, хотя формально эти изменения и малы (менее 6% исходной суммы расходов). Но влияние законодателей на структуру расходов бюджета было более существенно.

Само важное то, что при согласии с проектом по наиболее крупным расходам в итоге были заметно изменены приоритеты как минимум 7 из 27 направлений (разделов). Наиболее выразительны такие изменения в бюджете-2002: Приоритеты Госдумы в принятом бюджете-2002 : (наибольшие отличия в расходах от исходного проекта) Направление расходов абсолютные по %**прироста Финансовая помощь бюджетам иных уровней №1 +15,32 *млрд. р. +8,2% Дорожное хозяйство №2 +12,12 *млрд. р. +43% №3 Прочие расходы (в т.ч. возвраты кредитов, учтенные в “расходах” со знаком минус!) №3 -10,35 *млрд. р. (-)264% №1 Промышленность, энергетика, строительство №4 +9,42 *млрд. р. +21% Сельское хозяйство и рыболовство №5 +8,02 *млрд. р. +39% №4 Транспорт, связь и информатика +2,83 *млрд. р. +130% №2 Утилизация и ликвидация вооружений +1,81 *млрд. р. +30% №5 При этом, во-первых, абсолютные приоритеты №1 и №2 Думы обеспечили рост финансовой помощи бюджетам иных уровней в бюджете-2002, достигшей 261,8 млрд.руб. Во-вторых, относительным приоритетом №1 Думы оказалось сокращение «прочих расходов». Это достигается за счет роста возврата кредитов, что означает курс Думы на нормализацию несвойственной бюджету и потому часто неэффективной кредитно-ссудной деятельности.

В-третьих, очевидны абсолютные приоритеты №4 и №5 Думы — рост расходов в промышленности и сельском хозяйстве.

Формально главный приоритет в бюджетной политике-2002 по расходам связан с поддержкой субъектов Федерации, но вызывает сомнение, что это призвано обеспечить развитие федеративных отношений.

Бюджетная политика и исполнение бюджета в 2003 году Развитие российской экономики в 2003 году характеризуется более высокими, чем в предыдущем году, темпами роста производства товаров и услуг.

В первой половине 2003 года объем ВВП увеличился на 7,0% по сравнению с соответствующим периодом прошлого года. Это почти в два раза выше прироста ВВП за первую половину 2002 года. Ускорению экономического роста во многом способствовало благоприятное сочетание внешних факторов.

Во-первых, цены на сырьевой экспорт, особенно на нефть, в текущем году находятся на высоком уровне. Кроме того, вследствие ограничительной политики, проводимой ОПЕК, российским нефтяным компаниям удалось дополнительно увеличить экспорт. В результате экспорт сырой нефти и нефтепродуктов за первые девять месяцев года по стоимости вырос на 35%. Во-вторых, в результате падения процентных ставок на мировых рынках капитала и ослабления доллара США относительно ведущих мировых валют усилился приток капитала в российскую экономику.

В частности, из-за значительного роста заимствований российских компаний и банков за рубежом нетто-приток иностранного капитала в частный сектор составил за первые девять месяцев 18,4 млрд. долларов США, что в 2 раза превышает этот показатель соответствующего периода 2002 года. По предварительным итогам 2003 года, федеральный бюджет был исполнен с профицитом 217,7 млрд. руб. (1,6% ВВП). Доходы федерального бюджета без учета ЕСН, по предварительным данным Казначейства, составили в 2003 году 2 224,8 млрд. руб. Годовой план по сбору доходов был выполнен на 101%. Фактические поступления доходов превысили задание, утвержденное Законом о бюджете с учетом поправок на 27,8 млрд. руб а первоначальное задание (без учета поправок к Закону о бюджете) было превышено на 172,6 млрд. руб. Расходы федерального бюджета в 2003 году, по предварительным данным Казначейства о финансировании, составили 2007,4 млрд. руб. Финансирование непроцентных расходов без учета трансферта на выплату базовой пенсии составило 1786,4 млрд. руб что на 23,2 млрд. руб. ниже задания, предусмотренного Законом о бюджете, и составляет 99% от этого задания.

Недофинансирование объясняется, в основном техническими проблемами, такими как несвоевременное предоставление документов.

Объем финансового резерва на начало 2004 года составил, по предварительным данным Казначейства, 255,0 млрд. руб (по сравнению с 228,6 млрд. руб. на 1 января 2003 года) из которых 103,5 млрд. руб предположительно, составят базу для Стабилизационного фонда.

В декабре, по предварительным данным Казначейства, доходы федерального бюджета составили 16,9% ВВП и были ниже прошлогодних на 0,6% ВВП, Как и в течение всего года, доходы были ниже прошлогодних за счет внутренних налогов (в декабре – на 1,0% ВВП). Таможенные доходы, в отличие от предыдущих месяцев, были ненамного (на 0,1% ВВП) выше прошлогодних, а неналоговые доходы выросли на 0,3% ВВП. В целом по предварительным итогам года, доходы федерального бюджета составили 16,7% ВВП и были ниже прошлогодних на 0,4% ВВП. К сожалению, пока нет данных о поступлении отдельных налогов в декабре, но в январе-ноябре поступления налога на прибыль и НДС были ниже прошлогодних (в среднем на 0,4 и 0,2% ВВП соответственно). Таможенные платежи, которые выросли на 0,4% ВВП за счет экспортных пошлин, лишь отчасти скомпенсировали снижение поступлений внутренних налогов.

Неналоговые доходы и поступления в бюджетный фонд Минатома остались на уровне прошлого года. Финансирование непроцентных расходов федерального бюджета осуществлялось в течение почти всего года равномерно.

Только в ноябре было довольно значительное увеличение финансирования по всем статьям расходов, так что суммарные непроцентные расходы без учета ЕСН достигли рекордно высокого уровня 193,4 млрд. руб а в декабре, по предварительным данным Казначейства, расходы были рекордно низкими – 127,4 млрд. руб. или 10,6% ВВП, что на 2,6% ВВП ниже, чем в прошлом году. Такая динамика финансирования была, по всей видимости, обусловлена желанием правительства избежать избыточного роста денежной массы вследствие уже ставшего традиционным резкого увеличения бюджетных расходов в конце года. Однако, несмотря на опережающее финансирование, динамика кассовых расходов практически повторила прошлогоднюю, поскольку бюджетополучатели потратили в декабре накопленные в течение всего года на лицевых счетах остатки бюджетных средств.

Таким образом, кассовые непроцентные расходы в декабре более, чем вдвое превысили финансирование и составили 281,4 млрд. руб. По итогам года финансирование непроцентных расходов было выше на 6% в сопоставимых ценах по сравнению с тем же периодом прошлого года. При этом доходы увеличились на 5% (для сравнения, в прошлом году рост доходов составил 1%, тогда как финансирование расходов выросло на 12%). Наибольший вклад в рост непроцентных расходов по-прежнему вносят расходы на силовые структуры («Правоохранительная деятельность» и «Национальная оборона»). Расходы по разделу «Социальная политика» формально внесли отрицательный вклад (-1,4 п.п.) в общий рост, что частично обусловлено тем, что в прошлом году в этот показатель включались перечисления Пенсионному фонду (кроме ЕСН), а в этом году эти перечисления учитываются в разделе «Финансовая помощь бюджетам других уровней». Платежи по обслуживанию внешнего долга в декабре существенно выросли по сравнению с ноябрем (с 1,2 млрд. руб. до 10,4 млрд. руб.), а обслуживание внутреннего долга составило 5,2 млрд. руб. (что также выше выплат в ноябре). Всего за январь-декабрь расходы на обслуживание долга составили 220,7 млрд. руб. или 1,7% ВВП, снизившись на 0,4% ВВП по сравнению с прошлым годом.

Большую часть процентных расходов (175,6 млрд. руб.), как и в прошлом году, составили выплаты по внешнему долгу.

Профицит федерального бюджета, по предварительным данным Казначейства на основе финансирования (без учета ЕСН), в 2003 году составил 217,7 млрд. руб. (1,6% ВВП), что на 0,2% ВВП выше показателя прошлого года. В 2003 году снижение доходов на 0,4% ВВП по сравнению с уровнем 2002 года сопровождалось как сокращением финансирования непроцентных расходов на 0,3% ВВП, так и снижением расходов на обслуживание долга на 0,4% ВВП. Несмотря на опережающее финансирование непроцентных расходов в течение года, призванное избежать избыточного роста денежной массы в декабре, на практике бюджетополучатели расходовали средства так же, как и в предыдущие годы, истратив в декабре вдвое больше обычного.

Можно сделать вывод, что в 2003 году бюджетная дисциплина в части расходования средств не улучшилась.

Объем финансового резерва на 1 января 2004 года, по предварительным данным Казначейства, составил 255,0 млрд. руб из которых зачислению в Стабилизационный фонд подлежит, предположительно, 103,5 млрд. руб. При формировании Стабилизационного фонда сумма резерва, по предварительным данным, будет уменьшена на сумму расходов, осуществляемых за счет финансового резерва, (21,6 млрд. руб.), сумму связанных остатков (22,2 млрд. руб.) и сумму свободных остатков для покрытия временных кассовых разрывов (107,6 млрд. руб.) 3.