(внешний долг в млрд. долл. США, внутренний долг в млрд.руб.)
| Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего СССР, принятые Российской Федерацией), | 144,5 |
| в том числе | |
| Задолженность странам - участницам Парижского клуба | 48,6 |
| Задолженность странам, не вошедшим в Парижский клуб | 19,5 |
| Коммерческая задолженность | 6,7 |
| Задолженность перед международными финансовыми организациями | 16,1 |
| в том числе: | |
| МВФ | 8,8 |
| Мировой банк | 7,1 |
| ЬЕБРР | 0,2 |
| еврооблигации Российской Федерации | 36,4 |
| ВГВЗ и ОГВЗ | 10,8 |
| задолженность по кредитам Банка России | 6,4 |
| Внутренний долг федерального правительства (на 1.06.2001) | 566,2 (или 19,4 млрд. долл по курсу 29,11 py6./1USD) |
Источник: www.minfin.ru
Например, в США государственная задолженность, накопившаяся к концу 1980-х - началу 1990-х гг., традиционно связывается, во-первых, с войнами, требовавшими огромных государственных расходов и приводившими к дефициту государственного бюджета. Финансирование же его происходило за счет выпуска государственных облигаций. Во-вторых, с периодическими спадами, во время которых налоговые поступления уменьшались и, при прочих равных условиях, увеличивался бюджетный дефицит. Особо неблагоприятными в этом отношении были Великая Депрессия 1929-1933 гг., кризисы 1974-1975 и 1980-1982 гг. В-третьих, на увеличение государственной задолженности повлияли результаты действия правительства, действовавшего в русле макроэкономической политики, называемой «рейганомикой». Одной из наиболее характерных ее черт было масштабное сокращение ставок налогов в 1980-е годы (налоговые реформы 1981 и 1986 гг.). На начало 1999 г. общая сумма долга США составила около б трлн. долл. Профицит федерального бюджета в США на протяжении 1998-2001 гг., во многом связанный с самым продолжительным периодом роста экономики (с 1991 по 2001 гг.) сменится, судя по расчетам аналитиков и заявлениям официальных властей, его дефицитом в объеме 80 млрд. долл. в 2003 г.
Причины формирования государственного долга в России имеют свою специфическую историю (см. табл. 22.5). Прежде всего, нужно отметить ту часть внешнего долга бывшего СССР, которую Российская Федерация приняла на себя - 102 млрд. долл. Остальная задолженность сформировалась вследствие заимствований российского правительства преимущественно в 1992-1998 гг. на внешнем и внутреннем рынке. Здесь имеются в виду займы у международных финансовых организаций - Международного валютного фонда (МВФ) и Всемирного банка, а также займы у российских инвесторов. В § 5 отмечалось, что государство может использовать продажу своих облигаций для финансирования дефицита госбюджета. Поскольку российскому правительству не удавалось вплоть до 2000 г. реализовать сбалансированный бюджет, дефицит покрывался, начиная с 1995 г., за счет внутренних и внешних займов. Напомним, что до 1995 г. Министерство финансов покрывало дефицит за счет прямых заимствований у Центрального банка, т. е. осуществляло монетизацию государственного долга. Эта практика была прекращена в 1995 г. Однако, прекратив финансирование за счет прямых кредитов ЦБ, правительство стало наращивать финансирование за счет внутренних займов. Выпуская ГКО-ОФЗ, правительство стремилось покрыть дефицит бюджета неинфляционным путем. Однако мобилизованные средства использовались неэффективно, т. е. направлялись на поддержку нерентабельных предприятий, убыточных отраслей (угольная промышленность), на субсидии депрессивным регионам, на чеченскую войну, на содержание непомерно разросшегося бюрократического аппарата и т. п. Структурной же перестройке экономики, поддержке малого и среднего предпринимательства, продуманной промышленной политике не уделялось должного внимания. Таким образом, расширения налогооблагаемой базы не происходило и, соответственно, собираемость налогов в госбюджет оставляла желать много лучшего. Тяжелое налоговое бремя, вообще отсутствие налоговой реформы способствовало «уходу в тень» многих предприятий, что также означало сокращение налоговых поступлений. С другой стороны, финансовые структуры (коммерческие банки, страховые компании, пенсионные фонды, инвестиционные фонды) приобретали ГКО в расчете на их чрезвычайно высокую (по меркам стран с развитой рыночной экономикой) доходность, составлявшую в отдельные периоды до 200% годовых. Нерезиденты (на рынке ГКО к середине 1998 г. их доля составляла около 30%) также приобретали ГКО, привлеченные их высокой доходностью. Приходило время выплаты процентов и погашения по ГКО, но денег в бюджете на это не было, и государственный долг рефинансировался.
Рефинансирование долга -это выпуск новых серий государственных ценных бумаг, выручка от которых идет на выплату процентов по предыдущим сериям. Таким образом, правительство России выстраивало «финансовую пирамиду»,[157] которая рухнула 17 августа 1998 г., когда было объявлено о замораживании выплат по внутренним долгам и 90-дневном моратории на выплату долгов коммерческими банками своим внешним кредиторам.
Каковы же социально-экономические последствия задолженности? Среди экономистов-теоретиков нередко можно встретиться с мыслью, что проблемы государственного долга во многом мнимые: государство не может обанкротиться. Опасения возможного банкротства государства несостоятельны, как отмечается во многих стандартных курсах по макроэкономике, в силу целого ряда причин.
Во-первых, государство не может обанкротиться, поскольку оно может рефинансировать свой государственный долг (мы рассмотрели это выше на примере России). Такая схема финансирования бюджетного дефицита в экономической теории называется схемой Понзи.[158]
Во-вторых, только государство по Конституции может облагать население и бизнес налогами для того, чтобы иметь источник выплат по долгу, чего не может позволить себе частная фирма.
В-третьих, только государство обладает монопольным правом на эмиссию, поэтому трудно представить себе банкротство того экономического субъекта, который в случае необходимости всегда может включить печатный станок.[159]
Что же можно ответить по существу данной аргументации? Действительно, для обслуживания внутреннего и внешнего долга можно прибегнуть к рефинансированию. Но обращаться к этому способу государство может (без боязни остаться банкротом) лишь до известных пределов. Если все новые и новые выпуски государственных облигаций идут не на решение структурных проблем экономики, стимулирования научно-технического прогресса, создания новых рабочих мест, т. е. всего того, что расширяет базу налогообложения и дает источник выплат процентов по госзаймам, то рано или поздно «финансовая пирамида» рушится. Откуда, из каких источников выплачивать проценты? Если налоги собираются плохо, если экономика «уходит в тень», то приходится все большую часть расходов госбюджета тратить на выплаты процентов, а не на социальные программы, поддержку реального сектора и т. п. Это касается не только внутреннего, но и внешнего долга.
Справедливости ради надо заметить, что размеры задолженности России на середину 1998 г. и в настоящее время (на конец 2001 г.) не так уж и велики по сравнению с некоторыми западными странами. Согласно базе данных Всемирного банка о состоянии внешнего долга большинства стран мира Россия заняла в 1999 г. места с 58 по 81 (см. табл. 22.6).
Таблица 22.6
Место России в списках стран мира, ранжированных по важнейшим индикаторам внешней задолженности, традиционно рассчитываемым Всемирным Банком, в 1999 г.(130 стран)
| Показатели | Место России |
| 1 . Государственный внешний долг, в % к экспорту 2. Государственный внешний долг, в % к ВВП 3. Полные платежи по внешнему долгу, в % к экспорту 4. Процентные платежи, в % к экспорту 5. Процентные платежи, в % к ВВП |
Источник: Вопросы экономики. 2001. № 10. С, 8.
Как видно из таблицы, важно знать не просто абсолютную величину долга, но и его соотношение с ВВП, экспортом и др., о чем пойдет речь далее. По этим показателям Россия находится не в самом худшем положении. Критерий Маастрихта, или Маастрихтский стандарт[160] устанавливает величину совокупного государственного долга (внутреннего и внешнего) на уровне 60% ВВП. Но проблемы правительства России перед кризисом в августе 1998 г. были в неблагоприятной структуре нашего долга: он был короткий и «горячий», т. е. по нему должны выплачиваться очень высокие проценты.
Когда же бюджетных средств уже не хватает, государство может объявить об отказе выплачивать проценты и погашать свои обязательства перед внутренними или внешними инвесторами,т. е. объявить суверенный дефолт.А это и есть банкротство государства. С этой проблемой сталкивалось множество стран на протяжении последних сорока лет XX века, среди которых, как наиболее драматичные, можно отметить мексиканский финансовый кризис в 1994 г., российский - в 1998 г., аргентинский - в конце 2001 гг.
Повышать же налоги для финансирования выплат по долгу можно, скорее, теоретически. Речь идет о верхней границе налоговых изъятий в государственный бюджет. В современных промышленно развитых странах она составляет около 50% ВВП. Что же касается России, то сокращение в силу различных причин налогооблагаемой базы привело к тому, что собранные налоги не достигали в июле 1998 г. даже 14% от ВВП.
И, наконец, финансирование государственного долга с помощью печатного станка - это прямой путь в гиперинфляцию (см. подробно гл. 23), сам факт которой говорит о банкротстве правительства, допустившего ее.
Еще один довод в пользу того, что государственный долг не столь опасное явление, каким его нередко представляют, формулируется следующим образом: наш внутренний долг - это то, что мы должны сами себе. Поэтому нет нужды опасаться, что бремя долга ляжет на плечи будущего поколения. Аналогия между частными и государственными долгами, утверждают сторонники этого подхода, неуместна (например, отец, отойдя в мир иной, оставил в наследство сыну долг, который он _по законам страны обязан уплатить). С государственным долгом дело "обстоит по-иному. Ведь как посмотреть на государственную облигацию: с одной стороны, это пассив государства, т. е. его обязанность платить. С другой стороны, облигация в руках инвестора, ее приобретшего, - это актив, по которому он будет получать доход и, в конце концов, она будет ему погашена. Так что будущее поколение не стоит оплакивать, - ведь именно оно получит выплаты по государственным облигациям, которые приобрели их родители. Подробнее о связи между нынешним и будущими поколениями (в контексте проблем государственного долга) будет сказано в следующем параграфе. Здесь же можно заметить, что, несмотря на смутное ощущение, что государственный долг - это наша задолженность самим себе, проблема бремени для будущих поколении является вполне реальной. Не будем забывать об эффекте вытеснения. Действительно, вытеснение частных инвестиций в результате государственных займов в долгосрочной перспективе приведет к сокращению производственного потенциала нации. В России за период 1992-1998 гг. частные инвестиции из реального сектора перетекали в финансовый, так как гораздо прибыльнее было вкладывать деньги в ГКО с доходностью 100-200% годовых, чем в реальный сектор, где норма прибыли не превышала, как правило, 15-20%. По сути, происходило «вымывание капитала» из реального сектора экономики.
Итак, очевидно, что к концу 1990-х гг. проблемы государственной задолженности многих стран (как развитых, так и с развивающимися рынками) породили столь огромное количество проблем, что серьезно говорить о мнимой опасности банкротства правительства не приходится.
Следует отметить, что по крайней мере две важнейшие проблемы государственного долга признавались большинством экономистов как действительно серьезные: эффект вытеснения, о котором речь шла выше, и проблема погашения и обслуживания внешнего долга. В последнем случае уже нельзя утверждать, что «нация должна самой себе». Внешний долг означает, что происходит утечка ресурсов из страны-должника. Необходимо наращивать экспорт и сокращать импорт, чтобы иметь источник выплаты процентов по обслуживанию внешнего долга. Абсолютная величина внешней задолженности сама по себе еще не дает нам оснований говорить об угрозе внутреннему потреблению, «тисках зависимости» от иностранного государства-кредитора, утечке ресурсов, подрывающих производственный потенциал страны и т. п. Важно знать, как было отмечено ранее, относительные показатели внешнего долга, т. е. принятые в международных сопоставлениях коэффициенты долговой нагрузки:долг по отношению к ВВП, долг по отношению к экспорту и обслуживание долга по отношению к экспорту. Эти данные приведены в таблице 22.7.
Таблица 22.7
Относительные показатели внешнего долга некоторых стран в 1994-1996 гг. (в %)
| Страны | Долг к ВВП | Долг к экспорту | Обслуживание долга к экспорту |
| Россия | 7,1 | ||
| Венгрия | |||
| Мексика | |||
| Бразилия | |||
| Аргентина |
Источник: Вопросы экономики. 1997. № 11. С. 81
На первый взгляд, в начале 1998 г. положение России по сравнению с другими странами не должно было вызывать особых опасений. Особенно, если принять во внимание, что критическими, или пороговыми,для внешних займов являются следующие цифры: отношение долга к ВВП не выше 50% (по Маастрихтским критериям не выше 60%, как отмечалось ранее); долг к годовому экспорту - не более 275%; отношение суммы погашения и обслуживания долга к годовому экспорту - не более 30%; отношение стоимости обслуживания внешнего долга к экспорту - не более 20%.[161] Но данные более позднего периода говорят нам о том, что Россия в конце 1998 г. превзошла пороговый показатель «внешний долг/ВВП», составивший, по различным оценкам, от 60 до 88%.[162] Российская экономика все в большей степени была вынуждена работать на обслуживание как внешнего, так внутреннего долга, что, в конечном счете, привело страну к острейшему финансовому кризису. Однако, уже к концу 2001 г. общий объем государственного долга России составил менее 60% ВВП, чему способствовали высокие цены на нефть вплоть до трагических событий 11 сентября в США, профицит государственного бюджета и в целом рост экономики, составивший по итогам 2001 г. около 5% ВВП.
На протяжении 1991-1999 г. правительством России были проведены переговоры о реструктуризации долговых платежей, которые позволили уменьшить долговую нагрузку на экономику страны, приходившуюся на период 1992-2000 гг. Высокие цены на нефть, сохранявшиеся до сентября 2001 г., позволили России достичь внушительного положительного сальдо по внешнеторговым операциям и профицита государственного бюджета. Выплаты по обслуживанию и погашению госдолга в 2001 г. шли с определенным опережением графика, что на начало 2002 г. позволило правительству заявить о ликвидации так называемой «проблемы 2003 года», когда Россия должна была бы в указанном году выплатить 19 млрд. долл.
Таким образом, проблемы государственного долга затрагивают широкий спектр социально-экономических последствий внутренних и внешних заимствований как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе. Последнему аспекту уделяется особое внимание в следующем параграфе.