Видимо из-за того, что вопрос о правовом статусе Банка России впервые был закреплен в декабре 1990 году, в известном законе РСФСР, практически без каких либо научных рекомендаций, поскольку их тогда еще быть не могло, то статус Банка России был сформулирован не конкретно.
До 1990 года экономика была плановой. В СССР не было и в тогдашних условиях и не могло быть даже науки о банках. Поэтому не была еще создана концепция банковского права и, соответственно, - центрального банка. А когда, спустя три года, была принята Конституция РФ, то в ней появилась статья 75, в которой говорилось о главном, что определяет правовой статус центрального банка в любом государстве Европы и США, - о независимости Центрального банка при осуществлении им функции денежной эмиссии. Причем возникла неясность в отношении термина "денежная эмиссия". И это не удивительно. Разработчикам Конституции РФ не откуда было почерпнуть знаний о банковском праве России. Тогда еще не проводились исследования, и не было ни одной научной книги. Не было ни одного учебного пособия. Но уже появились сотни коммерческих банков.
Из экономической теории и теории банковского дела известно, что эмиссия безналичных денег - это функция не только центральных банков. Любой банк и всякая другая кредитная организация привлекает и размещает денежные средства. И при этом, по сути, производится безналичная эмиссия денег. (Безналичная денежная эмиссия, как таковая, признается не только в теории, но и самим Банком России, поскольку он, в Положении об обязательных резервах, использует термин "денежная мультипликация")*(137). Но Федеральный закон "О Центральном банке (Банке России)" (далее - Федеральный закон) уточнил, что Банк России монопольно производит только один вид денег, - наличные деньги. В пункте 2 статьи 4 Федерального закона закреплено правило: "Банк России "монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение".
Поэтому неточность формулировки Конституции РФ - очевидна. В ней нужно было вместо термина "денежная эмиссия" закрепить правильный термин - "эмиссия наличных денег".
Статья 75 Конституции РФ уточнена Федеральным законом. Естественно, что Федеральный закон не вправе уточнять Конституцию РФ, поэтому противоречие остается. Получается, что кредитные организации не вправе осуществлять эмиссию безналичных денег. А они размещают привлеченные денежные средства. А значит, - удваивают деньги в своем балансе - проводят безналичную эмиссию рублей. Если они станут буквально соблюдать статью 75 Конституции РФ в этой части, то им придется остановить свои активные банковские операции и обанкротиться.
Точно также и в отношении статуса Банка России есть несоответствие. Для того чтобы в этом убедиться посмотрим, что закреплено на сей счет в статье 75 Конституции РФ.
Вот что сказано в части первой и второй статьи 75 Конституции РФ:
"1. Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.
2. Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти".
Формулировка Конституции РФ о независимости Центрального банка "от других органов государственной власти" некоторыми авторами трактуется таким образом, что якобы это аргумент в пользу определения Банка России, как органа государственной власти. Однако в Конституции есть ведь и статья 10, в которой сказано, что все органы государственной власти делятся на органы исполнительной, законодательной и судебной власти. Но Банк России не относится к органам исполнительной власти, поскольку он не подчиняется Правительству РФ. Тем более его невозможно считать законодательным или судебным органом. Стало быть, слова "других органов государственной власти" используются в Конституции РФ исключительно для того, чтобы подчеркнуть независимость Центрального банка. Как известно в Конституции РФ есть и другие неудачные формулировки*(138). Этот неудачный оборот речи затем был использован и в новом Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Эта фраза чисто механически была перенесена в его первую статью.
В статье 1 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" читаем:
"Статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Банк России является юридическим лицом. Банк России имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.
Местонахождение центральных органов Банка России - город Москва".
В общем, получается, что неудачная формулировка "независимо от других органов власти" перекочевала в статью первую нового Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Повторю, она появилась в то время, когда еще не было науки о банковском праве. Если отсчитывать возникновение науки банковского права от 1991 года, то прошло тогда всего два года, поскольку Конституция РФ была принята, как известно, в 1993 году. За два года наука появиться не может. Даже стандарт подготовки диссертации, по срокам, - три года. А в то время, если бы и были защищены диссертации в России, а их тогда не было, как не было книг вообще на эту тему, то они бы не успели войти в практику. События 1993 года развивались стремительно.
Но вернемся к тому, как закреплен статус Банка России.
Правовой статус Банка России включает отраслевые статусы (конституционный, банковский, гражданско-правовой). Правовой статус Банка России включает следующие элементы: а) организационно-правовую форму; б) компетенцию; в) структуру. Все эти основные составляющие в большей или меньшей степени, но, так или иначе, закреплены законом.
Обратим внимание вот на какой аспект правового статуса Банка России. Его ликвидация возможна, только если будет внесена поправка в Конституцию РФ, что является одной из гарантий независимости Банка России от органов государственной власти. В статье 87 Федерального закона сказано, что "Банк России может быть ликвидирован только на основании принятия соответствующего закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации".
В ст. 1 Федерального закона "О Центральном банке (Банке России)" говорится, что Банк России является юридическим лицом. Следовательно, он выступает в качестве субъекта гражданско-правовых отношений. А в статье 2 этого Федерального закона есть норма следующего содержания:
"Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.
Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов".
Конечно, такая организационно-правовая форма не подпадает под те разновидности организационно-правовых форм, которые предусмотрены в ГК РФ. С одной стороны, объявляется, что имущество Банка России - это федеральная собственность, а с другой стороны, - Банк России не только владеет, пользуется, но и распоряжается этим имуществом. Такой подход в принципе правильный. Товары и услуги производятся обществом. А деньги - эквивалент этих товаров и услуг. Поэтому Банк России, на наш взгляд, - это институт гражданского общества. Он обладает той властью, которую несут в себе деньги. Власть эта исходит не от государства, а от самого гражданского общества. Государство, как аппарат осуществления политической власти, никаких товаров и услуг не производит. Поэтому неправильно было бы считать, что собственником денежной эмиссии, с точки зрения всего объема денежных агрегатов является государственный аппарат. Собственником является народ. Именно народ - источник государственной власти. Одновременно, народ - это источник экономической власти. Власть денежной системы, на вершине которой находится центральный банк - это разновидность власти самого гражданского общества. Ведь государственная власть - это только одна из разновидностей в системе общественной власти. Выражаясь языком классиков - это особая публичная власть. Она суверенна, но она не отрицает существования различных видов власти самого гражданского общества, которые не вступают с ней в противоречие. Более того, именно государственная власть делегирует властные полномочия центральному банку. Поэтому с одной стороны он черпает свое финансовое могущество из гражданского общества, а с другой стороны, он получает властные полномочия от государства. Но при этом его природа банка остается неизменной. (www.bratko.ru)
В нашем гражданском законодательстве весьма поверхностно зафиксированы нормы о государственной собственности. Слабо прописан вопрос о публичной собственности. А как раз имущество Банка России - это разновидность публичной собственности. Публичная собственность не сводиться только к понятию "государственная собственность".
Интересно отметить, что в пункте 4 статьи 214 ГК РФ понятие "государственная казна" определяется "по остаточному принципу"*(139). Состав ее, нигде в федеральных законах не закреплен. Для наглядности, процитируем пункты 4-5 статьи 214 ГК РФ:
"4. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296).
Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
5. Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом".
Поскольку состав казны четко не сформулирован, и федеральный закон на эту тему не принят, то остаются без внимания многие вопросы, относящиеся к понятию имущества Банка России. В частности, это касается разграничения таких понятий как "золотовалютные резервы Банка России" и "золотовалютные резервы Российской Федерации". В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации" эти понятия закрепляются по-разному, и не отождествляются. Но на практике можно часто услышать сообщения СМИ об изменении в золотовалютных резервах. При этом из таких сообщений не всегда ясно, о каких именно золотовалютных резервах идет речь.
Но вернемся к анализу статьи 1 Федерального закона. Как уже мы заметили в ней сказано о том, что "государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами".
Здесь как мы видим, подчеркивается, что государство, в принципе, не отвечает по обязательствам Банка России. Это, кстати, веский аргумент в пользу той концепции, которую мы доказываем: Банк России не является органом государственной власти. Иначе было бы странно. Как это государство не отвечает за действия своих органов власти?
В случаях предусмотренных законом могут быть исключения. Например, государство несет субсидиарную ответственность перед вкладчиками Сбербанка (до 1 января 2007 года). Само по себе это странно, если учесть, что у государства нет другого имущества кроме казны. Тогда возникает вопрос о том, почему риски вкладчиков перекладываются на всех налогоплательщиков? В Сбербанке ведь есть разные вкладчики. В том числе достаточно богатые люди. Но речь об этом здесь идет только применительно к вопросу о том, что вклады разные. И за весьма состоятельных в материальном отношении граждан, субсидиарную ответственность за Сбербанк перед ними до 1 января 2007 года несет государство. Получается, что государство, в случае субсидиарной ответственности, будет расплачиваться с богатыми вкладчиками теми деньгами, которыми оно могло бы помочь малоимущим, как того требует принцип социального государства, закрепленный, кстати, в Конституции РФ (статья 7)*(140).
Конечно, найдутся и такие мнения, что, дескать, часть дивидендов Сбербанка поступает в Банк России, поскольку он является в нем основным акционером.
Банк России - это эмиссионный банк, не подпадающий под определение банка как хозяйственного общества. Не является он и кредитной организацией.
В Федеральном законе нет указаний на то, что Банк России является главным банком. Определение "главный банк" предлагалось в различных законопроектах, но в окончательном варианте Закона оно не было закреплено. Поэтому юридически он, на наш взгляд, не должен считаться "банком банков". Правда в экономическом смысле он таковым является. Ведь по закону Банк России - кредитор в последней инстанции. Поэтому доктринально такое определение к нему применимо. Но здесь возникает вопрос, является ли Банк России банком, т.е. насколько применимо к нему юридическое значение понятия "банк".
Напомню, что в структуре банковской системы Банк России - один из ее элементов*(141). В ст. 1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" сформулированы основные юридические понятия, из которых складывается банковская система, - "кредитная организация" и "банк".
Банк - разновидность кредитной организации. Согласно Гражданскому кодексу РФ, кредитная организация может быть создана только в форме хозяйственного общества. Последнее - это коммерческая организация. Поскольку Банк России не является ни хозяйственным обществом, ни коммерческой организацией, а представляет собой учреждение, то, следовательно, понятие "банк" к Банку России неприменимо. В юридическом смысле Банк России не является банком. Этот вывод имеет практическое значение для банкиров и банковских юристов в тех случаях, когда в законодательстве и в подзаконных актах используется термин "банк" и соответственно возникает противоречие между понятиями "Банк России" и "банк".
Казалось бы, в интересах правопорядка терминология должна быть единообразной*(142). В противном случае могут возникать противоречия между законами, трудности в их понимании и применении. Однако на практике не все так просто. В законодательстве имеется много противоречий и это одно из них.
Для наглядности сравним два закона. В Федеральном законе "О Центральном банке (Банке России)" по отношению к Банку России используется термин "учреждение", в то время как в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" указано, что банк - разновидность "кредитной организации". По этому формальному признаку, предусмотренному Федеральным законом, банк не может быть разновидностью учреждения, а соответственно Банк России не является банком в том буквальном смысле, который имеется в виду в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности". Кроме того, Банк России не является банком и в том значении, которое должно соответствовать нормам Гражданского кодекса РФ, определяющим организационно-правовые формы, в которых создаются банки. Ведь Банк России - это не акционерное общество, не общество с ограниченной ответственностью, не общество с дополнительной ответственностью. Между тем, согласно Гражданскому кодексу РФ, банк должен быть одним из них. В ряде случаев сказанное имеет чисто практическое значение: главным образом там, где в отраслевом законодательстве возникают расхождения между понятием "банк" и "Банк России". Известно, что судебные исполнители практикуют арест денежных средств, которые находятся на корреспондентском счете, открытом в расчетно-кассовом центре территориального учреждения Банка России. При этом они руководствуются процессуальными законами, регулирующими их деятельность. Между тем Федеральный закон "Об исполнительном производстве", регулирующий их деятельность, использует термин "банк". О Банке России там ничего не сказано. Для наглядности процитируем Закон. Так, в п. 3. ст. 46 Федерального закона от 21 июля 1997 г. "Об исполнительном производстве" сказано: "При наличии сведений об имеющихся у должника денежных средствах и иных ценностях, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, на них налагается арест.
Если сведений о наличии или об отсутствии у должника-организации счетов и вкладов в банках и иных кредитных организациях не имеется, судебный пристав-исполнитель запрашивает указанные сведения у налоговых органов.
Налоговые органы обязаны в трехдневный срок представить судебному приставу-исполнителю необходимую информацию.
Такая же информация в порядке, определяемом Министерством финансов Российской Федерации, может быть представлена взыскателю по его заявлению при наличии у него исполнительного листа с неистекшим сроком давности".
Поскольку в цитируемом Законе нет специальной статьи с расшифровкой применяемых им терминов, то, стало быть, должны применяться те понятия, которые приводятся в ст. 1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и имеют общее значение (банк - кредитная организация). А так как Банк России не подпадает под родовое понятие "банк" (не является кредитной организацией), то положения ст. 46 Федерального закона "Об исполнительном производстве" к нему не применимы.
И еще один момент. В ГК РФ есть понятие "Банк" и "кредитная организация". В главах 42-46 ГК используется термин "банк или иная кредитная организация". Причем, естественно, в ГК РФ нет оговорки, что эти термины применяются в целях ГК. Потому, что это ГК РФ. К примеру, в части 1 статьи 819 "Кредитный договор", ГК РФ читаем: "по кредитному договору банк или иная кредитная организация (кредитор) обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить проценты на нее". Что означают слова "иная кредитная организация"? А то, что под термином "банк" понимается определение банка, которое сформулировано в статье 1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", - то есть хозяйственное общество. Напомню, что Банк России не может считаться хозяйственным обществом. Хозяйственное общество - это по ГК РФ либо акционерное общество, либо общество с ограниченной ответственностью.
Более того, в части 1 статьи 834 (Глава 42) ГК РФ (используется только термин "банк", а не "кредитная организация". Потому, что по закону*(143) только банки могут принимать вклады от физических лиц. Причем в части четвертой статьи 834 ГК РФ уточняется: "правила настоящей главы, относящиеся к банкам, применяются также к другим кредитным организациям, принимающим в соответствии с законом вклады (депозиты) от юридических лиц. Но, повторяю - Банк России это не кредитная организация, а учреждение. А теперь представим себе, что Банк России выдал кредит физическому лицу. Например, в статье 91 Федерального закона от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" говорится, что "служащие Банка России, занимающие должности, перечень которых утвержден Советом директоров, могут получать кредиты на личные нужды только в Банке России". Но и что получается? Договор с Банком России не подпадает под нормы ГК РФ о банковских кредитах. Но с другой стороны, такой договор заключается на законном основании, поскольку есть статья 91 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации" и в ней сказано, что служащим Банка России разрешается получать кредиты на личные нужды только в Банке России. Причем ограничения, в смысле существенных условий договора, предусмотренные в статье 30 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" на такие кредиты распространяться не могут, поскольку речь в этой статье о существенных условиях договора идет только применительно к "кредитным организациям".
Теперь поговорим о термине "банк банков". Получается, что понятия "банк банков", "главный банк" при всей их теоретической значимости, строго говоря, не являются юридическими понятиями применительно к Банку России. Вместе с тем Федеральный закон "О Центральном банке (Банке России)" использует термин "банк", но как часть двух других терминов - "Центральный банк" и "Банк России". Отдельно, термин "банк" в этом случае применяться не может.
Центральный банк - это не обычный банк, а банк, уполномоченный государством на осуществление функции эмиссии наличных денег, организации денежного обращения, банковское регулирование и банковский надзор.
Значит Центральный банк, как понятие, в силу специфики его целей, организационно-правовой формы, компетенции, функций, полномочий и организационно-правовой структуры, не может и не должен рассматриваться как разновидность банка или какой-то иной кредитной организации.
Специфика Банка России состоит и в отсутствии у него учредителей. Этот термин применительно к Банку России не употребляется ни в одном из законов. У него нет "законодательного органа", что также отличает его от всех кредитных организаций. Совет директоров - скорее исполнительный орган. Ведь он назначается Государственной Думой по представлению председателя Банка России. Отсутствие учредителей, на наш взгляд, снижает его репрезентативность в обществе.
Цели Банка России достигаются с помощью осуществления закрепленных за ним функций, а те, в свою очередь предполагают наличие определенных в законодательстве полномочий, которые необходимы, для того, чтобы можно было бы реализовать функции.
В статье 4 Федерального закона приводится перечень функций Банка России.
Банк России выполняет следующие функции (ст. 4 Федерального закона):
- во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;
- монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;
- утверждает графическое обозначение рубля в виде знака;
- является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;
- устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;
- устанавливает правила проведения банковских операций;
- осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;
- осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;
- принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;
- осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (далее - банковский надзор);
- регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;
- осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;
- организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;
- устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации;
- устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;
- принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации;
- устанавливает порядок и условия осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты*(144);
- проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные;
- осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом;
- осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами.
Интересно заметить, что Банк России, как сказано в статье 4 Федерального закона, помимо перечисленных в ней выполняет еще и "иные функции". Что это за функции. Ответ такой: это функции, которые закреплены не в этом, а в других банковских законах. Например, - в Федеральном законе "О кредитных историях", в Федеральном законе "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации". Ряд примеров можно было бы продолжить. Вывод очевиден: функций у Банка России много. И все они только тогда приходят в движения, когда они обеспечены соответствующими полномочиями. Их теперь и рассмотрим.