Порядок и форма толкования нормативных актов не предусмотрены законодательством и нормативными актами Банка России. Между тем этот вопрос важен не только для кредитных организаций, но и для всех лиц, пользующихся услугами банков.
Функцию толкования правовых норм выполняют различные письма и телеграммы Банка России. Например, разъяснения Банка России по поводу открытия представительств за рубежом устанавливают порядок направления соответствующих документов*(217).
Иногда акты толкования не только разъясняют смысл банковского права, но и фактически устанавливают новые правила банковских операций, что недопустимо. В особенности, это характерно для тех случаев нормотворчества, когда издаются письма. И в этих письмах зачастую формулируются нормы права. А это в свою очередь приводит к тому, что происходит вмешательство в оперативную деятельность кредитных организаций со стороны Банка России, а также расширение его компетенции. В то время, как Федеральный закон запрещает это. Исключения могут быть только основанные на федеральном законе.
Порядок толкования нормативных актов Банка России и соответствующую компетенцию его в этой области необходимо предусмотреть в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
На протяжении довольно таки длительного периода Банк России не регламентировал основания и порядок своих официальных разъяснений банковских норм. Это обстоятельство отмечалось в литературе. Но потом все же было принято Положение Банка России от 18 июля 2000 г. N 115-П "О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России"*(218).
П. 1.2 этого Положения предусматривает, что "официальные разъяснения Банка России по вопросам применения нормативных актов Банка России являются актами толкования нормативных актов Банка России и принимаются в случаях необходимости восполнения пробела правового регулирования по предмету нормативного акта Банка России". Такая трактовка не соответствует положениям теории права. Ведь толкование дается в тех случаях, когда неясен смысл нормы права, изложенной в нормативном акте, а вовсе не в тех случаях, когда такой нормы нет. Пробелы в праве преодолеваются с помощью аналогии права и аналогии закона, а не с помощью толкования права.
В п. 2.3 Положения предусмотрено, что официальные разъяснения Банка России по вопросам применения федеральных законов, иных нормативных правовых актов подписываются Председателем Банка, а официальные разъяснения Банка России по вопросам применения нормативных актов Банка могут быть подписаны Председателем Банка России или его заместителями, в компетенции которых находится вопрос, относящийся к восполнению пробела правового регулирования, за исключением случаев принятия нормативного акта, по предмету которого дается официальное разъяснение решением Совета директоров Банка России. Такое официальное разъяснение подлежит подписанию Председателем Банка России.