Дискуссия о роли государства в экономике продолжается в науке уже несколько столетий. В то время как одна группа ученых склонна усматривать в государственном присутствии реальную угрозу экономической свободе, мощный тормоз повышения эффективности производства, другая не менее многочисленная группа специалистов, напротив, считает вторжение властей в хозяйственную жизнь непременным условием корректировки очевидных несовершенств рыночного хозяйства. Логичным результатом столь оживленной дискуссии явился вывод о том, что государственное вмешательство в рыночный механизм оправданно лишь в случае, если данный механизм саморегулирования доказывает свою неспособность разрешить те или иные социально-экономические проблемы. Иначе говоря, при обосновании необходимости вмешательства государства в экономику мировая наука чаще всего использует теорию фиаско («осечки», «провалов», недостаточности, несостоятельности) рынка. Признавая неоспоримые преимущества рыночной экономики перед экономикой командной, экономическая наука вынуждена констатировать, что и рыночная система не справляется с целым рядом вопросов или решает их недостаточно эффективно. Фиаско рынка – ситуация, при которой рыночный механизм не в состоянии обеспечить оптимальное размещение, эффективное и справедливое использование ресурсов. Согласно теории рыночного фиаско экономическая роль государства как совокупного менеджера заключается в том, чтобы корректировать подобные рыночные «провалы». При этом каждый тип фиаско рынка предполагает определенный тип государственного вмешательства.
Проявлениями рыночного фиаско являются:
1) игнорирование рынком проблемы внешних эффектов;
2) незаинтересованность рынка в производстве общественных благ;
3) избыточная концентрация и монополизация производства;
4) безработица и инфляция, макроэкономическая нестабильность;
5) безразличие рынка к проблеме социальной справедливости;
6) чрезмерная дифференциация регионов страны;
7) невозможность посредством рыночных механизмов осуществить прорыв в области фундаментальной науки и техники, а также глубокую структурную перестройку национальной экономики;
8) необходимость регулирования экономики на межгосударственном уровне.
Игнорирование рынком проблемы внешних эффектов. Он не способен отразить в цене полный эффект производства или потребления ряда благ. В результате этого образуются положительные и отрицательные побочные эффекты или экстерналии – издержки или выгоды неких товаров и услуг, не получившие отражения в ценах. Эти эффекты затрагивают интересы так называемых третьих лиц, не выступающих ни покупателями, ни продавцами, то есть не являющихся непосредственными участниками данной рыночной сделки.
Отрицательный внешний эффект возникает в случае, если деятельность одного экономического агента обусловливает издержки других. Возникающие в результате этого у третьих лиц некомпенсируемые издержки называются издержками перелива. Наиболее очевидные из них связаны с загрязнением окружающей среды. Так, в случае сброса промышленных стоков целлюлозно-бумажного комбината издержки перелива несут потребители воды, купальщики, рыбаки. Примерами возникновения отрицательных экстерналий могут также служить выбросы из труб металлургического комбината, шум самолетов во Внуково, ночная работа сапожника, проживающего этажом выше, гибель пчел вследствие опрыскивания соседом ядом своих растений, танцевальный зал или автостоянка во дворе жилого дома, развитие гаражных кооперативов и строительство автозаправочных станций в центре микрорайона, автомобильные «пробки» из-за большого количества маршрутных такси и т.п. Во всех этих случаях в результате переноса фирмами части своих издержек на третьих лиц равновесный объем выпускаемого ими продукта оказывается выше оптимального уровня, и ресурсы поступают в его производство в чрезмерном количестве, то есть имеет место перепроизводство благ с отрицательными внешними эффектами.
Экстерналии могут быть не только с издержками, но и с неожиданными выгодами для третьих лиц. Например, установление раннего диагноза посредством ультразвукового исследования, проведение прививок приносят немалую пользу не только непосредственному потребителю услуги, но и государству, которое экономит в дальнейшем на лечении запущенной болезни или борьбе с эпидемиями. Выгоды от образования получают не только сами учащиеся – в виде возросшего дохода, но и их будущие работодатели, которые тем самым экономят немалые средства на повышение квалификации своих работников. В выигрыше оказывается и государство, которое приобретает универсальную рабочую силу, более производительный труд, сокращение преступности, расходов на благотворительность, рост политической активности и т.п. Однако невозможность усвоения всего эффекта от производства благ с положительными внешними эффектами ведет к недопроизводству этих благ.
В таких ситуациях возникает острая необходимость принятия правительством комплекса мер по урегулированию проблемы нерационального распределения ресурсов, связанной с издержками или выгодами перелива. Они сопряжены с принудительным включением ожидаемых экстерналий в расчеты частных фирм, которые вынуждают их заметно корректировать принимаемые решения. Только такая деятельность государства – называемая интернализацией внешних эффектов – способна направить рыночную организацию хозяйственной жизни в русло долгосрочных общественных интересов, реализация которых невозможна сегодня без адекватной защиты окружающей среды и поддержки социально-культурной сферы. Для того, чтобы сократить перепроизводство товаров и услуг с отрицательными побочными эффектами и восполнить недопроизводство благ с эффектами положительными, необходимо трансформировать внешние эффекты во внутренние. В качестве способа решения данной проблемы А. Пигу предложил использовать корректирующие налоги и субсидии.
Корректирующий налог (налог Пигу) - это налог на выпуск товаров и услуг, характеризующихся отрицательными экстерналиями. Он устанавливается по принципу: насорил – заплатишь столько, чтобы всегда нашлись желающие за тобой убрать. Так, в США разновидностями «зеленого» налога Пигу выступают активно внедряемые сегодня в хозяйственную практику налоги на выбросы углерода, двуокиси серы, продажу пестицидов, фреонов, производство бумаги и т.п. Причем главным в механизме действия данных налогов является не наказание виновника загрязнения, а поощрение его к финансированию природоохранных мероприятий за свой счет и реализация тем самым интересов третьих лиц. Предприятию в этом случае становится намного выгоднее построить очистные сооружения, нежели платить корректирующий налог за загрязнение среды обитания. В результате неизбежного роста издержек производства объемы производимой им продукции (а значит, и темпы роста ВВП) несколько сокращаются, «сжимая» тем самым налогооблагаемую базу. Однако будущие поколения едва ли будут за это в претензии к своим предшественникам.
Если в случае отрицательных экстерналий производится дополнительное налогообложение субъекта, то в случае экстерналий положительных, напротив, всемерно стимулируется его производственная деятельность – либо в форме прямых субсидий, либо в форме налоговых льгот. Возможен и такой вариант, как целевое налогообложение соседей фермера, построившего дорогу, и передача финансовых ресурсов инициатору строительства. Корректирующие субсидии могут быть предоставлены не только производителям благ с положительными внешними эффектами, но и их потребителям. В этом случае последние наделяются государством дополнительной покупательной способностью, которая может быть использована только на приобретение конкретного товара или услуги, связанных с возникновение выгод перелива (в частности, на покупку лекарственных препаратов). Так, российское законодательство поощряет рост квалификации граждан через возвращение им части средств, затраченных на свое образование (а также на лечение, отдых, приобретение жилья). К тому же в стоимость образовательных услуг не включается налог на добавленную стоимость, что заметно расширяет доступность высшего образования в нашей стране, получаемого на коммерческой основе.
К эффективным мерам защиты здоровья третьих лиц могут быть отнесены принятие законов о чистой воде, чистом воздухе, об ограничении шума. Проводя предварительную экспертизу проектов строительства новых предприятий, властные структуры проводят их оценку по критериям поддержания экологического равновесия. В случае нарастания угроз его нарушения со стороны частного бизнеса не исключены наложение запрета на коммерческую эксплуатацию части не воспроизводимых национальных ресурсов (например, через организацию заповедников) или же требование направления части капитала на восстановление разрушенной природной среды. Превышение фирмами законодательно установленных предельных норм (стандартов) по вредным выбросам в атмосферу обычно влечет за собой крупный штраф либо уголовную ответственность. Впрочем, практика установления подобных нормативов имеет очевидные недостатки: в определенных пределах они разрешают бесплатно сбрасывать вредные вещества; при установлении единых для всей страны норм не учитывается различная степень остроты экологических проблем в разных регионах; стандарты не стимулируют производителей к снижению существующего уровня загрязнения. Поэтому целесообразным представляется введение платы за каждую единицу загрязняющих окружающую среду отходов производства. Такая система способствует сокращению общего объема вредных выбросов, о чем наглядно свидетельствует опыт ее применения в Германии. В целях укрепления здоровья населения государством вводятся ограничения на курение в общественных местах, на продажу алкогольной и табачной продукции несовершеннолетним, издаются приказы о прохождении обязательного медицинского обследования или вакцинации. Немаловажную роль в разрешении проблемы внешних эффектов играют и формируемые в обществе через систему воспитания негласные обычаи, традиции, моральные нормы, экономический выигрыш от нарушения которых может оказаться для субъекта несравненно менее значительным, нежели потери от утраты своей репутации.
Однако корректирующие налоги и субсидии зачастую оказываются неспособными разрешить проблему внешних эффектов и поддержания экологической безопасности страны. Во-первых, на практике довольно трудно точно исчислить величину издержек и выгод третьих лиц. Во-вторых, налоговые платежи производителей благ, характеризующихся отрицательными внешними эффектами, отнюдь не всегда поступают потребителям данных благ. Все это предопределило критику корректирующих налогов и субсидий и поиск принципиально иных путей разрешения проблемы. Особого внимания в данной связи заслуживают результаты исследований лауреата Нобелевской премии 1991 г. в области экономики Р. Коуза, доказывающего, что наличие положительных и отрицательных внешних эффектов не требует последующего государственного вмешательства в тех случаях, если:
а) четко определены права собственности, причем не только на вещественные (например, лесные массивы, водоемы), но и на невещественные объекты – тишину, чистый воздух и т.п. Хорошо известно, что реки, озера, побережье морей, океанов, парки, улицы и другие объекты нарастающего загрязнения едва ли могут быть надежно защищены при нахождении их в государственной (а значит, фактически в «ничейной») собственности. В этом случае ни государственные ведомства, ни частные лица не имеют достаточных стимулов строго поддерживать их чистоту – подобно тому, как сохраняют ее в своем собственном доме. Поэтому приватизация данных жизненно важных благ рассматривается Р. Коузом в качестве чуть ли не единственно возможного способа спасения среды обитания от прогрессирующей деградации как следствия ее «чрезмерного потребления».
Рассмотрим в качестве примера следующую ситуацию: собственник лесного участка хочет очистить лес от старых хвойных деревьев. Но на лесном озере расположен курорт, владелец которого без хвойного леса потеряет множество своих клиентов. Взаимовыгодным компромиссом в этом случае может явиться соглашение между данными предпринимателями, по которому собственник курорта обязуется выплачивать владельцу лесного массива (отказывающемуся в этом случае от его вырубки) определенную долю своих доходов. Если же компромисс не будет достигнут, то оба субъекта теряют: владелец курорта от сокращения притока отдыхающих, а собственник леса - от недополучения возможных доходов. В трактовке Р. Коуза обострение проблемы внешних эффектов порождено в большей степени недостаточным развитием института частной собственности, нежели несовершенством регулирующей деятельности государства.
б) сформирован рынок прав на побочные эффекты (например, прав на загрязнение окружающей среды). Допустим, что ведомство, защищающее среду обитания, определяет предельно допустимый уровень загрязнения реки в 1000 тонн в год и реализует на аукционе 1000 прав на загрязнение природной среды по 1 тонне каждое. Рост населения и предприятий в данном регионе может привести к увеличению спроса на загрязнение при том же предложении лицензий на выбросы, что поднимет цены на них и побудит фирмы во избежание нарасётания издержек производства использовать более «чистые» технологии. Если местное отделение партии защитников окружающей среды («зеленых») решит улучшить экологическую ситуацию, оно может выкупить часть лицензий с тем, чтобы попросту изъять их из обращения. В результате этого цена лицензий опять-таки повысится, что явится залогом улучшения экологической обстановки. Сходные, эффективно защищающие среду обитания последствия имеет и скупка «зелеными» внешних долгов ее потенциальных загрязнителей. Примером подобной сделки может служить приобретение организацией «Международная охрана» (штаб которой находится в Вашингтоне) части внешнего долга Боливии в 650 тыс. долл. – по цене 15 центов за доллар – в обмен на обязательство властей этой страны превратить в заповедник 1,5 млн га тропического леса. Аналогичная по сути, но еще более крупная сделка по обмену долгов на проведение природоохранной деятельности (5,4 млн долл. долга было выкуплено за 1 млн долл.) была совершена с правительством Коста-Рики. В подобных случаях долг, по сути, конвертируется в местную валюту, которая используется неправительственными экологическими организациями (как отечественными, так и международными) для осуществления природоохранных проектов в стране.
Следует подчеркнуть, что приобретение потенциальным загрязнителем прав на причинение внешних издержек не ликвидирует его постоянной заинтересованности в максимальном сокращении объема выбросов в окружающую среду, поскольку в этом случае он легко сможет продать «остаток» своей лицензии (причем не исключено, что по более высокой цене, чем купил ранее). А если им внедрена какая-либо безотходная технология, то возможна компенсация части произведенных на нее затрат за счет выгодной перепродажи самой лицензии. И это, безусловно, несравненно более эффективный механизм защиты окружающей среды сравнительно с постоянным административным контролем над масштабами сбросов отходов всеми фирмами региона.
В случае формирования в стране рынка прав на подобные эффекты функции государства в обеспечении экологической безопасности сводятся лишь к всемерному поощрению соглашений между заинтересованными лицами, и сам запускаемый в этом случае переговорный процесс способен надежно и надолго защитить интересы третьих лиц. Обоснованный Р. Коузом институциональный механизм разрешения экологических проблем неминуемо должен быть внедрен в ближайшие десятилетия и в масштабах всемирного хозяйства – для спасения нашей планеты от неотвратимо надвигающихся глобальных проблем. В условиях нарастающей дифференциации стран мира по уровню хозяйственного развития – как следствия неэквивалентного обмена в мировой торговле – складывается взрывоопасная (порождающая, в частности, и терроризм) ситуация, при которой одним из них достается экономическое процветание, в то время как уделом других становятся бремя долгов и прогрессирующая нищета. Между тем бесспорным представляется тот факт, что в случае адекватного учета стоимости экологических услуг, оказываемых человечеству странами третьего мира, нынешние кредиторы и должники быстро поменялись бы местами. Поэтому формирование и эффективное функционирование рынка квот на загрязнение природной среды могли бы стать действенным способом ослабления имущественного расслоения различных стран и ускорения тем самым темпов экономического развития мирового сообщества.
Заметим, что в функции государства в рыночной экономике входит регулирование не только экстерналий, но и интерналий, под которыми понимаются издержки или выгоды, получаемые участниками данной сделки, которые не были оговорены при заключении последней. Примерами подобных внутренних эффектов может стать ущерб покупателя от потребления некачественного товара; безнаказанное нарушение контракта одной из сторон сделки (в частности, неоплачиваемые Украиной поставки российского газа на ее территорию). Для устранения подобных явлений государство (или интеграционный союз государств) вводит санкции за нарушение контракта, предусматривает стандартные формы договоров и четкую процедуру заключения сделок, контролирует качество продукции, законодательно защищает права потребителя (выдавая лицензии на производство определенных видов товаров), обязывает экономических субъектов бесплатно предоставлять правдивую информацию (что особенно важно в банковском деле, фармакологии, пищевой промышленности и т.п.), само производит необходимую информацию. Так, например, технологии Интернета в свое время были бесплатно переданы американским правительством частному бизнесу для плодотворного использования в хозяйственной практике.