Если бюджетный дефицит (хотя бы и в своих оптимальных параметрах) возник в стране, то ее правительству приходится искать наилучшие по тому или иному критерию способы его покрытия. Таковыми являются:
1. Финансирование бюджетного дефицита за счет дополнительной денежной эмиссии (монетизация дефицита). При этом у государства образуется дополнительный доход от его монопольного права печатать деньги – так называемый сеньораж, который в период средневековой раздробленности получал каждый феодал (во Франции – сеньор) от чеканки монет на своей территории. Сеньораж является следствием опережающего роста денежной массы в обращении по сравнению с темпами прироста реального ВВП. В таком случае становится неизбежным превышение совокупного спроса над совокупным предложением, быстро порождающее инфляцию. Причем несравненно более инфляционным является эмиссионное покрытие не циклического (пассивного), а структурного (активного) бюджетного дефицита, так как в последнем случае ограниченность производственных ресурсов препятствует адекватной реакции товарного предложения на рост денежной массы в обращении, а значит и на возросший совокупный спрос. В то же время циклический (пассивный) бюджетный дефицит оказывает существенно меньшее воздействие на инфляционный взлет цен. В период рецессии совокупный спрос отстает от товарного предложения, и пассивный дефицит бюджета становится способом наращивания недостающих совокупных расходов – в дополнение к частному расширяется еще и спрос государственный. Поэтому увеличение правительственных расходов в фазах кризиса и депрессии (при нахождении национальной экономики на кейнсианском отрезке кривой совокупного предложения) в гораздо большей степени увеличивает объем ВВП, нежели общий уровень цен.
Данный способ финансирования бюджетного дефицита используется преимущественно в странах, где центральный банк страны не имеет достаточной самостоятельности и зависит от исполнительной власти (правительства) в проведении своей денежно-кредитной политики. Необходимость монетизации возникает обычно лишь в развивающихся странах, поскольку власти здесь зачастую сталкиваются с крайней ограниченностью своих возможностей изыскания дополнительных средств в бюджет.[34] В развитых же странах сеньораж может рассматриваться в качестве источника наращивания финансовых ресурсов только в исключительных случаях – типа внезапного и глубокого экономического кризиса либо появления зримых угроз национальной безопасности страны (хотя, строго говоря, сама денежная эмиссия эту безопасность в немалой степени и подрывает). К тому же нельзя забывать о существовании некого предела таких эмиссионных доходов государства: по мере ускорения инфляции выгоды последнего становятся все менее заметными по сравнению с потерями от роста цен (включая и наращивание затрат на выпуск денег). Поэтому правительства индустриально развитых стран предпочитают покрывать свой бюджетный дефицит за счет займов.
2. Если правительство получает прямой кредит в центральном банке своей страны, то происходит так называемое денежное финансирование дефицита государственного бюджета. При оценке последствий такого способа разрешения бюджетных проблем следует отметить, что государственный кредит существенно отличается от кредита частного. Последний обычно направляется на производственные цели. Выплата процента при этом обеспечивается за счет прироста стоимости в процессе производства. Государственный же кредит, направляемый правительством на покрытие бюджетного дефицита, обычно никак не связан с производственной деятельностью, а проценты по нему выплачивается главным образом за счет дополнительных налоговых поступлений в бюджет без какого-либо прироста добавленной стоимости. Инфляционный процесс и в этом случае неизбежен, хотя более медленными темпами и в более цивилизованных формах: правительство, время от времени возвращая с процентами прежние долги центральному банку, обычно тут же обращается к нему с просьбой о новом, зачастую еще более масштабном, кредите.
Следует учитывать, что средства у центрального банка правительство берет в кредит во многом формально. Конечно, предполагается, что в будущем оно возместит эти средства с процентами, но ведь это все равно, что брать взаймы у самого себя – по типичному закону о центральном банке он обязывается возвращать в бюджет львиную долю своей прибыли. Так что правительству, в общем-то, обычно не приходится платить по проценты по кредитам центрального банка, да, честно говоря, и сами кредиты выплачивать тоже оказывается вовсе не обязательно. Фактически центральный банк не ссужает, а просто-напросто дарит деньги правительству. Такое постепенное разбухание денежной массы не может не вызвать высокой инфляции. Поэтому финансирование бюджетного дефицита со стороны центрального банка страны по своей сути мало чем отличается от покрытия этого дефицита способом прямой денежной эмиссии. И в том, и в другом случае происходит монетизация дефицита государственного бюджета, которая, впрочем, может принимать самые причудливые формы. Это не только непосредственная денежная «накачка» экономики, но и кредиты, предоставляемые центральным банком государственным предприятиям по льготным ставкам, а также несвоевременная оплата правительством товаров и услуг, приобретаемых в рамках госзаказа. В последнем случае, если закупки производятся в частном секторе, поставщики продукции для государственных нужд стремятся застраховать риск несвоевременного получения денег посредством завышения цен на свою продукцию. Если же подобные закупки осуществляются правительством в госсекторе, то зачастую они оплачиваются опять-таки центральным банком – с соответствующими инфляционными последствиями для страны.
3. Для покрытия дефицита используется выпуск государственных облигаций, через которые привлекаются в бюджет временно свободные денежные средства частного сектора – физических лиц, банков, страховых, промышленных компаний и т.п. Иначе говоря, бюджетный дефицит покрывается за счет кредитов, опирающихся не на «пустые» денежные знаки, а на реальные накопления всех хозяйственных субъектов, включая население. При этом кредитоспособные правительства имеют возможность продавать свои долговые обязательства не только на внутреннем рынке, но и на международных рынках капитала. Иначе говоря, долговые обязательства размещаются правительством везде, кроме центрального банка своей страны. Этот наиболее цивилизованный способ покрытия бюджетного дефицита – долговое финансирование – используется в странах, в которых центральный банк несет ответственность за неинфляционное развитие экономики.
Допустим, правительство продает облигацию, на которой написано, что оно обязуется по истечении одного года выплатить предъявителю 1000 долл. Если население готово заплатить за такое обязательство 950 долл., то процентная ставка составляет 5,3% (1000 : 950 – 1). Если же цена облигации падает с 950 до 900 долл. (например, в связи с осознанием населением возросшей рискованности подобных вложений), то процентная ставка повышается до 11,1% (1000 : 900 – 1).
Если исключить покрытие бюджетного дефицита через инфляционный налог и обозначить DM количество новых денег, полученных от центрального банка для покрытия бюджетного дефицита, а DD – сумму, полученную в виде государственных займов, то
DM + DD = (G + N + F) – T.
Казалось бы, использование долгового финансирования бюджетного дефицита исключает раскручивание инфляции: вручив обладателям сбережений свои долговые расписки, государство тем самым как бы «вытягивает» из обращения денежную массу, что в принципе может вызвать даже дефляцию. Однако, как доказывает мировой хозяйственный опыт, повышение цен может проявиться и при таком способе покрытия дефицита, причем нередко в сочетании с экономическим спадом. Дело в том, что, выпуская государственные облигации, государство вступает в конкуренцию с частными предприятиями за привлечение сбережений населения. Причем победа правительства в такой конкурентной борьбе во многом уже предопределена, так как оно способно пообещать сберегающим субъектам значительно больший доход по облигациям (например, 11,1% в год) по сравнению с их потенциальным доходом от покупки корпоративных ценных бумаг (допустим, 3,5%) или помещением средств в коммерческий банк (5% годовых). Ведь в запасе у государства всегда остается возможность для выполнения своих обещаний воспользоваться печатным станком или правом облагать своих подданных дополнительным налогом. У частных же банков или промышленных фирм такие возможности по понятным причинам отсутствуют. А между тем вероятность трансформации сбережений населения в реальные инвестиции как раз несравненно выше при направлении их в банковскую систему или на рынок корпоративных ценных бумаг, нежели – на финансирование дефицита государственного бюджета (т.е. на выплату задержанной зарплаты бюджетникам, ведение войн или, скажем, проведение избирательной кампании).
Как видим, не имея – в отличие от частных предприятий – серьезных ограничений в уровне доходности своих долговых обязательств, выигрывая борьбу за сбережения домохозяйств (а также и многих фирм, стремящихся заработать на финансовых трудностях властей) государство тем самым неуклонно повышает среднюю рыночную ставку процента. Она растет и потому, что при рефинансировании долга, т.е. при выпуске новых займов для своевременных расчетов по старым, остро нуждающемуся в дополнительных средствах правительству приходится предлагать своим кредиторам все более благоприятные для них условия. В результате такого роста процентных ставок в национальной экономике все более интенсивно проявляется так называемый эффект вытеснения частных инвестиций. Так, если в 60-е годы ХХ в. американское государство поглощало для покрытия бюджетного дефицита всего 4% сбережений своего населения, то в 70-е годы этот показатель составил 20%, а в 80-е – уже около 50%. Естественным результатом такой «прожорливости» правительства (являющегося, однако, не производителем материальных благ, а, скорее, всего лишь их распределителем) стало уменьшение доли частных внутренних инвестиций с 6,9 % ВВП в 70-е годы до 4,6 % ВВП в 80-е, что считается одним из самых негативных последствий воздействия существовавшего в тот периода огромного дефицита государственного бюджета на общую экономическую ситуацию в стране.
Итак, эффект вытеснения характеризует целый комплекс процессов выталкивания частных инвестиций государственными ценными бумагами, через выпуск которых финансируется бюджетный дефицит. Рост процентных ставок, будучи вызван расширением государственных заимствований, в свою очередь, через истощение кредитного рынка и инвестиционный «голод» приводит к замедлению роста совокупного предложения и даже к экономическому спаду. Левостороннее же смещение кривой AS неминуемо вызывает рост инфляционной волны. Ее в дальнейшем может усилить и вероятный отказ правительства от погашения выпущенных в форме финансовой пирамиды долговых обязательств: рано или поздно наступает момент, когда доходы от новой их эмиссии оказываются меньшими, нежели затраты на погашение накопленной прежде задолженности. Известно, что рынок государственных ценных бумаг, ослабляя динамику текущей инфляции, способствует, однако, ее ускорению в долгосрочной перспективе и раскручиванию так называемой инфляции взаем или накопленной (отложенной) инфляции. Последняя становится более вероятной в случае, если временная передышка, полученная правительством при размещении облигаций (от момента их выпуска до погашения с процентами), не используется им для устранения глубинных причин инфляционного роста цен.
Например, с 1993 по 1998 гг. доходы российского бюджета от продажи государственных ценных бумаг составили всего 32 млрд руб., в то время как на обслуживание и погашение нараставшего долга было потрачено 450 млрд руб. Накануне валютно-финансового кризиса в августе 1998 г. казна оказалась вынужденной выплачивать по своим прежним обязательствам около 1 млрд долл. в неделю (что составляло в тот период почти 70% всех доходов госбюджета), в то время как продажа новых правительственных облигаций резко остановилась – и по причине растущего недоверия к нашему государству, и в связи с финансовым кризисом конца 1997 г. в странах Азии. Происходящее в этих условиях бегство капитала из страны делало неизбежным обвал курса национальной валюты, и тогда уровень цен (это наглядно продемонстрировали последующие события в России) совершил очередной резкий инфляционный скачок.
Нейтрализация столь негативного по своим инвестиционным последствиям эффекта вытеснения возможна лишь в следующих случаях:
1) если восстанавливается равновесие бюджета, т.е. ликвидируется его дефицит. Однако достижение сбалансированности доходов с расходами является крайне непростой задачей в связи неуклонно увеличивающимися затратами на выплаты процентов по государственному долгу. Например, внешний долг Аргентины в 4,5 раза превышает объем ее экспорта, в результате чего только на выплату процентов правительству этой страны приходится направлять до 40% поступлений от внешнеэкономической деятельности. Нарастающие как снежный ком процентные расходы делают бюджетные дефициты самоподдерживающимися. Со временем – как показывает опыт Боливии, Бразилии, Израиля начала 80-х годов – реальной становится опасность «взрывного дефицита», превращающегося в ходе его монетизации во «взрывную инфляцию». К тому же выше уже отмечалась нецелесообразность скоропалительной ликвидации циклического бюджетного дефицита, который способствует выводу экономики из кризисного состояния;
2) если используются иные варианты покрытия дефицита – прежде всего денежный. Известно, что денежное и долговое финансирование дефицита бюджета оказывают различное воздействие на национальную экономику. Покрытие дефицита за счет займов у частного сектора повышает процентную ставку и вызывает эффект вытеснения частных инвестиций – при сжатии совокупного спроса и торможении тем самым роста цен. Денежное же финансирование влечет за собой сокращение процентной ставки (из-за роста денежной массы в обращении) и, как результат, может увеличить инвестиционную активность в стране – хотя и ценой повышения совокупного спроса и ускорения инфляции. И если приоритетными целями государства становится ускорение экономического роста и преодоление вынужденной безработицы, то вариант использования кредитных ресурсов центрального банка для финансирования дефицита бюджета (в разумных пределах, конечно) может выглядеть как предпочтительный;
3) при привлечении иностранного капитала для финансирования дефицита государственного бюджета. Приток иностранного капитала способен заметно смягчить воздействие бюджетной несбалансированности на частные инвестиции в данной стране, так как в этом случае внутренние сбережения ее населения смогут быть задействованы (через банковскую систему и рынок корпоративных ценных бумаг) для выхода из инвестиционного кризиса, да и процентные ставки внутри страны окажутся на приемлемом уровне. Известно, что из стран «большой семерки» самую высокую конкуренцию частному накоплению государственные займы составляли в 80–90-е годы ХХ в. в Италии и США. Однако если Италия не смогла смягчить эту опасную тенденцию, и эффект вытеснения проявлялся здесь весьма интенсивно, то политика американского правительства обеспечивала существенную компенсацию отрицательного воздействия бюджетного дефицита на процесс накопления капитала. Эта политика получила название «политики ограбления соседа», прежде всего, Японии, в которой, несмотря на высокую сберегательную активность населения (до 40% их общемирового уровня), уровень инвестиций в национальную экономику из-за вывоза капитала заметно снижается. Традиционно поглощая – через установление завышенного ссудного процента – примерно 15% национальных сбережений развитых стран, американское государство побуждает и западноевропейские центробанки адекватно повышать свои процентные ставки во избежание масштабного оттока капитала с их территорий, что приводит к своего рода «экспорту» эффекта вытеснения из США в эти регионы. Например, по информации Конференции британской промышленности, увеличение кредитной ставки на 1% наносит ущерб только промышленному производству данной страны в 250 млн ф.ст. в год. Подобный способ решения проблемы накопления капитала, тем не менее, уязвим, поскольку усиливает зависимость экономики США от быстро меняющейся конъюнктуры мировых финансовых рынков, а также влечет за собой нарастание и без того ставшего астрономическим государственного долга данной страны.
Помимо противодействия эффекту вытеснения, вариант размещения облигаций на внешних финансовых рынках имеет преимущества и в случае вероятного укрепления национальной валюты, в то время как ожидаемая ее девальвация усиливает стремление правительства к выпуску своих ценных бумаг на внутреннем рынке – поскольку их последующий выкуп окажется в финансовом плане несравненно менее обременительным (а, в крайнем случае, власти могут и вовсе отказаться погашать свои внутренние обязательства, как это не раз случалось в нашей стране). Правда, и в том, и в другом случае возрастает размер государственного долга.