ФИСКАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА, ОРИЕНТИРОВАННАЯ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕ. ЭФФЕКТ ЛАФФЕРА.

Традиционная кейнсианская теория исходила из предположения, что снижение налоговых ставок обязательно приводит к росту дефицита государственного бюджета на длительном временном интервале. В отличие от нее неоклассическая теория “экономики предложения” - а задолго до ее появления немецкий реформатор Л. Эрхард (а еще раньше и А. Смит) - отстаивали тезис о том, что более низкие ставки налогов отнюдь не фатально порождают снижение суммы налоговых поступлений. Их введение может быть организовано так, что при кратковременных потерях для бюджета его дефицит может быть сокращен во вполне обозримой перспективе. И тем самым будет найдено принципиальное решение угнетающей всех налоговой проблемы – конечно, в случае ускоренного роста стимулируемой низкими налогами производительности труда в стране. Уже более двух столетий назад А. Смит доказывал, что государству несравненно выгоднее устанавливать более низкие налоги, чем непосильные для населения, так как, во-первых, на выведенные из-под налогообложения средства им может быть получен посредством инвестирования дополнительный доход, который со временем наполнит казну. А во-вторых, подданные государства с большей легкостью уплачивают небольшие налоги, чем избавляют власти от административных расходов на их аккумуляцию в бюджете. Воспринимая данные аргументы, сторонники концепции «экономики предложения» подчеркивают, что фискальная политика, направленная на снижение налогов, оказывает позитивное воздействие на предложение капиталов и рабочей силы в следующих направлениях:

- повышается располагаемый доход домохозяйств, что усиливает их склонность к сбережениям (как финансовым источникам инвестиций) при сокращении предельной склонности к потреблению;

- понижение налога на прибыль и увеличение располагаемого дохода предпринимателей является дополнительным толчком для тех из них, кто готов рисковать, влезать в долги, наращивать свою инвестиционную активность и тем самым расширять производство новых товаров, создавая новые рабочие места;

- сокращение личного подоходного налога и отчислений на социальное страхование работников повышает их стимулы к труду; те из них, которые временно не участвуют в труде, вновь нанимаются на работу; те же, кто уже работает, стремятся к удлинению рабочей недели, досрочному возвращению из отпуска и более позднему выходу на пенсию. Таким образом, предпочтения работников изменяются в пользу труда и сжатия продолжительности досуга, что приводит к наращиванию совокупного предложения;

- усиливается готовность предпринимателей работать в “светлой”, а не “теневой” экономике.

Такова была логика крупного сокращения налогов, проведенного в начале 80-х гг. в США в рамках программы “рейганомики”, а затем распространившегося по всему миру. У истоков этой реформы налогообложения, предпринятой во времена президентства Р. Рейгана, стоял М. Фелдстайн. Он утверждал, что сложившаяся в США на рубеже 70-80-х гг. налоговая система является причиной недопроизводства американского ВВП в объеме минимум 1 трлн. долл. в год. Решительная ломка данной системы, нацеленная на создание условий для инвестиционного скачка, должна была состоять, по мнению М. Фелдстайна, в замене подоходного и некоторых других налогов платежами за непосредственное пользование общественными благами. Однако жизнь в целом отвергает такой излишний либерализм в осуществлении концепции налогообложения получаемых выгод (при определенных успехах на этом пути в соответствии с алгоритмом Р. Коуза): издержки введения системы платежей за доступ к общественным благам из-за существования проблемы «безбилетника» могут оказаться чрезмерными. Альтернативный способ решения проблемы убивающего инвестиции налогообложения был предложен другим американским экономистом А. Лаффером, который проанализировал долгосрочную зависимость между налоговыми доходами госбюджета и прогрессивностью налогообложения. Моделирование фискальных и производственных процессов в их взаимосвязи позволило А. Лафферу установить, что при изъятии у домохозяйств и фирм свыше 30-40% их дохода неминуемо начинают сокращаться их сбережения, а значит, и инвестиции в национальную экономику. Осознание ученым данного обстоятельства проявилось в построении им следующей дугообразной кривой (которую, как гласит легенда, он, поясняя свои взгляды, впервые изобразил в ресторане на салфетке в ходе беседы с редактором The Wall Street Journal):

где R - средний уровень налоговых ставок (или усредненный совокупный налог) в %, Т - показатель налоговых поступлений в бюджет в долгосрочном периоде, то есть через некий промежуток времени, достаточный для того, чтобы налогоплательщики адаптировались к любой налоговой ставке.

Точки касания кривой Лаффера оси R характеризуют пустоту государственного бюджета. Если R=0 (налоги не взимаются) и R=100 (государство забирает весь доход), то Т=0. От 0 до R0 происходит увеличение налоговой нагрузки – рост количества налогов и увеличение их ставок, отмена налоговых льгот. И это повышает (хотя и все менее заметно) бюджетные доходы. При этом рост производства хотя и замедляется, но незначительно. Это, по оценке А. Лаффера, “нормальная зона шкалы”. При Ro налоговые доходы бюджета достигают своего максимального значения Тo: больше этой оптимальной величины налогоплательщики в данный момент ни за что не отдадут своему государству.

После Rо национальная экономика попадает в «запретную зону», где начинается такое подавление экономической активности (включая банкротство ряда предприятий), что налоговая база уменьшается быстрее, чем растут ставки налогов и, как следствие, суммарные доходы бюджета падают. Такое падение может быть либо плавным – при законопослушности экономически уже менее активных налогоплательщиков, - либо стремительным – если к спаду активности добавляется их стремление уклониться от нарастающей прогрессивности налогообложения, используя как законные, так и незаконные пути минимизации налоговых изъятий.

Фундаментальной идеей, отраженной в кривой Лаффера, выступает прямая зависимость между стремлением налогоплательщика уклониться от выполнения его обязательств перед бюджетом и ставкой налогообложения (после того, как последняя достигает некоего критического уровня). Люди работают, отмечал данный экономист, вовсе не для того, чтобы платить налоги. Чистый, за вычетом налогов, доход определяют, работает ли данный человек или сидит на пляже. И если налоги, которые платят состоятельные слои общества, отдавая фактически часть своих денег бедным, признаются ими непозволительно высокими, то их желание оставаться и дальше законопослушными налогоплательщиками начинает стремительно сокращаться – подобно тому, как (по использованной А. Лаффером аналогии) угасало стремление путешественников проезжать сквозь Шервурдский лес с риском подвергнуться нападению Робин Гуда.

До реформы налогообложения, по оценке А. Лаффера, налоги в США были в “запретной зоне”, то есть R=R1 . При этом бюджетные доходы составляли Т1. Если же сократить налоги до Rо, то результатом более либеральной налоговой политики станет временное уменьшение государственных доходов (на схеме данный результат незаметен, поскольку на нем отражается лишь долгосрочная зависимость). Усиливается бюджетная несбалансированность, что влечет за собой долговые проблемы государства вкупе с нарастающей инфляцией. Однако долгосрочный результат сокращения налогового гнета: рост располагаемого дохода домохозяйств, чистой прибыли фирм – увеличение их сбережений - наращивание инвестиций - увеличение производства и занятости - рост массы доходов, подлежащих налогообложению (налогооблагаемой базы) - увеличение налоговых доходов государства. Первоначальное сокращение налоговых поступлений будет полностью компенсировано через 5-7 лет, когда бюджетный дефицит, а вслед за ним и инфляция вернутся на приемлемый уровень.

А. Лаффер эмпирическим путем установил, что снижение ставок налога на прибыль корпораций на 1% приводит к увеличению выпуска продукции на 2%, причем данная закономерность проявляется в диапазоне от 32 до 20%. Дальнейшее сокращение ставки налога на прибыль (как, впрочем, и других налогов) уже не столь результативно. Понижение налоговой нагрузки вовсе не является универсальным способом решения экономических проблем. Поскольку кривая Лаффера имеет форму дуги, постольку максимум налоговых поступлений достигается не при предельно низких, а при оптимальных налоговых ставках, при которых ставка налога максимально заинтересовывает субъекта в данном виде экономической деятельности, заметно не подрывая в то же время бюджетного равновесия в обществе. Движение же за рамки данного оптимума (как вверх, так и вниз по соответствующей шкале) чревато стремительным сужением доходной части государственного бюджета. Такая динамическая оптимизация достижима лишь в случае, если совокупное налоговое бремя физических и юридических лиц оказывается достаточно мягким, чтобы не препятствовать росту их реальных доходов, потребительского и инвестиционного спроса. И в то же время оно должно быть столь жестким, чтобы не допускать сохранения неконкурентоспособных предприятий и отраслей (то есть закрепления нерациональной структуры производства), а также распространения иждивенческих настроений среди населения. Поэтому не следует приписывать теории «экономики предложения» (как это нередко наблюдается в среде отечественных радикальных реформаторов) тезис о якобы благотворном влиянии на экономику предельно низких налоговых ставок. Установление таких «революционных» уровней налогообложения, помимо обострения финансовых проблем, препятствует к тому же реализации налогами их важной ограничительной функции, вызывая перепроизводство многих видов продукции и связанные с ним экологические потрясения.

Таким образом, суть эффекта Лаффера заключается в том, что уменьшение налоговых ставок вызывает лишь кратковременное падение объема государственных доходов и рост бюджетного дефицита. В отдаленной перспективе эта мера обеспечивает рост сбережений, инвестиций, производства, занятости, а значит, совокупных доходов, подлежащих налогообложению. В конечном счете, возрастут государственные доходы, восстановится равновесие в финансовой сфере, ослабится действие эффекта вытеснения, произойдут ускорение экономического роста и торможение инфляции. «Экономика предложения» исходила из убеждения, что сформировавшаяся в рамках кейнсианской модели налоговая политика стран Запада, основанная на масштабном изъятии средств налогоплательщиков в бюджет вовсе не сдерживает, а, напротив, ускоряет развертывание инфляционных процессов. Поэтому заметное ослабление налогового пресса рассматривалось ею и в качестве способа противодействия налоговой инфляции и в целом инфляции предложения.

Как видим, подобно Дж. Кейнсу А. Лаффер тоже был не склонен излишне драматизировать факт наличия в стране бюджетного дефицита, в определенном смысле продвигая дальше концепцию функциональных финансов. Признавая за дефицитом бюджета функцию некоего барометра текущего состояния национальной экономики, он в то же время – в отличие от кейнсианской школы - допускал возможность компенсации ростом национальной экономики (и соответствующим возрастанием налогооблагаемой базы) временных потерь финансовой системы страны. Более того, исследования теоретиков «экономики предложения» включали и принципиальную возможность проведения налоговых реформ без сколько-нибудь заметного ослабления доходной части бюджета. Это становилось возможным в случае, если политика уменьшения налогов затронет не общую сумму изымаемых в бюджет тех или иных налогов, а лишь предельные величины их ставок. Тем самым чуть ли не решающее значение в ходе налогового реформирования отводилась сокращению налоговых ставок для физических лиц с высокими доходами. Именно такие новации в налогообложении признавались способными вызвать эффект взрывного роста инвестиций в стране потому, что богатых, как известно, отличает гораздо большая склонность к сбережениям по сравнению с бедными.

В результате проведенных в США по рекомендациям А. Лаффера эволюционных налоговых реформ (1981 и 1986 гг.), нацеленных на поэтапное сжатие степени прогрессивности налогообложения, предельная ставка личного подоходного налога снизилась с 70 до 33%. Вместо 14-разрядной налоговой шкалы сохранились лишь 3 ставки – 15, 28 и 33%. К тому же предельный налог на прибыль корпораций снизился с 46 до 34%, а многие фирмы облагались льготным 15 и 25%-ым корпоративным налогом. Социально-экономические последствия подобного реформирования финансовой системы оказались весьма противоречивыми. Позитивными результатами налоговой реформы, как и предполагалось, явились снятие социальной напряженности, торможение инфляции, увеличение инвестиционной активности и энергичный экономический подъем ставшей гораздо более конкурентоспособной американской экономики. А вот проблемы бюджетного дефицита налоговая реформа вопреки прогнозам А. Лаффера не решила: в ходе ее проведения госбюджет недополучил (а бизнес и население, включая его богатейшие слои, наоборот, получили) от 700 до 800 млрд дол. А за годы президентства Р.Рейгана размер государственного долга США – в основном из-за проведенных им налоговых преобразований, обернувшихся нарастанием бюджетного дефицита, – увеличился с 909 млрд до 2,6 трлн долл. И при таком сравнительном анализе экономических последствий фискального реформирования напрашивается законный вопрос – а не явился ли рост экономики США в постреформационный период следствием рекордного по своим масштабам бюджетного неравновесия (6.3% ВВП в 1983 г.), естественным результатом реализованной администрацией Р.Рейгана (не на словах, конечно же, а на деле) кейнсианской концепции дефицитного финансирования?

Сразу после США налоговая реформа по рекомендациям теории «экономики предложения» развернулась в Великобритании, в 1986 г. она «перекинулась» в Германию, в 1989 г. – в Японию, в 1991 г. – в Швецию и т.д. При этом правительство М.Тэтчер последовательно снизило предельную ставку корпорационного налога с 52% до 50% в 1983 г., 45% в 1984 г., 35% в 1985 г., 33% в 1991 г. Во Франции ставка налога на прибыль сократилась с 50% в 1986 г. до 34% в 1994 г. Такое налоговое реформирование предварялось масштабной эконометрической проверкой выявленного эффекта для разных стран, периодов времени. Было, в частности, установлено, что кривая Лаффера наилучшим образом описывает зависимость бюджетных поступлений не от ставки налога на прибыль, а налога на добавленную стоимость. Что же касается именно корпорационного налога, то рост его размера зачастую влечет за собой вовсе не сокращение, а, напротив, наращивание поступлений в бюджет (и наоборот). Наилучшим же показателем, который целесообразно отражать на графике является некий усредненный совокупный налог – то есть кривая Лаффера характеризует именно макроэкономическую постановку проблемы оптимального налогообложения.

Оказалось также, что максимальный уровень налоговых изъятий Т1 (определяющий степень выпуклости кривой Лаффера) не имеет неких стандартных количественных очертаний, он специфичен как для каждого конкретного налога (корпоративного, поимущественного, акцизного и др.), так и для каждой страны. Его величина определяется уровнем социально-экономического развития страны, ее национальными, культурными особенностями и целой группой других факторов отнюдь не технического, а структурного характера. Так, небольшие по территории высокоразвитые страны, национальный состав населения которых не отличается чрезмерным разнообразием, имеют гораздо большие возможности мобилизации доходов своих граждан в бюджете. То, при какой конкретной ставке налога R (в диапазоне от 0 до 100%) достигается этот максимальный уровень налоговых изъятий – то есть насколько «присевшей» будет кривая Лаффера в той или иной стране – зависит от господствующей в ней налоговой морали; соотношения государственной и частной собственности; уровня налогового администрирования; от степени включенности страны во всемирное хозяйство; от того, наконец, считают ли люди, что они что-то получают в обмен на уплату налогов. Например, при такой шкале подоходного налогообложения, которая существует в Швеции, трудовая активность населения США оказалась бы минимальной. Однако в скандинавских странах государство посредством налогов решает многие из тех социально-экономических задач, которые в других странах достигаются за счет собственного дохода налогоплательщиков. В более однородных по своему устройству унитарных государствах налогоплательщики несравненно легче принимают повышенное налоговое бремя, нежели в дифференцированных в социально-культурном отношении государствах с федеративным устройством – хотя встречаются, как в случае, например, с германской и австрийской федерациями, и исключения из этого правила. Как видим, баланс интересов в стране вполне может быть сохранен и при значительной налоговой нагрузке на ее население.

Эффект Лаффера проявляется далеко не автоматически. Так, в планово-регулируемой экономике данный эффект в значительной степени нейтрализуется жестким пресечением ухода предприятий в теневую экономику, а также существованием директивного централизованного планирования, которое не позволяет им сокращать объем производства (а значит, и сумму налоговых поступлений в бюджет) даже при выходе налоговых изъятий за максимально допустимую черту. Только в сельском хозяйстве не удавалось одновременно, и повышать налоги (косвенные, через монопольно низкие закупочные цены на сельскохозяйственную продукцию и монопольно высокие на сельхозтехнику), и увеличивать объем производства. А многолетние безуспешные попытки совместить несовместимое, в конце концов, привели к деградации аграрного сектора плановой экономики.

Для того, чтобы эффект Лаффера стал реальностью, и динамика государственных доходов в долгосрочном периоде характеризовалась движением от T1 к Tо необходимо выполнение следующих условий:

- в ходе налоговой реформы нельзя допустить развала государственного бюджета и выхода инфляционных процессов из-под контроля властей. Известно, что низкие налоги повышают совокупный спрос почти сразу, в то время как их позитивное влияние на рост совокупного предложения проявляется лишь через определенный лаг, в течение которого вероятно усиление инфляции (в том числе из-за возрастающего на начальном этапе налогового реформирования дефицита бюджета), а она приводит к обесценению лишь номинально возросших в результате налоговой реформы располагаемых доходов. И даже в случае повышения реального уровня жизни экономических субъектов укрепление их инфляционных ожиданий делает невозможным рост сберегательной активности. В обстановке ускоряющейся инфляции, которую призвана затормозить, прежде всего, рекомендуемая неоклассиками ограничительная денежно-кредитная политика, ссылки на кривую Лаффера вообще едва ли уместны – ведь очевидно, что предприятия вряд ли направят сэкономленные от налогообложения средства на долгосрочные реальные инвестиции. Несравненно более рациональным в условиях дорожающего кредита станет их ориентация на быстроокупающиеся торгово-посреднические операции спекулятивного типа. Характерно в данной связи, что вскоре за запуском налоговой реформы в 1985 г. в США был принят закон о поэтапной (до 1993 г.) ликвидации чрезмерного дефицита федерального бюджета за счет, прежде всего снижения государственных расходов (на национальную оборону, образование, субсидии сельскому хозяйству, пособия по безработице, науку, космические программы). В качестве других способов его реализации рассматривались приватизация и переложение тем самым на частный сектор затрат по содержанию жилого фонда, транспорта - например, вашингтонского международного аэропорта; предоставление президенту и губернаторам права накладывать вето на расходы по отдельным статьям бюджета (хотя противников этой меры, отстаивающих необходимость ограничения власти политиков, всегда было достаточно). Данная программа, впрочем, с треском «провалилась» - бюджетный дефицит США к моменту прихода к власти Б. Клинтона составлял почти 300 млрд. долл. Однако реализация разработанного его администрацией закона «Об общих бюджетных согласованиях» (1993 г.), по которому еще более урезались нерациональные правительственные расходы - военные, на содержание государственного аппарата и т.п. - в конце концов, привела к разрешению данной приоритетной проблемы, и 1998 год ознаменовался фактическим достижением бюджетной сбалансированности в стране. Этому в немалой степени способствовало также заметное сокращение налогового бремени для миллионов малообеспеченных семей, которое, впрочем, было поставлено в жесткие рамки, будучи с лихвой компенсированным повышением налогов для 1,2% наиболее состоятельных американцев. Повысив для них ставку индивидуального подоходного налога до 39,6%, Б.Клинтон и его советники заметно усилили степень прогрессивности налоговой системы США, вернув тем самым относительную величину поступлений в федеральный бюджет от данного налога на «предрейгановский» уровень 1980 г.;

- бесперебойное превращение сбережений в инвестиции, а для этого требуются наличие развитой инфраструктуры аккумуляции сбережений (кредитная система и фондовый рынок), а также недопущение фактов непроизводительного их использования - например, для покрытия бюджетного дефицита. При этом теория «экономики предложения» подчеркивает, что снижение налоговых ставок должно быть дифференцированным. Например, государству в большей степени надо сокращать те виды налогов, которые отличает наивысшая эластичность, поступления от которых в бюджет станут стремительно нарастать даже при незначительном сокращении соответствующих налоговых ставок. Такими налогами, дающими максимальную отдачу с точки зрения накопления капитала и роста занятости (то есть с позиции расширения налогооблагаемой базы) являются, в первую очередь, налоги на доход от вложенных фирмами чистых инвестиций. При сокращении уровня подобных налогов открывается возможность перемещения в производственную сферу тех финансовых ресурсов, которые ранее вкладывались в недвижимость, расходовались на потребительские цели;

- высокая эффективность инвестиционной деятельности. Стоит только направить капиталовложения в низкодоходные (и тем более убыточные) объекты, или омертвить их в долгострое, и сколь угодно низкие налоги к росту поступлений в бюджет не приведут;

- стремительное нарастание объема подоходных налогов по мере роста реального ВВП, что возможно лишь при условии построения налоговой системы на основе прогрессивной шкалы, а также неустанное совершенствование техники сбора налогов. Это предполагает усиление контроля над соблюдением налогового законодательства, ужесточение административных и экономических санкций по отношению к его нарушителям, а также просчет степени чувствительности теневого сектора к изменению налоговых ставок.

Критики теории “экономики предложения” привели немало эмпирических подтверждений того, что степень воздействия сокращения налогов на стимулы к труду, инновации, инвестиции, а также стимулы к деловым рискам зависит от чувствительности экономики к изменению налоговых ставок и неясно по самой своей направленности. Так, далеко не все лица наемного труда при снижении налоговой нагрузки начнут больше работать. Хотя бы некоторых из них вполне может устроить факт получения прежнего располагаемого дохода при меньшей продолжительности рабочего времени и адекватном расширении времени досуга. Общеизвестен и тот факт, что на инвестиции и экономический рост помимо налоговых ставок влияет множество других факторов (фаза делового цикла, инфляционные ожидания, соотношение спроса и предложения на ту или иную продукцию, уровень рентабельности предприятий и т.п.). Поэтому достижение сразу двойной цели – повышение доходов бюджета при понижении налоговых ставок – на практике весьма маловероятно. Исследования, проведенные по странам ОЭСР за 35 лет, показало, что для ускорения роста ВВП на 0,5 – 1 процентных пункта необходимо сокращение общей ставки налогообложения минимум на 10 пунктов, что способно оказать попросту разрушительное влияние на бюджетную систему. И, напротив, страны, правительство которых за счет увеличения налоговой нагрузки на экономику нарастило инвестиции в человеческий капитал, фундаментальную науку и технику, помимо ускорения экономического роста смогли достичь, в конце концов, и бюджетной сбалансированности.

Именно таковыми, явно противоречащими коренным устоям «рейганомики», стали действия администрации президента Б. Клинтона, которая, негласно реанимируя некоторые кейнсианские идеи, заметно повысила главные федеральные налоги – индивидуальный подоходный (доведя его предельную ставку с 31 до 39,6%) и корпорационный (с 34 до 36%). Одновременно с этим серьезно возросли расходы правительства на инвестиции в сферы здравоохранения, науки, образования и переподготовки кадров – включая налоговые расходы бюджета по предоставлению селективных льгот, связанных с вычетами из налогооблагаемого дохода затрат (до 10 тыс. долл. в год) на послешкольное образование американцев с малыми и средними доходами.

Оценивая шаги властей по сокращению бюджетного дефицита за счет общегосударственных капиталовложений как по сути своей «деструктивные», Б. Клинтон рассматривал такие дополнительные расходы государства в качестве мощного фундамента процветания частного сектора и, соответственно, укрепления федерального бюджета уже в ближайшем будущем. И, действительно, данные перемены в фискальной политике способствовали смене бюджетного дефицита (составлявшего в 1993 г. 255 млрд. долл.) профицитом бюджета (который, обозначившись в 1998 г., достиг к 2000 г. уровня 166 млрд. долл.).

При взвешенной оценке теоретических заслуг теории «экономики предложения» следует учитывать и тот факт, что связь между тяжестью налогообложения и стремлением уйти от него явно не является прямой: если в налоговой системе той или иной страны имеется множество законных и незаконных лазеек, то домохозяйства и фирмы попытаются не заплатить и более низкие налоги. Как видим, учет эффекта Лаффера при формировании налоговой системы той или иной страны есть лишь необходимое, но не достаточное условие ее результативности.