Внедрение системы управления рисками в ФТС России осуществлялось в четыре этапа, каждый из которых характеризуется введением в действие новых нормативных актов, проведением соответствующих организационных мероприятий, основанных на использовании новых информационных и кадровых ресурсов.
Первый этап внедрения системы управления рисками – «Подготовительный». На этом этапе, в течение 2003 года были созданы предпосылки и заложен фундамент организации работ по созданию системы управления рисками. Организационно указанные вопросы были возложены на Главное управление организации таможенного контроля (ГУОТК) ФТС России, в том числе и функция координации деятельности структурных подразделений ФТС России, региональных таможенных управлений и таможен на данном направлении работы. В указанном главке был создан отдел координации и применения системы управления рисками. Приказом ГТК России от 26.09.2003 № 1069 утверждена Концепция системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации.
Второй этап – «Начальный» – 2004 год, закреплено методологическое обеспечение работы таможенных органов по внедрению системы управления рисками – введен в действие План-график первоочередных мероприятий по разработке и внедрению системы управления рисками в процесс таможенного оформления и таможенного контроля в 2004 году (утвержден приказом ГТК РФ от 26.03.2004 №367).
Названный План-график разработан во исполнение правовых норм ст. 358 Таможенного кодекса Российской Федерации, Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации и решения коллегии ГТК России «О готовности таможенных органов РФ к работе в условиях введения в действие новой редакции Таможенного кодекса РФ». В мероприятиях Плана-графика были заложены основные направления деятельности таможенных органов, которые необходимо развивать для эффективного применения системы управления рисками в процессе таможенного контроля:
- систематизация деятельности подразделений ФТС России по внедрению системы управления рисками;
- стандартизация оборота документов и информации при применении системы управления рисками;
- упорядочение проводимой работы по анализу информации;
- выявление причин и фактов несоблюдения таможенного законодательства;
- применение мер по повышению эффективности таможенного контроля;
- установление механизма взаимодействия структурных подразделений ФТС России, РТУ, таможен по выявлению рисков;
- формирование профилей рисков и системы контроля за их применением;
- разработка единообразных методик анализа информации для определения областей и индикаторов риска;
- разработка и экспериментальное внедрение информационно-технического обеспечения системы управления рисками в процесс таможенного оформления и таможенного контроля.
При этом в основе мероприятий организационно-правового характера лежали разработка положения об отделе координации и применения системы управления рисками ГУОТК ФТС России и типовых положений координирующих подразделений РТУ и таможен, а также внесение изменений в положения о подразделениях ФТС России и соответствующие должностные инструкции в части прав, обязанностей и ответственности при применении системы управления рисками. Одновременно осуществлялись мероприятия направленные на:
- проведение анализа существующих правовых актов в области таможенного дела на предмет их актуальности при применении системы управления рисками;
- разработку технологии взаимодействия таможенных органов всех уровней при применении системы управления рисками;
- разработку форм доведения профилей рисков до таможенных органов, также способы обратной связи (информирование вышестоящих органов о применении соответствующих форм таможенного контроля);
- оптимизацию существующих и разработку новых методик обработки информации в целях выявления рисков, в том числе с использование новых программных средств;
- разработку методик оценки эффективности применяемых форм таможенного контроля.
Информационно-техническое обеспечение системы управления рисками строится на:
- анализе существующих программных средств на предмет возможности их использования в системе управления рисками;
- анализе существующих в ЕАИС ФТС России информационных потоков и данных в целях их использования в системе управления рисками;
- модернизации существующих, а также разработке и внедрении новых программных средств для обработки информации в целях выявления рисков;
- организации сбора, обработке, рассылке, хранении и анализе информации об участниках внешнеторговой деятельности путем формирования Центрального реестра субъектов ВЭД.
Третий этап внедрения системы управления рисками – «Совершенствование» – в таможенной службе России начат в конце 2005 года. Его эффективность завесила от реализации мероприятий, предусмотренных Планом на 2005 год, утвержденным приказом ФТС России от 10.03.2005 № 180. Указанным Планом было предусмотрено три основных направления деятельности:
1. Организационные мероприятия – внесение изменений в типовые положения о подразделениях ФТС России, координирующих подразделений РТУ и таможен в части прав, обязанностей и ответственности при использовании системы управления рисками, а также с учетом особенностей, изложенных в технологии действий должностных лиц таможенных органов при применении указанной системы (приказ ФТС России от 03.12.2004 № 358 и Решение коллегии ФТС России 21.102004, утвержденное приказом ФТС России от 11.11.2004 № 261).
2. Технологические и методологические мероприятия, направленные на обеспечение должностных лиц технологическими схемами и методологией действий при осуществлении таможенного контроля в соответствии с системой управления рисками в таможенных органах России:
- составление перечня правовых актов ГТК и ФТС России, РТУ и таможен, противоречащих Концепции системы управления рисками, и представление соответствующих отчетов руководству ФТС России;
- подготовка на базе отмененных правовых актов соответствующих (проектов) профилей рисков;
- разработка и доведение профилей рисков до таможенных органов;
- анализ информации, содержащейся в отчете о результатах применения прямых мер по минимизации рисков;
- разработка соответствующими подразделениями ФТС России методик обработки результатов применения прямых мер по минимизации рисков, содержащихся в профилях рисков;
- оптимизация существующих и разработка новых методик обработки информации, содержащейся в ЕАИС ФТС России, в целях выявления рисков, в том числе с использованием программных средств;
- разработка единой методики оценки эффективности применяемых форм таможенного контроля, содержащейся в профилях рисков;
- разработка порядка взаимодействия подразделений таможенной инспекции с подразделениями координации и применения системы управления рисками;
- подготовка и издание таможнями, РТУ и подразделениями ФТС России целевых методик по выявлению рисков, в том числе в разрезе типовых критериев отнесения товаров, внешнеэкономических операций и лиц к группам риска;
- подготовка предложений и проведение работы по обеспечению принципа выборочности, применения соответствующих форм таможенного контроля и мер по минимизации рисков в отношении отдельных категорий товаров, транспортных средств, документов и лиц.
3. Мероприятия по информационно-техническому обеспечению направлены на модернизацию и внедрение программных средств, обеспечивающих автоматизацию деятельности таможенных органов при применении системы управления рисками:
- анализ научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в целях использования их результатов в системе управления рисками;
- анализ существующих в Единой автоматизированной системе ФТС России информационных потоков и данных в целях их применения при реализации системы управления рисками;
- анализ существующих программных средств на предмет возможности их использования в системе управления рисками, подготовки предложений о необходимости их модернизации, интеграции с другими программными средствами либо о прекращении их использования;
- модернизация существующих, а также разработка и внедрение новых программных средств для реализации методик обработки информации в целях выявления рисков;
- сбор, обработка, хранение и доведение до таможенных органов информации об участниках внешнеторговой деятельности, содержащейся в центральном реестре субъектов ВЭД, а также выработка рекомендаций по ее применению при осуществлении таможенного контроля;
- реализация пилотных проектов в рамках создания системы управления рисками (формирование и актуализация профилей рисков в электронном виде, а также разработка программного средства, позволяющего в автоматизированном режиме осуществлять выявление рисков на основе подготовленных методик и назначать проведение таможенного досмотра с применение генератора случайных чисел);
- разработка программного обеспечения формирования аналитической отчетности по результатам применения мер по минимизации рисков на основе информации, содержащейся в центральной базе данных ЕАИС таможенных органов.
Четвертый этап внедрения системы управления рисками – «Торговая модель». Указанный этап начался в 2008 году, ФТС РФ было запланировано ввести в действие Национальный центр системы управления рисками, возможно, по аналогии с действующими в других странах (Италия, Франция, США), соответствующий принципами построения и функционирования стандартам Всемирной торговой организации.
Результаты применения СУР Федеральной таможенной службой в 2009 – 2010 гг. показаны в таблице 5[26].
Таблица 5. Функционирование СУР в таможенных органах
Российской Федерации
| Год / Показатели | ||
| Количество партий товаров попавших под действие профилей рисков | 830 731 | 133 686 |
| % от общего числа оформленных партий товаров и транспортных средств при вывозе | ||
| Количество партий, по которым был проведен таможенный досмотр | 265 935 | 22 507 |
В заключении следует отметить, что Концепция системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации была разработана с учетом стандартных правил Киотской конвенции и основывается на выявлении, систематизации и формализации признаков, обычно указывающих на вероятность совершения правонарушения. При этом принципами проведения таможенного контроля являются:
- выборочность таможенного контроля;
- ограничение при проведении таможенного контроля только теми его формами, которые достаточны для обеспечения таможенного законодательства Российской Федерации;
- использование при выборе объектов, форм и пределов таможенного контроля системы анализа и управления рисками;
- определение стратегии таможенного контроля, исходя из системы мер оценки рисков.
Таким образом, основой организации таможенного контроля является принцип анализа и управления рисками, на основании которого должны выявляться товары, транспортные средства, лица и документы, подлежащие проверке, и определяться степень такой проверки.
Основной нормативно-правовой базой, регламентирующей функционирование системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации является Концепция системы управления рисками, утвержденная Приказом ГТК России от 26.09.2003 № 1069 и глава 18 Таможенного кодекса Таможенного Союза (ранее статья 358 ТК РФ). Концепция устанавливает основные понятия, задачи, принципы построения и управления, а также элементы системы управления рисками.
В соответствии с Концепцией, целью СУР является создание современной системы таможенного администрирования, обеспечивающей осуществление эффективного таможенного контроля, исходя из принципа выборочности, основанного на оптимальном распределении ресурсов таможенной службы Российской Федерации на наиболее важных и приоритетных направлениях работы таможенных органов для предотвращения нарушений таможенного законодательства Российской Федерации.