В Экологической доктрине Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 г. № 1225-р, подчеркивается, что одним из первоочередных путей реализации государственной политики в сфере природопользования и охраны окружающей среды должно стать развитие системы государственного управления.
В рамках административной реформы, осуществляемой в России, на основе Указов Президента РФ от 09.03.2004 г. № 3 14 и от 20.05.2004 г. № 649 сформирована система федеральных органов исполнительной власти. Во вновь созданную систему вошли федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, в том числе Министерство природных ресурсов, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства. В новую систему федеральных органов исполнительной власти также вошли органы, на которые возложены специальные функции по государственному управлению природопользованием и ООС наряду с исполнением иных функций: МВД, Минсельхоз, Росгидромет, Роспотребнадзор и др.
Ранее действовавшая система государственных органов исполнительной власти, состоявшая из шести элементов управления, сокращена и включает три элемента, каждый из которых наделен соответствующими полномочиями и функциями.
Федеральные министерства (например, Министерство природных ресурсов РФ), являясь федеральными органами исполнительной власти, осуществляют функции но выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленной сфере деятельности, но они не вправе осуществлять функции но контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом в установленной сфере деятельности, кроме случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Федеральные службы (например, Росприроднадзор, Ростехнадзор), являясь федеральными органами исполнительной власти, осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. При этом они не имеют право осуществлять нормативное правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президент РФ или постановлениями Правительства РФ, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
Федеральные агентства (например, Рос лесхоз, Росводресурсы, Роснедра), являясь федеральными органами исполнительной власти, осуществляют функции в установленной сфере деятельности по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций но контролю и надзору.
Основная задача вновь созданной системы федеральных органов исполнительной власти - обеспечить эффективное государственное управление, в том числе государственное управление охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов.
Однако, как было отмечено на совместном заседании коллегии Генеральной прокураторы и коллегии Министерства природных ресурсов РФ, состоявшемся 8 декабря 2006 г., в природоохранной деятельности и природоресурсном комплексе России имеются существенные проблемы.
В государстве не созданы правовые, организационные, экономические и другие условия, направленные на повышение эффективности УООС и РПН.
По-прежнему управление ООС и РПП ведется в условиях устаревших норм природоохранного и природоресурсного законодательства, действия неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, а также при отсутствии документов, регламентирующих порядок контроля охраны окружающей среды и природопользования, что приводит к бесконтрольной добыче природных ресурсов, сплошной рубке лесов, нарушению экологических функций природы.
Для решения этих проблем необходимо:
1) принять нормативные акты в области осуществления государственного экологического контроля и экологической экспертизы, предусматривающие исключение дублирования функций и обеспечение взаимодействия между Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службой но надзору в сфере природопользования и их территориальными органами;
2) обеспечить взаимодействие и координацию деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в сфере охраны окружающей среды и природопользования на основании заключения соглашений между ними;
3) разработать порядок взаимодействия с органами МВД, прокуратуры, Ростехнадзора, Росприроднадзора, Роснедров и их территориальными органами по вопросам охраны окружающей среды и природопользования в пределах их компетенции.
В сфере управления охраной окружающей среды (экологического управления)следует:
1) разработать:
- порядок взаимодействия между Рос технадзором и субъектами РФ по вопросам разграничения полномочий разрешительной и контрольной деятельности в сфере охраны окружающей среды, а также передачи контрольных функций органам муниципальных образований;
— порядок осуществления федерального государственного экологического контроля;
— формы государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, а также критерии их идентификации и классификации в зависимости от уровня и объема негативного воздействия;
— порядок осуществления производственного экологического контроля, а также порядок представления сведения о лицах, ответственных за проведение производственного экологического контроля, об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности и результатов производственного экологического контроля в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий экологический контроль;
- правила транспортирования отходов;
- порядок учета образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов, в том числе определение срока хранения материалов учета;
2) принять федеральный закон "О плате за негативное воздействие на окружающую среду".
В сфере управления недропользованием необходимо:
1) принять федеральный закон "О недрах";
2) разграничить полномочия федеральных органов исполнительной власти (Росприроднадзора) и органов исполнительной власти субъектов РФ по осуществлению государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, а также участки недр местного значения;
3) разработать и утвердить в установленном порядке методики:
- расчета нанесенного ущерба государству при самовольном пользовании недрами;
- оценки ущерба, нанесенного недрам при несоблюдении правил разработки месторождений.
В связи с вступлением 1 января 2007 г. нового Водного кодекса РФ в сфере управления водными ресурсами следует:
1) принять ряд нормативных правовых актов, определяющих порядок управления водными объектами, в том числе переход на гражданско-правовые отношения при заключении договоров водопользования;
2) установить целевые показатели оценки:
- качества воды;
- проведения надзора и контроля использования водных ресурсов и др.;
3) закрепить с целью обеспечения комплексного управления водными ресурсами за Росводресурсами полномочия, связанные с управлением водной отраслью, владением гидротехническими сооружениями, соблюдением норм качества воды (нормирование, администрирование платежей за сброс загрязнений) и др.;
4) закрепить за Ростехнадзором как единым органом технического контроля надзор за безопасностью гидротехнических сооружений;
5) повысить роль субъектов РФ в процессе управления водными ресурсами, включающем выполнение следующих функций:
-заключение договоров водопользования по водным объектам, находящимся в федеральной собственности и расположенным на территориях субъектов РФ;
- охрана водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ;
- предотвращение негативного воздействия вод и ликвидация его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ;
6) провести переоснащение систем мониторинга, прогнозирования опасных гидрологических явлений, а также систем ситуационного управления данными явлениями; начать планомерный переход к ставкам платежей за пользование водными объектами и негативное воздействие на окружающую среду, стимулирующим водосбережение и соблюдение норм по очистке стоков.
В целях реализации положений нового Лесного кодекса РФ, вступившего в силу 1 января 2007 г., в сфере управления лесными ресурсами предстоит осуществить:
1) переход на фажданско-правовую форму отношений в лесном секторе;
2) децентрализацию системы управления лесными ресурсами с передачей значительной части полномочий регионам РФ;
3) разделение функций государственного управления и ведения лесного хозяйства;
4) реформирование лесхозов посредством выделения из них территориальных единиц управления - лесничеств и лесопарков, которые должны стать главным звеном территориального управления лесами, выполняющим функции государственного лесного контроля и надзора;
5) решить, помимо вопросов развития лесного хозяйства, проблемы строительства перерабатывающих мощностей, повышения инвестиционной привлекательности и стимулирования развития лесной промышленности.
В сфере экологического мониторинга следует совершенствовать:
1) единую государственную систему экологического мониторинга на всей территории страны, включая мониторинг всех компонентов природных ресурсов;
2) нормативную правовую базу, регламентирующую взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный экологический мониторинг, включая формирование фонда информационных ресурсов;
3) систему показателей и методологию экологического мониторинга РФ, а также техническое и материальное обеспечение деятельности системы экологического мониторинга;
4) порядок проведения мониторинга состояния окружающей среды на объектах размещения отходов.
В дальнейшем совершенствование управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием во многом зависит от того, как будут реализовываться на практике новые Водный и Лесной кодексы РФ.
Федеральные законы от 31.12.2006 г. № 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничений полномочий" и от 18.12.2006 г. № 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, а также иные нормативные правовые акты РФ и ее субъектов.