Реформы Петра I в области высшего государственного управления.

Монархия с Боярской думой, рыхлым аппаратом приказов и воевод не могла разрешить сложные внутри- и внешнеполитические задачи. Необходимо было укреплять государственный строй путем преобразования высшего, центрального и местного аппарата и армии, превращения главы государства - самодержавного царя - в носителя абсолютной (неограниченной) власти.

Отдельные черты абсолютизма в России проявлялись с середины XVII в., но только со времени правления Петра 1 (1689-1725) самодержавная монархия приобрела характер абсолютной, когда "верховная власть принадлежит всецело и нераздельно (неограниченно) царю".

Власть монарха была закреплена в законах первой четверти XVIII в. "Его величество, - отмечалось в "толковании" к статье 20 Воинского устава 1716 г., - есть самовластительный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет, свои государства и земли, яко христианейший государь по своей воле и благомнению управляет".

Расширение и бюрократизация государственного аппарата требовали новых кадров командного состава регулярной армии и чиновничества гражданского аппарата. Законодательство Петра I ввело обязательную военную или гражданскую службу для дворян. На службу государства были привлечены церковь и многочисленное духовенство.

Приток новых бюрократических сил вызвал создание бюрократической иерархии служилых чинов, установленной "Табелью о рангах" 24 января 1722 г. В замещении постов в армии, на флоте и в государственном аппарате "Табель" учитывала не только знатность, но и личные заслуги, способности, опыт.

В результате реформ в области управления сложилась система бюрократических государственных учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии - в центре, губернаторы, воевода, комиссары и другие органы - на местах. Основные кадры чиновников в этом аппарате занимали помещики-дворяне. Это была "чиновничье-дворянская монархия".

Идеологией феодальной монархии являлась религия, но абсолютизм нуждался и в иных идеологических основах. В целях укрепления своих позиций отдельные российские монархи XVIII в. подкрепляли свою политику по примеру ряда западноевропейских монархов ссылками на передовую буржуазную философию (естественного права, просвещения), стремились представить себя в глазах зарубежной, а также зарождавшейся в России дворянской общественности "просвещенными монархами". Второстепенная государственная функция руководства наукой, просвещением, благотворительностью и воспитанием приобретала большое значение. Монархия Петра I носила характер "просвещенного абсолютизма". Опираясь на философию естественного права, Петр I все свои действия оправдывал "всенародными пользой и нуждами" Стремление вывести страну из отсталости привело к подготовке кадров для экономики и культуры за границей, созданию некоторых учебных заведений; Петром I было подготовлено открытие Академии Наук (открыта в декабре 1725 г.)

Абсолютизм Петра I сочетался с усилением карательного аппарата. Абсолютная монархия представляла собой "регулярное" полицейское государство Полицейская регламентация пронизывала все стороны деятельности бюрократического аппарата "Генеральный регламент" 28 февраля 1720 г. установил порядок деятельности и делопроизводства государственных учреждений России. "Регламенты" имели все коллегии. С полицейской регламентацией была тесно связана жестокость наказаний. К существовавшему по "Уложению" 1649 г. наказанию смертной казнью в шестидесяти случаях Воинские артикулы 1716 г. добавили еще тринадцать (в их числе было и "сопротивление начальству"). К старым видам смертной казни добавились: расстрел, казнь по жребию; к членовредительным наказаниям вырывание ноздрей, языка и клеймение; новым видом ссылки была отправка на галеры (каторгу).

В первой четверти XVIII в. характерным было применение к гражданским лицам военно-уголовных законов. В условиях длительной Северной войны (1700-1721), народных волнений и восстаний государственный аппарат управления и суда в стране носил военно-полицейский характер.

Петр Великий, получивший 22 октября 1721 г. титул императора, был выдающимся и энергичным государственным деятелем. По далеко не полным подсчетам, в его правление издано 3314 указов, регламентов и уставов; в составлении и редактировании многих из них Петр 1 принимал личное участие. С его участием составлен обширнейший "Генеральный регламент" - закон, определивший деятельность коллегий, указ о должности генерал-прокурора 1722 г.; им лично был написал Морской устав 1720 г. Во многих указах Петр 1 подчеркивал свою неограниченную власть, оправдывая ее.

Высшие государственные учреждения. Боярская дума к концу XVII в потеряла свое былое значение. В 9С 1 годы Дума еще собиралась, но основные вопросы внутренней и внешней политики царь разрешал самостоятельно, закрепляя из в "именных" указах.

Состав Думы за последнее десятилетие века сократился более чем вдвое. Обычно на ее заседаниях в 1700-1701 гг. присутствовало 30-40 членов.

В 1699 г. при Боярской думе была учреждена Ближняя канцелярия по финансовому контролю за приходом и расходом денежных средств всех приказов. Вскоре компетенция этой канцелярии возросла. Она стала местом заседаний членов Боярской думы. С 1704 г здесь стали собираться начальники приказов. С 1708 г. эти постоянные заседания именуются - Консилией (или Конзилией) министров (так назывались иногда начальники приказов), где обсуждались различные вопросы управления государством. В отсутствие царя Консилия министров управляла государством. Боярская дума перестала собираться.

С учреждением Сената Консилия министров прекратила свое существование. Ограниченная функцией финансового контроля Ближняя канцелярия просуществовала до учреждения Ревизионколлегии.

Частые отъезды Петра I побудили его создать высший государственный орган с более широкими полномочиями, чем Ближняя канцелярия и Консилия министров. 22 февраля 1711 г., накануне отправления в Прутский поход, был утвержден указ об учреждении Правительственного Сената, который, по- видимому, вначале предполагался царем как временный орган ("для отлучек наших"), но вскоре превратился в постоянно действующее высшее правительственное учреждение.

Сенат представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царем. Из девяти членов Сената только трое были представителями старинной титулованной знати (кн. Долгорукий, кн. Г.И. Волконский, кн. П.А. Голицын), остальные принадлежали к малознатным родам, возвысившимся лишь в CVII в. (Т.Н. Стрешнев, И.А. Мусин-Пушкин), к признанным дельцам (Г.А. Племянников) или дворянам (М.В. Самарин, З.Г. Апухтин, Н.П. Мельницкий). Лишь трое из сенаторов (Мусин-Пушкин, Стрешнев и Племянников) в прошлом были членами Боярской думы. При Сенате была учреждена канцелярия во главе с обер-секретарем. Дополнительные указы 2 и 5 марта 1711 г. определили функции и порядок деятельности Сената, который должен был заботиться о соблюдении правосудия, о государственных доходах и расходах, о явке дворян на службу и т.д. в первые годы существования функции Сената были разнообразны, а компетенция необыкновенно широка. Однако уже в этот период царь не разделял своей власти с Сенатом. Сенат был законосовещательным учреждением, за исключением немногих чрезвычайных случаев, когда в отсутствие царя он играл роль законодательного органа.

Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом и должностными лицами. Этот надзор осуществляли первоначально созданные в марте 1711 г. фискалы, в задачу которых входило тайно подслушивать, проведывать и доносить обо всех преступлениях, наносящих государству вред, о нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и т.п. За несправедливые доносы фискал не наказывался, а за правильные - получал вознаграждения, равные половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Фискалами руководил входящий в состав Сената обер-фискал, который поддерживал связь с ними через фискальный стол канцелярии Сената. Доносы рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата - особое судебное присутствие из четырех судей и двух сенаторов (существовала в 1712-1719 гг.)

В отличие от Боярской думы Сенат уже в первые годы стал бюрократическим учреждением с назначаемыми чиновниками, делопроизводителями и подведомственными учреждениями.

С созданием коллегий их президенты с 1718 г. вошли в состав Сената. Однако в указе от 12 января 1722 г. Петр 1 вынужден был признать присутствие президентов в Сенате нежелательным и неправильным, так как оно затрудняло надзор за коллегиями и отвлекало президентов от непосредственных дел. В составе Сената после этого указа остались президенты лишь четырех коллегий: Иностранной, Военной, Адмиралтейской и временно Берг-коллегии.

Окончив войну с Швецией, Петр мог уделить больше внимания вопросам управления. Вскоре после принятия им титула императора Сенату было запрещено издавать от своего имени общегосударственные законы. В 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор. Ближайшим помощником генерал-губернатора был обер-прокурор. В коллегии и надворные суды были назначены прокуроры.

Генерал-прокурор получил огромные права, закрепленные законодательно его "Должностью" 27 апреля 1722 г. На него возлагался надзор за всем распорядком работы Сената: он созывал сенаторов, наблюдал за исправностью посещения ими заседаний; ему же подчинялись генерал-фискал и канцелярия Сената. "Предложения" генерал-прокурора оказывали решающее влияние на сенатские приговоры: он имел даже право законодательной инициативы.

Созданный в конце правления Петра I сложный бюрократический государственный аппарат требовал элементарного надзора, органом которого и стал Сенат. Главную роль в осуществлении этого надзора играл генерал-прокурор, который, действуя через подчиненных ему прокуроров и фискалов, выступал как "око царево и стряпчий о делах государственных".

За первые 14 лет существования Сенат из высшего органа управления государством превратился в высший орган надзора за управлением в государстве.

Крупнейшим феодалом-землевладельцем Русского государства оставалась церковь, которая к концу XVII в. все еще сохраняла некоторую политическую самостоятельность, что было несовместимо с неограниченной властью монарха.

Когда в 1700 г умер патриарх Андриан, Петр I решил "обождати" с избранием нового патриарха. Временно во главе духовенства был назначен рязанский митрополит Стефан Яворский.

Высокообразованный деятель церкви, поклонник преобразований Петра I, псковский епископ Феофан Прокопович по заданию и с помощью царя составил "Духовный регламент" и научный трактат "Правда воли монаршей", в которых давал теоретическое обоснование абсолютизма. 25 января 1721 г. Петр I утвердил "Духовный регламент", по которому учреждалась Духовная коллегия, преобразованная вскоре (14 февраля) в Святейший правительствующий Синод. 11 мая 1722 г для надзора за деятельностью Синода Петр I назначил обер-прокурора.

Наименования должностей и званий были, как правило, немецкого происхождения. Однако такого дробного деления государственной службы законодательные акты западноевропейских стран не знали. Преимущественное право на государственную службу имели дворяне, но Табель о рангах давала возможность выходцам из других сословий поступать на военную или гражданскую службу и по мере продвижения получать дворянское звание, сначала личное, а затем потомственное. К административной элите того времени, которая реально оказывала влияние на социально-экономические и политические процессы в стране, можно отнести первые («генеральские») четыре класса и с неко­торыми оговорками верхушку штабс-офицерских чинов (5—6-е классы). Административная элита Российской империи состояла из субэлит: чиновнической, военной, придворной и духовной[37].