«Пока нет еще определения понятия административного права», – так в конце XIX в. оценивал результаты бурного и достаточно длительного развития западноевропейской науки административного права один из крупнейших представителей ее германской школы Лоренц Штейн[1]. Можно сказать, что этот вывод в какой-то мере применим и для характеристики нынешнего состояния отечественной и зарубежной административистики.
Примечательно, что в Классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 (в ред. от 28 июня 2005 г.), административное право как самостоятельная отрасль «разбросана» по различным классификационным группам (основы государственного управления; исполнительная власть; информация и информатизация; государственная служба в Российской Федерации; административно-правовые режимы; обращения, заявления и жалобы граждан; общие вопросы государственного управления в сфере экономики, социально-культурного и административно-политического строительства; законодательство в области безопасности и охраны правопорядка, обороны, образования, науки, культуры, здравоохранения, в других отраслях и сферах государственного управления; административные правонарушения и административная ответственность).
Трудности в определении понятия административного права обусловлены, прежде всего, широчайшим объемом и многообразием общественных отношений, составляющих сферу действия законодательства, именуемого административным. В переводе с латыни, немецкого, английского и многих европейских языков «административный» – значит «управленческий». Административное право – значит «управленческое право» или «право управления». Административное право регулирует общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, и прежде всего - в связи с изданием органами исполнительной власти правовых актов управления. Более точно можно сказать, что административное право регулирует общественные отношения, которые складываются между гражданами и организациями, с одной стороны, и органами публичной (прежде всего, исполнительной) власти, с другой. Это так называемые публичные отношения и административное законодательство, прежде всего, нацелено именно на их регулирование и защиту.
Порой в литературе высказывается сомнение в том, следует ли вообще считать административное право отраслью законодательства. Как известно, отраслям законодательства присуща известная «обозримость» нормативного материала, допускающая управление им из единого центра системы – возглавляющего отрасль закона, чаще всего, кодекса, выступающего в качестве первичного акта. Административное же законодательство соединяет огромное число столь разнообразных по своему содержанию актов, что управление ими при помощи единого активного центра становится невозможным. В силу крайней разнородности своего предмета административное право, как уже давно установлено юридической наукой, не поддается кодификации.
Несмотря на существующие сложности, следует поддержать точку зрения Г. А. Туманова о том, что современное административное право, исходным и базовым правовым источником которого является Конституция РФ, служит важнейшим средством обеспечения действия самой Конституции РФ по следующим причинам:
1) основная функциональная нагрузка административного права состоит в правовом регулировании исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти, а конкретно – органов власти исполнительной, органов государственного управления, т.е. административно-правовое обеспечение функционирования этих органов есть важнейшая часть обеспечения действия Конституции РФ;
2) практическое управление (администрирование) как внутриорганизационное (внутриаппаратное), так и внешне ориентированное должно осуществляться на основе конституционных норм;
3) защита исполнительно-распорядительными органами государственной власти прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией РФ;
4) функционирование органов исполнительной власти в условиях особых административно-правовых режимов (чрезвычайной ситуации, чрезвычайного положения, военного положения и т.д.);
5) наличие административно-деликтного права, направленного на обеспечение законного функционирования системы государственного управления и дающего возможность органам исполнительной власти (должностным лицам) применять меры административного правового принуждения (т.е. это властно-предупредительная и принудительно-карательная деятельность органов исполнительной власти);
6) административное право обеспечивает организацию и функционирование государственного аппарата, его структурных подразделений, деятельность должностных лиц, всего управленческого персонала; т.е. внутриорганизационное действие административного права также является важным средством обеспечения действия Конституции РФ[2].
В отсутствие такого важнейшего и первостепенного нормативного правового акта, в котором бы регламентировалось издание органами публичной власти различных актов управления, едва ли можно говорить о единстве и целостности регулирования общих управленческих отношений.
С учетом сказанного административное законодательство, по-видимому, следует считать не отраслью, а более крупным звеном правовой системы – массивом законодательства[3]. Административное право можно представить в виде некоего правового образования («суперотрасли»), вбирающего в себя ряд правовых институтов и даже подотраслей, отдельные из которых находятся на этапе становления в качестве самостоятельных отраслей российской правовой системы, таких, как например, полицейского, служебного, социального, административно-деликтного, образовательного права и др. Отметим, что в том числе на базе административно-правовых норм в настоящее время уже сформировались такие самостоятельные отрасли российского права, как информационное и муниципальное.