ЧАСТЬ ОБЩАЯ. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Посвящается 81-й годовщине со дня рождения
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного деятеля наук
Российской Федерации
Алексея Прокофьевича КОРЕНЕВА

 

 

Предисловие

 

Предлагаемый учебник подготовлен в соответствии с примерной программой дисциплины «Административное право России», утвержденной ДКО МВД России 13 февраля 2007 года с учетом решения секции административно-правовых дисциплин ЦОКР МВД России, принятого в декабре 2005 года, о целесообразности преподавания в образовательных учреждениях системы МВД России наряду с дисциплиной «Административное право России» курса «Административно-процессуальное право».

Административное право тесно взаимосвязано с курсами «Административно-процессуальное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел», являясь начальным звеном в изучении дисциплин административно-правового цикла. Так, в рамках дисциплины «Административное право России» обучаемые должны научиться правильно квалифицировать поведение участников административно-правовых отношений с точки зрения материальных и процедурных норм административного права, в том числе научиться разграничивать правомерное поведение и противоправное. В свою очередь, в рамках дисциплины «Административно-процессуальное право» изучаются урегулированные нормами права процессуальные алгоритмы действий участников административно-процессуальных отношений в рамках соответствующего административного производства при разрешении определенных категорий индивидуальных конкретных дел в сфере государственного управления. И, наконец, при изучении дисциплины «Административная деятельность органов внутренних дел» на основе полученных знаний более детально изучаются правовые (материальные и процессуальные) и организационно-тактические основы правоприменительной деятельности органов внутренних дел по реализации административного и административно-процессуального законодательства в установленной сфере деятельности.

Содержание учебника определяется двумя ключевыми идеями.

Первая. В основу структурирования учебного материала и институтов административного права положено содержание базовой категории «государственное управление», определяющей вид деятельности, при осуществлении которой складываются общественные отношения, являющиеся предметом административно-правового регулирования.

Учебник «Административное право России» состоит из двух частей. В рамках общей части рассматриваются общие вопросы и институты данной отрасли права, имеющие значение для всех сфер и областей государственно-управленческой деятельности: понятие и содержание государственного управления, характеристика административного права как отрасли права, науки и учебной дисциплины, механизм административно-правового регулирования, институты административного права, закрепляющие административно-правовой статус различных субъектов административного права, регламентирующие формы и методы государственного управления, дисциплинарную, материальную и административную ответственность, способы обеспечения законности в государственном управлении.

Особенная часть включает изучение институтов административного права, устанавливающих особенности административно-правовой организации управления в межотраслевой, экономической, социально-культурной и административно-политической сферах государственного управления.

Вторая. Содержание теоретического и нормативного материала соответствующих глав учебника определялось с учетом основополагающих принципов компетентностного подхода к обучению. Оно напрямую увязано с объемом полномочий будущего сотрудника полиции согласно специализации и профиля подготовки обучаемых по специальности «правоохранительная деятельность» и содержит объем информации, необходимый для осуществления правоприменительной деятельности. Особое внимание в учебнике уделено изучению будущими правоприменителями института административной ответственности, в том числе составов административных правонарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, по которым сотрудники органов внутренних дел (полиции) уполномочены возбуждать производство по делу об этих административных правонарушениях.

Основной целью изучения дисциплины является формирование у обучаемых комплекса теоретических знаний, практических умений и навыков по применению административного законодательства, необходимых для выполнения служебных обязанностей на высоком профессиональном уровне.

В процессе обучения решаются задачи, направленные на то, чтобы научить курсантов и слушателей: 1) умело анализировать индивидуально-конкретные ситуации, 2) правильно квалификацировать юридически значимые действия их участников, 3) определять на основе норм административного законодательства необходимый алгоритм действий уполномоченных должностных лиц, 4) юридически грамотно излагать и аргументировать свою позицию, 5) грамотно с точки зрения материально-правовых норм составлять отдельные процессуальные документы, предусмотренные административным и административно-процессуальным законодательством.

Решение указанных задач позволит обеспечить подготовку специалистов для органов внутренних дел (полиции), обладающих высоким уровнем профессионализма и общей культуры.

Авторский коллектив посвящает свою работу памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации Алексея Прокофьевича КОРЕНЕВА, который внес большой вклад в развитие науки административного права и большую часть своей жизни посвятил подготовке специалистов для органов внутренних дел.

ЧАСТЬ ОБЩАЯ. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

 

 

Раздел 1. Введение в курс административного права

 

Глава 1. Государственное управление как объект административно-правового регулирования

 

О понятии административного права и административного законодательства

Примечательно, что в Классификаторе правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 (в ред. от 28 июня 2005 г.),… Трудности в определении понятия административного права обусловлены, прежде… Порой в литературе высказывается сомнение в том, следует ли вообще считать административное право отраслью…

Понятие и характерные черты государственного управления. Понятие исполнительной власти

Объектом кибернетики являются все управляемые или кибернетические системы. Последние рассматриваются абстрактно, вне зависимости от их материальной… Кибернетический подход ведет к широкому пониманию управления как… В зависимости от характера управляемого объекта управляющее воздействие может распространяться на технику (управление…

Конституционные принципы государственного управления

Конституция характеризует Российскую Федерацию как правовое государство. Российская правовая доктрина считает государство правовым, если оно… Деятельность органов государственного управления в России должна… Принцип законности является основой конституционного строя России. Особое значение данный принцип имеет в сфере…

Задачи административной реформы в современной России

Целями административной реформы в Российской Федерации и ее субъектах на ближайшие годы являются: - внедрение системы управления, ориентированного на результат; - оптимизация функций органов исполнительной власти;

Глава 2. Административное право как отрасль права, наука, учебная дисциплина

 

Предмет административного права

Во–вторых, административное право рассматривается как сфера научного познания, направленная на установление системы научных взглядов, представлений,… В-третьих, административное право выступает как специальная юридическая… Административное право в юридической литературе рассматривается как самостоятельная отрасль правовой системы…

Метод административного права

Проблема метода правового регулирования в юридической литературе является дискуссионной. Существуют два подхода к пониманию их содержания: согласно… В любой отрасли правовой системы России используется три основных способа… Предписания (позитивные веления) – возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в…

Система и источники административного права

Вместе с тем сами правовые институты также можно группировать. Поскольку есть группы норм административного права, регулирующие управленческие… В соответствии с названным признаком в юридической литературе принято… К Общей части относятся группы норм, закрепляющие:

Административное право как наука

В связи с проведением административного реформирования органов исполнительной власти особую актуальность приобретает административное право как… Наука административного права значительное внимание уделяет… Как и любая другая наука, наука административного права призвана решать четыре взаимосвязанные функции: описательную,…

Административное право как учебная дисциплина

Основными задачами курса административное право являются: - получение обучаемыми современных теоретических знаний о закономерностях,… - изучение обучаемыми административно-правового нормативного материала, необходимого для осуществления…

Глава 3. Механизм административно-правового регулирования

 

Понятие и структура механизма административно-правового регулирования

В научной литературе механизм правового регулирования определяется как «система юридических средств, при помощи которых осуществляется правовое… С.С. Алексеев отмечает, что использование понятия «механизм правового… Механизм правового регулирования производен от системной организации права (правовой системы, системы права, системы…

Административно-правовые нормы: понятия, особенности, виды, формы реализации

Административно-правовой норме присущи определенные особенности, к числу которых относятся: – объектом административно-правового регулирования выступают особый вид… – административно-правовые нормы являются средством реализации публичных интересов в сфере государственного…

Акты официального толкования и применения норм административного права

Толкование осуществляется при помощи различных способов, под которыми понимается совокупность приемов и средств, позволяющих уяснить волю субъекта… Качество интерпретационной деятельности во многом предопределяется субъектом,… Аутентичное (авторское) толкование дается органом, издавшим толкуемый нормативный правовой акт. Специальных разрешений…

Административно-правовые отношения: понятие, особенности, структура, виды

Административно-правовым отношениям присущи следующие особенности: – являются властеотношениями, т. е. обусловлены неравенством участников; – выступают результатом реализации административно-правовых норм;

Действие механизма административно-правового регулирования в сфере внутренних дел

Для выполнения возложенных задач органы внутренних дел и их структурные подразделения в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые… Эти отношения, в подавляющем числе случаев, направлены на решение внешних… Сотрудники органов внутренних дел могут вступать в административно-правовые отношения, основанные на равенстве его…

Раздел 2. Субъекты административного права

 

Глава 4. Понятие и виды субъектов административного права

 

Понятие субъекта административного права

В целом, не обращая внимание на синонимичные словосочетания, используемые в теории для определения «субъекта права», можно дать общее понятие… Следует отграничивать понятие субъекта административного права от понятия… Под субъектом административно-правового отношения следует понимать одну из сторон конкретного управленческого…

Виды и система субъектов административного права

Авторы большинства учебников по административному праву, как правило, не рассматривая общую характеристику, классификацию и систему субъектов… К примеру, авторы учебника под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш.… Подводя итог, имеющихся в учебной литературе взглядов на виды субъектов административного права, можно сделать вывод…

Понятие и содержание административно-правового статуса индивидуальных и коллективных субъектов

В традиционном смысле административно-правовой статус любого субъекта включает в себя его права и обязанности. Соглашаясь по существу с данной дефиницией, следует отметить, что права и обязанности субъекта административного права составляют центральное звено административно-правового статуса. Однако в зависимости от особенностей правовой природы и приобретенных юридических качеств отдельных участников управленческих отношений административно-правовой статус последних может дополняться отдельными элементами. Например, административно-правовой статус органа исполнительной власти могут составлять: принципы организации и деятельности; цель, задачи, функции и компетенция; гарантии реализации деятельности; ответственность.

Говоря об административно-правовом статусе участников отношений, зачастую проводят его деление на группы. В частности, по мнению некоторых авторов административно-правовой статус иностранного гражданина составляет: общий административно-правовой статус, включающий основные права, свободы и обязанности человека; специальный административно-правовой статус, который отражает особенности правового положения отдельных категорий иностранных граждан в зависимости от режима пребывания на территории Российской Федерации (например, временно пребывающий иностранный гражданин и т.д.); индивидуальный административно-правовой статус, который связан со спецификой правового положения конкретного лица и вытекает из имеющихся у него персонифицированных прав и обязанностей (например, уровень образования, возраст и т.д.)^[35]. Конечно же, приведенная градация административно-правового статуса иностранного гражданина вполне обоснована и имеет смысл для системного усвоения обучаемыми правового положения иностранных граждан в сфере государственного управления. Однако административно-правовой статус присущ конкретному, а не абстрактному участнику правоотношений и рассматривать его следует, в первую очередь, персонифицировано во всех взаимосвязях, существующих на данный момент.

В самом общем виде административно-правовой статус любого участника правоотношений можно определить как комплекс предоставленных законом прав, гарантий их реализации, возложенных обязанностей и ответственность за их неисполнение.

Обращая внимание на то, что каждый субъект административного права обладает особым административно-правовым статусом, в данном учебнике далее отдельно будут рассмотрены административно-правовые статусы: человека и гражданина; органов исполнительной власти; государственных служащих; органов местного самоуправления; хозяйствующих субъектов и некоммерческих организаций. Вместе с тем, каждый из перечисленных субъектов обладает общими чертами административной правосубъектности, которая является основой административно-правового статуса и включает в себя не только комплекс установленных законом полномочий и механизм реализации последних, но и ответственность за их нарушение.

В административно-правовых отношениях могут участвовать люди и образуемые ими для совместного решения общих задач и достижения общественно-полезных целей коллективы. Для участия в правоотношениях люди и их коллективы должны обладать определенными качествами, установленными законом. Совокупность этих качеств образует понятие правосубъектности лица. При этом юридические качества правосубъектности лица различаются для разных отраслей права как по условиям их возникновения (например, в зависимости от возраста человека), так и по своему содержанию – возможностям правообладания (например, полномочия должностного лица).

Административная правосубъектность, являясь разновидностью общей правосубъектности субъекта права, состоит из административной правоспособности, административной дееспособности и административной деликтоспособности. Указанные элементы административной правосубъектности являются преимущественно научными категориями и не получили сколько-нибудь обстоятельного закрепления в действующем законодательстве. Исключение лишь составляет административная деликтоспособность, которая более детально урегулирована Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Что же касается административной право- и дееспособности, то регулирующие их административно-правовые нормы рассредоточены по различным нормативно-правовым актам и, как следствие, не дают целостного, системного представления об общих условиях обладания и реализации субъектом административного права своих полномочий в сфере государственного управления^[36].

Административная правоспособность выражается в способности индивидуального или коллективного субъекта иметь права и обязанности, реализуемые в сфере государственного управления, а также в его возможности приобретать в случаях предусмотренных законом соответствующие новые полномочия в данной сфере.

С теоретических позиций административная правоспособность у каждого человека возникает с момента рождения и сохраняется в течение всей жизни. Кроме того, административная правоспособность может расширяться в процессе жизнедеятельности индивидуального субъекта путем приобретения дополнительных прав и обязанностей как в инициативном порядке со стороны личности (например, приобретение права на управление транспортным средством, права на охоту), так и в одностороннем порядке со стороны органов власти (например, всеобщая воинская обязанность для мужчин наступает по достижению последними восемнадцатилетнего возраста). Таким образом, общая административная правоспособность, хотя и наступает у физического лица с момента рождения, но в течение его жизни может изменяться.

В отличие от гражданской правоспособности, где все физические лица (по крайней мере, граждане России) имеют равную правоспособность в области частноправовых отношений, административная правоспособность различных граждан может иметь отличия. И связано это с индивидуальностью каждого лица в сфере публично-правовых отношений, которая может проявляться в возрасте, поле, национальности, месте проживания или ином его административно-социальном положении, постоянно видоизменяющегося за счет расширения или сужения административной правоспособности.

Административная дееспособность – способность субъекта своими действиями реализовывать предоставленные права, защищать свои законные интересы и выполнять возложенные законом юридические обязанности в рамках конкретных административно-правовых отношений.

В отличие от административной правоспособности административная дееспособность гражданина по общему правилу в полном объеме возникает с наступлением совершеннолетия, которое по российскому законодательству наступает в восемнадцать лет. Конкретный возраст наступления полной административной дееспособности законодателем не установлен, поскольку в процессе жизнедеятельности субъекта вместе с административной правоспособностью может меняться дееспособность, используя в основе таких изменений, в первую очередь возрастной фактор. Например, при достижении 25 лет гражданин имеет право претендовать на должность судьи, а в свою очередь, достижение человеком 60-летнего возраста служит основанием для прекращения гражданской службы.

Кроме того, практически все ученые административисты сходятся во мнении о существовании частичной административной дееспособности, которая может наступать значительно раньше совершеннолетия лица. Однако в установлении возрастных критериев в данном случае единого мнения нет. Традиционно возраст наступления частичной административной дееспособности принято считать с момента самостоятельной реализации несовершеннолетним своего права на образование, т. е. с 6 лет.

Административная деликтоспособность – способность лица нести юридическую ответственность за совершенные деяния. В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях административная ответственность наступает с 16-летнего возраста. Следует отметить, что понятие административная деликтоспособность шире понятия административной ответственности и наряду с ней включает в себя и иные виды юридической ответственности, реализуемые в сфере государственного управления (дисциплинарная, налоговая и др.).

Гораздо проще дело обстоит с административной правосубъектностью коллективных субъектов административного права. В данном случае административная правосубъектность, включая в себя правоспособность, дееспособность и деликтоспособность, наступает одновременно в полном объеме, как правило, с момента их создания или регистрации в компетентном органе власти. Например, юридическое лицо можно считать полностью право-, дее- и деликтоспособным с момента государственной регистрации в налоговом органе, либо правосубъектность общественного объединения можно считать с момента проведения общего собрания, на котором принято решение о создании объединения. Исходя из сказанного, следует также заметить, что в отношении коллективных субъектов законодатель не использует термины «дееспособность и деликтоспособность», подменяя последние «правоспособностью».

Особенности административно-правового статуса коллективных субъектов административного следует раскрывать через правовые элементы, являющиеся содержанием правового положения конкретного коллективного субъекта. Административно-правовой статус любого предприятия, учреждения, организации, коллектива устанавливают:

1. Нормы, закрепляющие порядок создания, принципы деятельности, организационно-правовую форму и основы взаимоотношений с органами власти коллективных субъектов.

2. Нормы, закрепляющие цель, задачи, функции, формы и методы деятельности коллективных субъектов.

3. Нормы, закрепляющие полномочия коллективных субъектов в сфере государственного управления.

4. Нормы, устанавливающие гарантии реализации функционирования коллективных субъектов.

5. Нормы, устанавливающие ответственность за деятельность коллективных субъектов.

В качестве специфических коллективных субъектов административного права выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Как правило, в конкретных административных правоотношениях они непосредственно не участвуют, а их административно-правовой статус реализуется через полномочные органы власти и должностных лиц. Например, гражданин, поступая на военную службу, приносит присягу Российской Федерации посредством вступления в отношения с конкретной воинской частью Министерства обороны РФ. Принятие присяги налагает на военнослужащего целый комплекс обязанностей и соответственно при нарушении присяги возникает ответственность перед Российской Федерацией. В подобной ситуации можно говорить о существовании взаимоотношений между гражданином и Российской Федерацией.

 

Место органов внутренних дел в системе субъектов административного права

Одним из наиболее активных участников административно-правовых отношений зачастую выступают органы внутренних дел и их должностные лица. Орган внутренних дел является представителем исполнительной власти, на… Таким образом, орган внутренних дел является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по…

Глава 5. Административно-правовой статус человека и гражданина

 

Понятие человека и гражданина как субъекта административного права

Государство может оказывать поддержку в осуществлении своих гражданских, политических, социальных, экономических и культурных прав, сохранении… В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О… · граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами Российской Федерации;

Понятие и элементы административно-правового статуса граждан

Некоторыми авторами предпринималась попытка разграничить понятия «правовой статус» и «правовое положение». Однако точка зрения большинства ученых… В юридической литературе также давно и активно обсуждается проблема содержания… Некоторые авторы под правовым статусом личности понимают лишь совокупность прав, свобод, обязанностей и…

Административно-правовые гарантии прав, свобод и обязанностей граждан

Режим охраны законности и прав граждан невозможен без развернутой системы гарантий. Говоря о системе гарантий прав граждан, в юридической литературе… К политическим гарантиям обычно относят степень демократизации общественной… Изменения в политической жизни общества приводят и к изменениям значимости перечисленных гарантий. Следует признать,…

Виды административно-правового статуса граждан

Содержание общего административно-правового статуса гражданина определяется, прежде всего, общими для всех граждан субъективными правами и… Специальный административно-правовой статус граждан характерен для… Под административным коллективом в административном праве предлагается понимать личный состав организации, в которой…

Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства

В соответствии с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», иностранный гражданин – это физическое лицо,… В соответствии со статьей 10 названного Закона, документами, удостоверяющими… Документами, удостоверяющими личность лица без гражданства в Российской Федерации, являются:

Глава 6. Административно-правовой статус Президента, Правительства, органов исполнительной власти Российской Федерации

 

Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти

Конституция Российской Федерации определяет статус Президента Российской Федерации как главы государства. Президент РФ имеет законодательно установленные полномочия, взаимодействует со всеми ветвями власти, принимает участие в организации деятельности федеральных органов государственной власти, но не является главой ни одной из трех ветвей государственной власти и не является главой исполнительной власти. Однако в сфере организации и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации президент играет весьма значительную роль.

Президент Российской Федерации как глава государства имеет множество важнейших полномочий, связанных с организацией и деятельностью исполнительных органов государственной власти:

1) является гарантом прав и свобод человека и гражданина, которые реализуются чаще всего в области организации и функционирования государственного управления;

2) формирует Правительство РФ;

3) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

4) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

5) вправе принимать или отклонять отставку Правительства;

6) определяет внутреннюю и внешнюю политику государства (тем самым он оказывает огромное влияние на содержание деятельности высшего исполнительного органа государственной власти);

7) вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина, но только до решения данного вопроса соответствующим судом. Поэтому такое право ограничивается во времени и контролируется по содержанию;

8) вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти ее субъектов как по своей инициативе, так и по инициативе органа исполнительной власти. В случае недостижения согласованного решения Президент может передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Ряд споров о компетенции разрешается Конституционным судом РФ:

9) по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров;

10) формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;

11) формирует и осуществляет руководство Администрацией Президента РФ;

12) утверждает военную доктрину государства;

13) назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;

14) назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.

Президент может вводить на территории страны или в ее отдельных местностях военное положение в случае агрессии против России или непосредственной угрозы такой агрессии. При обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, Президент вводит повсеместно либо в отдельных местностях России чрезвычайное положение.

Реализуя свои полномочия, Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ. Акты Президента не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам. В сфере организации и функционирования государственных органов исполнительной власти действует множество президентских указов и распоряжений.

Взаимоотношения Президента и Правительства РФ. Президент и Правительство РФ, обладая весьма значительными полномочиями, являются самостоятельными носителями государственной власти, взаимодействующими при выполнении возложенных на них функций.

В соответствии с законодательством Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и других органов государственной власти. Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства и на заседаниях Президиума Правительства РФ.

Для организации федеральной исполнительной власти характерно определенное разделение труда между Президентом и Правительством. В ведении Президента находится политическое руководство и управление органами исполнительной власти в административной политической сфере.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них, назначает руководителей этих органов и их заместителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, относящихся к административно-политической сфере и находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств.

Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, подчиненных Президенту.

В ведении Президента РФ в настоящее время находятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, составляющие примерно четвертую часть от общего количества федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ непосредственно руководит федеральными органами исполнительной власти, действующими в экономической и социально-культурной сфере.

Одной из главных задач Президента РФ является осуществление его политической программы, формулируемой в посланиях Президента Федеральному собранию, через Правительство РФ и возглавляемые им федеральные органы исполнительной власти. Независимость и самостоятельность Правительства РФ в реализации законодательно установленных полномочий допустима в тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает интересам государства и определяемым Президентом направлениям внутренней и внешней политики.

Президент РФ вправе отменить постановление и распоряжение правительства, противоречащее Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ, а также принять решение об отставке правительства (ст. 115, 117 Конституции РФ).

По представлению Председателя Правительства Президент утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения и дополнения. Кроме того, он вправе вносить изменения в состав Правительства, упразднять, объединять или преобразовывать федеральные органы исполнительной власти.

Президент РФ и органы исполнительной власти субъекта федерации. Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской федерации» от 6 октября 1999 года (в ред. от 27 июня 2011 г.) значительно расширены полномочия Президента, в частности, в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Президент РФ вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ представление о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) из числа кандидатур, предложенных политической партией в соответствии со статьей 26.1 Федерального закона «О политических партиях» от 11 июля 2001 года. Он также вправе отрешить такое лицо от должности в порядке, установленном статьей 29.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в ред. от 27 июня 2011 г.), в том числе в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ влечет за собой отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. В этом случае, если законодательством субъекта федерации не предусмотрен иной порядок, президент может назначить временно исполняющего обязанности такого лица на период до вступления в должность вновь избранного руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Президент вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта РФ в случае его противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Важные функции в сфере государственного управления выполняет Администрация Президента Российской Федерации, являющаяся государственным органом, координирующим деятельность всех органов и структурных образований, подчиненных Президенту РФ. Правовое положение Администрации Президента Российской Федерации устанавливается указом Президента РФ от 6 апреля 2004 года № 490 (в ред. от 14 января 2011 г.).

Начиная административную реформу, Президент РФ своим указом от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в ред. 7 сентября 2010 г.) преобразовал институт полномочных представителей Президента в регионах в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах в целях обеспечения реализации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений.

В России к настоящему времени образовано восемь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Северо-Кавказский^[44], Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный.

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе выступает должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа. Он является федеральным государственным служащим, входит в состав Администрации Президента, обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ, подчиняется и подотчетен непосредственно Президенту РФ.

К основным задачам полномочного представителя относятся, например, организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ; организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации кадровой политики Президента РФ; внесение Президенту РФ соответствующих предложений и др.

Функциями полномочного представителя являются, в частности: обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; анализ эффективности деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах; организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; организация по поручению Президента РФ проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа; внесение Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Создание института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе направлено на укрепление государственной власти в стране, на обеспечение законного и эффективного функционирования административной вертикали.

Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 года № 1602 утверждено Положение о Государственном совете Российской Федерации, который является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Государственный совет формируется в составе председателя (им является Президент РФ) и членов совета (их представляют высшие должностные лица субъектов РФ - руководители высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ). Участие в работе Государственного совета осуществляется на общественных началах.

Одними из основных задач Государственного совета являются: обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений РФ и ее субъектов, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ; обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ; обсуждение основных вопросов кадровой политики в РФ. Таким образом, в сфере исполнительной власти «вертикаль» властных полномочий Президента РФ составляет управленческое воздействие на три группы субъектов исполнительной власти, представляющее собой:

направление и контроль деятельности Правительства РФ;

непосредственное оперативное управление органами исполнительной власти, находящимися в его ведении;

направление и координация деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ через институт представителей Президента в федеральных округах.

Усиление роли Президента РФ в системе исполнительной власти является результатом административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности исполнительной власти.

 

Правительство Российской Федерации

Правовое положение Правительства РФ. Правовую основу организации и деятельности Правительства РФ составляют Конституция РФ, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федераций» от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ (в ред. от 28.12.2010), федеральные законы, указы Президента РФ.

Правительство РФ – это высший исполнительный орган государственной власти. Правительство является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Согласно ст. 110 Конституции РФ Правительство РФ осуществляет исполнительную власть РФ.

В пределах своих полномочий Правительство РФ организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.

Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению, а также принимает акты, не имеющие правового характера, и дает поручения федеральным органам исполнительной власти, соответствующим должностным лицам.

Состав Правительства РФ и обеспечение его деятельности. Состав Правительства РФ зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т. е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период времени.

Правительство РФ состоит из членов Правительства РФ - Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы, а освобождается от должности также Президентом РФ по заявлению Председателя Правительства РФ об отставке либо, в случае невозможности исполнения им своих полномочий, Президент РФ уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу об освобождении от должности Председателя Правительства РФ в день принятия решения. Освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку всего Правительства РФ. Президент РФ вправе до назначения нового Председателя Правительства РФ поручить исполнение его обязанностей одному из заместителей Председателя Правительства РФ на срок до двух месяцев.

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством РФ, образован Аппарат Правительства РФ, действующий на основании утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 года № 260 Положения, который взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания.

Аппарат Правительства РФ осуществляет свою деятельность под руководством Председателя Правительства РФ и возглавляется Руководителем Аппарата Правительства РФ — заместителем Председателя Правительства РФ или федеральным министром.

Работа Аппарата Правительства РФ организуется также в соответствии с Регламентом Правительства РФ, Инструкцией по делопроизводству в Аппарате Правительства РФ, а также в соответствии с утвержденными Руководителем Аппарата Правительства РФ основными вопросами сфер ведения департаментов, управлений и самостоятельных отделов, а в случае необходимости - с положениями об этих подразделениях, положениями о секретариатах Председателя Правительства РФ, его заместителей и Руководителя Аппарата Правительства РФ, приказами и поручениями Руководителя Аппарата Правительства РФ.

Полномочия Правительства РФ. Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

Правительство РФ решает следующие общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, а именно:

а) распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;

б) устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;

в) назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ и их заместителей, руководителей органов и организации при Правительстве РФ;

г) вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов;

д) вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.

К общим полномочиям Правительства РФ относятся:

– организация реализации внутренней и внешней политики РФ;

– осуществление регулирования в социально-экономической сфере;

– обеспечение единства системы исполнительной власти в РФ, направление и контроль деятельности ее органов;

– формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации;

– реализация права законодательной инициативы.

По соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ Правительство РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» и федеральным законам. Оно осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.

Полномочия Правительства РФ:

- в сфере экономики - регулирование экономических процессов; обеспечение единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирование социально-экономического развития страны, разработка и осуществление программы развития приоритетных отраслей экономики; выработка государственной структурной и инвестиционной политики и ее реализация; управление федеральной собственностью; общее руководство таможенным делом;

- в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики - обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики; разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения, а также представление отчета об исполнении федерального бюджета; разработка и реализация налоговой политики; руководство валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами;

- в социальной сфере - обеспечение проведения единой государственной социальной политики, реализации конституционных прав граждан в области социального обеспечения, содействие развитию социального обеспечения и благотворительности; разработка программ сокращения и ликвидации безработицы и обеспечение реализации этих программ; обеспечение проведения единой государственной миграционной политики; осуществление мер по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы;

- в сфере науки, культуры, образования - разработка и осуществление мер государственной поддержки развития науки; обеспечение проведения единой государственной политики в области образования; развитие системы бесплатного образования; обеспечение государственной поддержки культуры;

- в сфере природопользования и охраны окружающей среды - обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду и экологическое благополучие; координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф;

- в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью - осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; осуществление мер по обеспечению деятельности судебной власти;

- в сфере обеспечения обороны и государственной безопасности РФ - организация оснащения вооружением и военной техникой, обеспечение материальными резервами, ресурсами и услугами Вооруженных сил РФ, других войск и воинских формирований РФ; принятие мер по охране Государственной границы РФ, руководство гражданской обороной;

- в сфере внешней политики и международных отношений - осуществление мер по обеспечению реализации внешней политики РФ, регулирования и государственного контроля в области внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Правительство РФ осуществляет иные полномочия, которые возлагаются на него Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ. Особенности деятельности Правительства РФ при введении режима военного или чрезвычайного положения определяются федеральными конституционными законами.

Организация деятельности Правительства РФ. Председатель Правительства РФ возглавляет Правительство РФ, определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу.

Председатель Правительства РФ имеет следующие полномочия:

представляет Правительство РФ в России и за ее пределами;

ведет заседания правительства, обладая правом решающего голоса;

подписывает акты правительства;

представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении;

распределяет обязанности между членами Правительства РФ.

Председатель Правительства РФ систематически информирует Президента РФ о работе Правительства РФ.

Правительство РФ решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых отнесены эти вопросы.

При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству РФ, а по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента РФ, и Президенту РФ.

Основная форма работы правительства - заседания, которые проводятся не реже одного раза в месяц. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры должны участвовать в заседаниях лично. В случае невозможности их участия в заседании они информируют об этом Председателя Правительства РФ. В заседаниях Правительства РФ вправе принимать участие представители палат Федерального Собрания, Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Центрального банка РФ и иные лица, если это предусмотрено российским законодательством. Правительство РФ может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях.

Вопросы, относящиеся к полномочиям Правительства РФ, рассматриваются не только на заседаниях Правительства, но и на заседаниях его Президиума, Председателем Правительства и его заместителями (в соответствии с распределением обязанностей), на заседаниях, образуемых Правительством координационных и консультативных органов с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.

Подготовка и проведение заседаний Правительства РФ осуществляется в соответствии с Регламентом Правительства РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260. Регламент устанавливает основные правила организации деятельности Правительства РФ по реализации его полномочий.

Президиум Правительства РФ образуется по предложению Председателя Правительства РФ для решения оперативных вопросов. Заседания Президиума Правительства РФ проводятся по мере необходимости, а его решения принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума. Его решения не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства РФ, которые вправе отменить любое решение Президиума Правительства РФ. На заседаниях Президиума рассматриваются любые вопросы, относящиеся к сфере деятельности Правительства, в том числе предварительно, - принципиальные вопросы, выносимые на заседания Правительства РФ, и принимаются решения, за исключением тех, которые могут быть приняты только на заседаниях Правительства. В случае рассмотрения Президиумом Правительства проектов актов нормативного характера на заседание приглашается министр юстиции РФ.

Координационными органами, образуемыми Правительством РФ для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенного круга задач, являются комиссии или коллегии.

Кроме того, в целях предварительного рассмотрения вопросов и подготовки соответствующих предложений, носящих рекомендательный характер, образуются советы – постоянно действующие совещательные органы.

Правительством РФ осуществляются образование, реорганизация и ликвидация комиссий и советов, утверждение их руководителей, состава и определение задач. Решения комиссий и советов оформляются протоколами, а при необходимости — в виде проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ, которые вносятся в Правительство РФ в установленном порядке. Например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2004 года № 215 «Об упорядочении состава координационных, совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством Российской Федерации» действуют следующие органы:

1. Комиссия Правительства Российской Федерации по военно-промышленным вопросам;

2. Правительственная комиссия по противодействию нарушениям в сфере интеллектуальной собственности;

3. Морская коллегия при Правительстве Российской Федерации;

4. Комиссия Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности;

5. Правительственная комиссия по проведению административной реформы;

6. Комиссия Российской Федерации по делам ЮНЕСКО;

7. Комиссия по вопросам религиозных объединений при Правительстве Российской Федерации;

8. Совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации;

9. Комиссия по вопросам экономической интеграции.

Взаимоотношения Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ. В федеративном государстве важную роль играют отношения между федеральным Правительством и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство РФ в пределах своих полномочий, в целях обеспечения сочетания интересов РФ и субъектов РФ по предметам их совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ рассматривает в срок не более одного месяца внесенные в Правительство РФ предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, а также сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений. Правительство РФ направляет указанным органам субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует их взаимодействию.

Правительство РФ в пределах своих полномочий должно разрешать споры и устранять разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. В этих целях создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

 

Общая характеристика административно-правового статуса органов исполнительной власти

Исполнительные органы являются основным элементом механизма реализации государственного управления и местного самоуправления. Когда мы говорим об… Законодательство не содержит понятия органа исполнительной власти. Конституция… Орган исполнительной власти - это структурное подразделение государственного аппарата, представляющее собой…

Система и виды органов исполнительной власти

Каждое звено системы исполнительной власти в Российской Федерации имеет свою систему и структуру. Система органов исполнительной власти каждого… Систему и структуру федеральных органов исполнительной власти устанавливает… Система исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с…

Федеральные органы исполнительной власти

Система органов - это избранная законодателем модель федеральных органов исполнительной власти, а структура органов определяет конкретное… Система и конкретная структура федеральных органов исполнительной власти… Федеральные органы исполнительной власти осуществляют государственное управление, руководство и регулирование в сфере:…

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Система исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ установленных федеральным законом.

Образование, формирование и деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия с законодательными (представительными) органами субъекта федерации и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» определяет основы организации и деятельности органов исполнительной власти всех субъектов РФ, к числу которых относятся следующие:

а) система органов исполнительной власти в субъекте РФ устанавливается во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (правительством, администрацией).

б) высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ, который обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на их территории;

в) наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом его исторических, национальных и иных традиций;

г) высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ формирует иные органы его исполнительной власти;

д) полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) наделяется гражданин РФ по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в порядке, предусмотренном федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта РФ;

е) наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом его исторических, национальных и иных традиций (президент, губернатор, мэр, глава);

ж) высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения;

з) структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с его конституцией (уставом).

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения и экологии.

Кроме того, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;

б) разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ его социально-экономического развития;

в) обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и составляет отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

г) формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;

д) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;

е) вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд;

з) осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.

Органы исполнительной власти субъектов РФ действуют на основе положений о них, утверждаемых высшим органом исполнительной власти субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ издает правовые акты - указы (постановления) и распоряжения. Правовые акты издает также высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

Что касается конкретных вариантов организации государственного управления в различных субъектах РФ, то в их конституциях (уставах) можно обнаружить многообразие подходов к системе органов исполнительной власти субъектов.

В субъекте РФ устанавливается единая система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ – правительством (например, в Республике Карелия, Ставропольском крае, Челябинской области, Ямало-Ненецком автономном округе) или администрацией (например, в Приморском крае, Курской области).

К примеру, в Белгородской области в систему органов исполнительной власти входят департаменты, комитеты, управления и комиссии, формируемые правительством на основании структуры органов исполнительной власти, утверждаемой губернатором. Департаменты, комитеты, управления и комиссии Белгородской области вправе в целях реализации возложенных на них функций образовывать свои территориальные органы в пределах территориальных единиц Белгородской области в порядке, установленном правительством области^[45].

Органами исполнительной власти в Калужской области являются министерства, администрация губернатора и иные органы исполнительной власти, образуемые в соответствии с Уставом Калужской области. Территориальные органы исполнительной власти в Калужской области могут быть созданы как в виде единого органа (администрации), так и в виде отдельных исполнительных органов по различным направлениям деятельности Правительства Калужской области^[46].

Многообразием организационно-правовых форм органов исполнительной власти отличается система исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики, в которую входят: 1) правительство; 2) постоянное представительство президента Удмуртской Республики при Президенте РФ; 3) министерства; 4) государственные комитеты; 5) главные управления; 6) департаменты; 7) департаменты при исполнительном органе государственной власти; 8) комиссии; 9) комиссии при исполнительном органе государственной власти; 10) комитеты; 11) комитеты при исполнительном органе государственной власти; 12) управления; 13) управления при исполнительном органе государственной власти; 14) агентства; 15) агентства при исполнительном органе государственной власти; 16) инспекции; 17) инспекции при исполнительном органе государственной власти; 18) службы; 19) службы при исполнительном органе государственной власти Удмуртской Республики^[47].

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Структура закрепляет перечень конкретных видов исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определенных организационно-правовых форм, созданных для осуществления функций государственного управления в соответствующих сферах, отраслях и видах деятельности.

 

Министерство внутренних дел Российской Федерации в системе органов исполнительной власти

Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органов исполнительной власти отраслевой компетенции, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции. Осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным указом Президента РФ от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Место МВД России в системе органов исполнительной власти, органов государственного управления определяется его задачами и функциями. Основными задачами МВД России являются:

1) разработка и реализация государственной политики в сфере внутренних дел, а также разработка государственной политики в сфере миграции;

2) нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел;

3) обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности;

4) управление органами внутренних дел и внутренними войсками МВД России;

5) обеспечение социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России, а также социально-правовое обеспечение работников системы МВД России, граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел и с военной службы, членов их семей, иных лиц, соответствующее обеспечение которых на основании российского законодательства возложено на МВД России.

Территориальными органами МВД России являются:

а) на окружном уровне - главные управления МВД России по федеральным округам, управления на транспорте МВД России по федеральным округам;

б) на межрегиональном уровне - оперативные бюро МВД России, центры специального назначения МВД России, линейные управления МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте;

в) на региональном уровне - министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам РФ;

г) на районном уровне - управления, отделы МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы МВД России по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, Управление МВД России на комплексе «Байконур».

В единую централизованную систему МВД России входят: органы внутренних дел, включающие в себя полицию; внутренние войска; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России.

В целях выполнения возложенных на них задач и функций эти органы и подразделения наделены государственно-властными полномочиями, выступают от имени государства, функционируют в границах отведенной им компетенции, имеют свою систему, структуру, штаты осуществляют деятельность под руководством вышестоящих органов государственной власти.

 

Глава 7. Административно-правовой статус государственных служащих

 

Понятие, система (виды) и принципы государственной службы

Конституция РФ 1993 г. содержит принципы организации государственной службы и определения правового положения государственных служащих в Российской Федерации. Например, к ним относятся такие принципы, как: верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единства системы государственной власти и разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; разделение законодательной, исполнительной и судебной власти; равный доступ граждан к государственной службе; некоторые обязанности должностных лиц.

Впервые на законодательном уровне Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», утративший силу в 2003 году, представил определение понятия государственной службы, а также установил категории государственных должностей, принципы государственной службы, перечень квалификационных требований к государственным служащим, основы их правового положения, основные обязанности государственных служащих и ограничения, связанные с государственной службой.

В 2001 году Президентом России была принята Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, с этого момента был начат современный этап реформирования государственной службы в Российской Федерации, продолжающийся до настоящего времени. Начало реформирования государственной службы в Российской Федерации было обусловлено рядом причин: отсутствие целостной системы государственной службы; наличие противоречий в законодательстве о государственной службе; недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов; снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих; слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе информационных, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов; непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы; низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных мер контроля деятельности органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского общества; несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе; отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества; информационная закрытость деятельности органов государственной власти; неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой.

В дальнейшем вопросы реформирования государственной службы Российской Федерации были отражены в следующих значимых для государственно-правового развития страны документах: Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации» № 1336 от 19 ноября 2002 года, Концепция административной реформы в Российской Федерации № 1789-р от 25 октября 2005 года.

Государственную службу Российской Федерации можно рассматривать как форму участия граждан в осуществлении целей и функций государства; как форму реализации «связи отношений государства, общества, закона и гражданина»; как механизм формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления; как единство правовых институтов, регулирующих осуществление государственной власти и государственного управления, и социального института – сообщества, профессиональной корпорации, лиц, практически исполняющих эти функции в соответствии со своим правовым статусом; как систему государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций; как особый вид управленческой деятельности – государственной администрации (аппаратной деятельности).

В п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» под государственной службой Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Закон определяет систему и модель государственной службы не только по содержательному, но и по организационно-должностному критерию, устанавливая систему и виды должностей государственной службы.

Государственная служба не однородна. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» система государственной службы включает в себя следующие виды: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

В свою очередь, государственная гражданская служба, в соответствии с конституционным принципом федерализма, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации, правовое регулирование которой находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация — в ведении субъекта РФ. Организационно-правовые основы государственной гражданской службы Российской Федерации в настоящее время установлены Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Военная служба — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. К Федеральным законам, регулирующим условия прохождения военной службы, следует, прежде всего, отнести Федеральные законы от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих».

Правоохранительная служба — вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. К сожалению, до настоящего времени закон «О правоохранительной службе Российской Федерации» не принят, хотя острая необходимость действия данного закона назрела уже давно.

В законодательстве не закреплена система органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба. Можно определить, что к ним относятся: Министерство внутренних дел РФ; Федеральная миграционная служба МВД РФ; Федеральная таможенная служба РФ; Федеральная противопожарная служба МЧС РФ; Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков; Федеральная служба исполнения наказаний Минюста РФ; Федеральная служба судебных приставов Минюста РФ; Государственная фельдъегерская служба РФ.

У органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба, существуют свои ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие подбор, расстановку кадров, их профессиональную подготовку, прохождение службы и т.д., например: Федеральный закон РФ от 21 июля 1997 года № 118-ФЗ «О судебных приставах»; Федеральный закон от 21 июля 1997 года №114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 5 июня 2003 года №613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»; Указ Президента РФ от 13 октября 2004 года №1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний и др.

Служба в органах внутренних дел является разновидностью правоохранительной службы, которую можно рассматривать как урегулированную нормами права служебную деятельность граждан Российской Федерации, осуществляемую на профессиональной основе за соответствующее вознаграждение, направленную на реализацию задач и функций, стоящих перед Министерством внутренних дел, посредством замещения должностей государственной службы, учрежденных в органах внутренних дел, характеризуемую определенным административно-правовым статусом сотрудников.

С 2009 года с момента подписания Президентом России Указа от 24 декабря № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» продолжается комплексное, системное реформирования Министерства внутренних дел. 18 февраля 2010 года Президент России подписал Указ № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» предусматривающий ряд значимых мероприятий в рамках проводимого реформирования.

7 февраля 2011 года принят Федеральный закон «О полиции», который определяет статус, права и обязанности сотрудника полиции, освобождает полицию от дублирующих и несвойственных функций, закрепляет так называемую партнерскую модель взаимоотношений между полицией и обществом в нашей стране. Закон «О полиции» – лишь первый шаг в преобразовании органов внутренних дел, потому что законодательство, конечно, исключительно важный элемент, на котором базируется деятельность любой государственной структуры, но не менее важным является выстраивание собственно нового качества работы.

Отличительной особенностью государственной службы в органах внутренних дел является территориальный масштаб ее деятельности. Сотрудник полиции, проходящий службу в территориальном органе, выполняет обязанности, возложенные на полицию, и реализует права, предоставленные полиции, в пределах территории, обслуживаемой этим территориальным органом, в соответствии с замещаемой должностью и должностным регламентом (должностной инструкцией). Однако, в соответствии с пунктом 2 статьи 27 Федерального закона «О полиции» сотрудник полиции независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени суток обязан:1) оказывать первую помощь гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также гражданам, находящимся в беспомощном состоянии либо в состоянии, опасном для их жизни и здоровья; 2) в случае обращения к нему гражданина с заявлением о преступлении, об административном правонарушении, о происшествии либо в случае выявления преступления, административного правонарушения, происшествия принять меры по спасению гражданина, предотвращению и (или) пресечению преступления, административного правонарушения, задержанию лиц, подозреваемых в их совершении, по охране места совершения преступления, административного правонарушения, места происшествия и сообщить об этом в ближайший территориальный орган или подразделение полиции.

При рассмотрении государственной службы в органах внутренних дел хотелось бы подчеркнуть служебный аспект деятельности сотрудников. Ведь служба в органах внутренних дел – это не просто работа по найму по выполнению задач и функций Министерства внутренних дел, это, прежде всего, служение своей Родине, государству, интересам российского народа, которое является призванием человека, а не просто профессией.

Принципы государственной службы — это идеи, лежащие в основе организации и осуществления государственной службы.

В статье 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» закреплены основные принципы построения и функционирования системы государственной службы. Эти принципы образуют исходные начала организации государственной службы в Российской Федерации. Все федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить в жизнь эти принципы. Поскольку принципы государственной службы являются основополагающими для всех нормативных правовых актов, образующих правовой институт государственной службы, то они в этом качестве должны учитываться законодателем при принятии новых, отмене или изменении действующих нормативных правовых актов о государственной службе.

Анализируя диспозицию статьи 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», можно сделать вывод о наличии основных и иных (других) принципов государственной службы. Указанная статья регламентирует лишь основные принципы, указывая при этом, что федеральные законы о видах государственной службы могут предусматривать также другие принципы построения и функционирования государственной службы, которые будут учитывать их особенности.

 

Государственный служащий и его административно-правовой статус

Руководствуясь Законом о системе государственной службы, можно дать следующее определение государственного служащего: это гражданин, осуществляющий… Деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и… Профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальных должностях, не являющихся…

Прохождение государственной службы

Под прохождением государственной службы понимается си­стема юридических факторов, вызывающих возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений: прием (зачисление) на государственную службу; аттестация государственных служащих; перемещение по службе; стимулирование служебной деятельности служащих; ответственность государственных служащих; прекращение государственной службы.

Порядок прохождения государственной службы определяется законами и иными правовыми актами с учетом вида государственной службы, ее особенностей и категорий должностей государственной службы.

Право поступления на государственную службу, как правило, имеют граждане, достигшие возраста 18 лет. Должности государственных служащих замещаются в порядке назначения, выборов, конкурса, по контракту.

Назначение на должность производит компетентный госу­дар­ст­венный орган или должностное лицо путем издания соот­ветствующего юридического акта (приказа). С момента издания акта о назначении на должность на служащего возлага­ется осуществление должностных функций, обязанностей и прав. В порядке назначения замещается большинство должно­стей государственных служащих.

Конкурс как способ замещения должностей государственной службы состоит в оценке профессиональных качеств среди подавших заявление об участии в конкурсе и избрании из них наиболее квалифицированных работников. Конкурс на замещение должности проводится конкурсной комиссией в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Контрактная форма поступления на службу состоит в том, что орган (руководитель органа) заключает с гражданином в письменной форме контракт (договор, соглашение) на определенный срок. В контракте указываются условия службы, обязанности и права сторон. На основании контракта издается приказ о назначении гражданина на должность. Контрактная форма применяется, в частности, при поступлении на службу в органы внутренних дел, в Вооруженные Силы и др.

Для гражданина, впервые назначенного на должность государственной службы, устанавливается испытательный срок от трех месяцев до года.

Для ряда категорий государственных служащих вступление в должность сопровождается обязательным принесением присяги.

Государственным служащим, занимающим определенные должности, присваиваются классные чины, воинские или специ­альные звания (например, федеральная го­сударственная служба, военная служба, служба в органах внутрен­них дел и др.).

Гражданин, поступающий на службу, знакомится с условиями службы, которые включают в себя внутренний распорядок, продолжительность рабочего времени, заработная плата, отпуск, социальное страхование, льготы, гаран­тии и компенсации.

Гражданин, принятый в установленном порядке на службу, приобретает статус государственного служащего и субъекта государственно-власт­ных служебных отношений.

В целях определения соответствия государственных служащих предъявляемым требованиям проводится их аттестация. Она может быть очередной и внеочередной. Очередная аттестация проводится через определенные промежутки времени (как правило, не реже одного раза в три-четыре года). Внеочередная аттестация проводится в связи с возобновлением контракта, переводом на вышестоящую или иную должность, а также в целях присвоения разряда для оплаты труда и др. Аттестации не подлежат государственные служащие, замещающие должности государственной службы категорий «руководители» и «помощники», с которыми заключен срочный служебный контракт.

Аттестация осуществляется аттестацион­ной комиссией, формируемой руководителем государственного органа. Главный итог аттестации — оценка работы служащего. При аттестации рассматриваются вопросы о соответствии или несоответствии государственного служащего занимаемой должности, о возможно­сти продвижения по службе, о материальном стимулировании служебной деятельности. По результатам аттестации руководитель органа принимает решение с учетом рекомендации аттестационной комиссии.

Действующая система прохождения государственной службы создает благоприятные условия и возможности для осуществления любым гражданином конституционного права на равный доступ к государственной службе. Оформляя гражданина на службу, каждая из сторон приобретает права и принимает на себя соответствующие обязанности. Служебные отношения носят длящийся характер. Однако, любое правоотношение независимо от его длительности, в конечном итоге, прекращается. Прекращение служебных отношений представляет собой завершающий этап прохождения государственной службы.

Прекращение служебных правоотношений допускается только в случаях и по основаниям, предусмотренным в законе.

Прекращение государственной службы можно представить как нормативно установленный порядок прекращения государственно-служебных правовых отношений между государственным служащим и государственным органом, которые возникли при поступлении гражданина на государственную службу и в процессе выполнения им должностных обязанностей.

Прекращение государственной службы возможно только по основаниям, установленным в нормативных правовых актах, регламентирующих прохождение государственной службы.

 

Глава 8. Органы местного самоуправления как субъекты административного права

 

Формирование института местного самоуправления в системе публичной власти российского государства явилось следствием кардинальных реформ, проведенных во всех сферах общественной жизни страны. Внедрение самоуправленческих начал на местном уровне стало важным элементом процесса развития народовластия в Российской Федерации.

Местное самоуправление – институт, имеющий важное значение для формирования гражданского общества и строительства правового государства, так как выступает стабилизирующим фактором их функционирования и взаимодействия. Местное самоуправление способствует развитию политической культуры граждан и воспитанию нового типа личности. Обеспечивая самодеятельность и политическую активность населения, местное самоуправление содействует росту гражданской инициативы и ответственности.

Сегодня невозможно рассуждать об абстрактной идеальной или «традиционной» модели местного самоуправления, поскольку в каждом государстве, где признан данный институт, реализуется собственная уникальная система организации местной (муниципальной) власти, основанная на различных (часто комбинированных) теоретических началах и приспособленная к специфике страны, к тому же постоянно изменяющаяся в процессе деятельности. Административная система каждого отдельного государства функционирует в рамках определенной политической культуры и традиций, причем особенности такого функционирования обусловливаются многочисленными, порой трудно определяемыми факторами, связанными со средой, окружающей данную систему. На основе историко-теоретических разработок и опыта зарубежных государств можно выделять лишь наиболее общие признаки, раскрывающие сущность местного самоуправления.

Основным документом, в котором наиболее полно отражается опыт осуществления местного самоуправления на сегодняшний день, является Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. В ней в ст. 3 дано следующее определение: «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Данный документ закрепляет наиболее общие принципы организации муниципальной власти. Она относит право граждан участвовать в управлении государственными делами к основам демократии, и исходит из того, что это право непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне. С этой целью необходимо существование органов местного самоуправления – советов, или собраний, состоящих из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Данные органы в пределах своих полномочий, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, не исключенному из их ведения. Эти принципы должны быть реализованы во всех государствах, присоединившихся к документу^[48].

Современная российская модель местного самоуправления формируется в соответствии с концепцией, установленной Конституцией РФ 1993 г. В ней в статье 12 впервые было закреплено положение о том, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно», а «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1).

По мнению многих ученых, выведение органов местного самоуправления из сферы государственной власти «породило немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требующих решения как в нормативном, так и в организационном планах»^[49]. Как отмечает Л.П. Волкова, «несмотря на то что Конституция РФ отделила местное самоуправление от государственного управления, провести четкую грань, отграничивающую сферы деятельности государственных и муниципальных органов исполнительной власти, по многим параметрам не представляется возможным»^[50].

На местном уровне действуют два института – «местное самоуправление» и «местное государственное управление». Оба они входят в более широкое понятие «местное управление». Последнее «охватывает все единицы управления ниже общенационального уровня в унитарных государствах и ниже уровня субъекта федерации в федеративных государствах»^[51].

Некорректным является вопрос о том, где заканчивается государственное управление и начинается местное самоуправление. Территория, на которой осуществляется местное самоуправление, является территорией государства, жители муниципальных образований являются гражданами государства. Государственное управление пронизывает всю территорию государства. На уровне отдельных муниципальных образований органы государственной власти действуют параллельно с органами местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Так, система органов внутренних дел в России предполагает организацию городских и районных отделов (управлений) внутренних дел.

В нашей стране местное самоуправление отделено от государственного управления лишь организационно. Параллельное функционирование органов государственной и муниципальной власти означает, что органы местного самоуправления не могут формироваться государственными органами, недопустимы прямые указания органам местного самоуправления со стороны государственных органов. Все это, однако, не означает функциональной обособленности местного самоуправления и государственного управления. Они действуют в рамках общегосударственной политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства^[52].

Как справедливо отмечает Ю.Н. Старилов, «поскольку исполнительная власть, управленческая деятельность и само управление характерны практически для всех сфер общественной и государственной жизни, то административное право можно с полным основанием характеризовать как центральную отрасль в правовой системе, которая воздействует на многие другие отрасли права и испытывает на себе влияние со стороны иных правовых отраслей»^[53]. В полной мере эти слова можно отнести к муниципальному праву, в котором центральным понятием является особый вид публичного управления - местное самоуправление. С управленческой точки зрения структура организации и функционирования исполнительных органов, используемых форм и методов управления, публично-служебные отношения, использование правовых средств обеспечения законности управления позволяют говорить о схожих административно-правовых характеристиках, регулируемых административным и муниципальным правом отношений^[54].

Муниципальное право тесно взаимодействует с административным правом. Органы и иные субъекты местного самоуправления в соответствии с законодательством обладают административной правосубъектностью. Так, в соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон № 131-ФЗ Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ, органы местного самоуправления могут быть наделены законом субъекта РФ возможностью создания административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ. Например, в соответствии со ст. 2.1 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности, к числу органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесены комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальных районах, городских округах Волгоградской области и районах городского округа город-герой Волгоград (муниципальные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав), а согласно ч. 4 ст. 2.9 кодекса к числу должностных лиц, которым предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, кодекс относит должностных лиц органов местного самоуправления^[55]. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В отдельных сферах государственного управления органы государственной и муниципальной власти могут осуществлять совместную деятельность, в том числе реализуя различного рода государственные программы. Подобного рода отношения одновременно будут регулироваться и нормами муниципального права, и нормами административного права. Взаимодействие двух этих отраслей проявляется также при регулировании института муниципальной службы и иных вопросов.

Можно выделить три группы организационно-правовых форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в России.

1. Формы непосредственной муниципальной демократии (формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления), реализуемые путем прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих в пределах границ муниципальных образований. К ним относятся местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. При непосредственном осуществлении населением местного самоуправления принятое решение носит обязательный характер.

2. Инициативные и иные формы участия населения в местном самоуправлении. В эту группу организационно-правовых форм входят: территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрание граждан, правотворческая инициатива граждан, конференция граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, опрос граждан и др. Решения, принятые посредством форм участия населения в местном самоуправлении, для органов власти носят рекомендательный характер.Согласно ст. 33 Федерального закона № 131-ФЗ непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности, добровольности. Идея самоуправления не должна предполагать возложение на граждан обязанности участвовать в решении дел муниципального образования, как это имеет место в некоторых странах^[56], она должна заключаться в доступности для всякого жителя в любое время вступить в процесс социального управления и выйти из него, «только добровольное, осознанное, основанное на личной заинтересованности участие гражданина в деятельности по решению вопросов местного значения может дать положительный эффект»^[57].

3. Формы представительной муниципальной демократии, т.е. осуществление муниципальной власти через органы местного самоуправления, которые организуют повседневную работу по реализации функций местного самоуправления в муниципальных образованиях.

Способы реализации административно-правового статуса граждан рассматриваются в иных главах учебника, в данной главе основное внимание сконцентрировано именно на органах местного самоуправления как участниках административно-правовых отношений.

В настоящий момент органы местного самоуправления являются одним из основных элементов системы местного самоуправления, осуществляющих повседневную деятельность по реализации функций местного самоуправления. Именно они от имени муниципального образования самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Как отмечалось в одном из Постановлений Конституционного Суда РФ Конституция РФ и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии местного самоуправления, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления^[58].

При наличии общих с органами государственной власти признаков органы местного самоуправления обладают своей спецификой. Во-первых, помимо изначальной воли государства, муниципальные органы создаются по воле населения муниципального образования. Во-вторых, муниципальные органы формируются исключительно населением муниципального образования и (или) представительными органами муниципального образования. В-третьих, при реализации своих функций они должны не только учитывать государственные интересы, но и сочетать их с местными интересами, представлять эти местные интересы в отношениях с другими субъектами права. Для этого они органы местной власти должны обладать определенной самостоятельностью, позволяющей по своему усмотрению использовать имеющиеся средства и полномочия властного характера. Одновременно эти органы должны действовать в рамках единой государственной политики.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем, наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным. Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления^[59].

В каждом муниципальном образовании действует своя система органов местного самоуправления, в рамках которой распределение функций может различаться, но в общих чертах (исходя из заданности этой системы федеральным законодателем) функции конкретных органов в различных муниципальных образованиях схожи.

Центральное место в системе органов местного самоуправления принадлежит представительному органу – выборному органу местного самоуправления, обладающему правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с законом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии с уставом муниципального образования он может быть избран как непосредственно населением на муниципальных выборах, так и представительным органом муниципального образования из своего состава. В первом случае глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Если глава муниципального образования избирается представительным органом, он является его председателем представительного органа муниципального образования. Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации^[60].

Деятельность главы муниципального образования тесно связана с деятельностью исполнительного аппарата местного самоуправления. Создание исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления по новому закону является обязательным. Формирование исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления обусловлено объективными потребностями управления общественной системой на муниципальном уровне. Имея разные наименования, структуру, порядок формирования, они выполняют одну и ту же общую функцию: обеспечивают исполнение решений населения, представительного органа местного самоуправления, а также реализацию действующего законодательства РФ.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации. Главой местной администрации является либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Вопрос функционирования контрольно-счетных органов получил специальное правовое регулирование в федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В соответствии с ч. 2 ст. 3 указанного закона контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Следует отметить, что приведенная норма не согласуется с ч. 2 ст. 38 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой контрольный орган муниципального может быть сформирован на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования. В соответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ наличие контрольного органа муниципального образования не является обязательным.

Данный орган создается в целях осуществления контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Не являясь частью системы органов государственной власти, органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством могут вступать в многочисленные административно-правовые отношения.

К числу наиболее типичных из них относятся:

- отношения при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

- осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления;

- участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании конкурсной комиссии для назначения главы местной администрации по контракту;

- отношения при привлечении органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством;

- отношения по поводу временного осуществления органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным указанным федеральным законом к вопросам местного значения.

В этом случае органы местного самоуправления выступают одновременно в качестве как управляемых, так и управляющих субъектов. Управляемыми они будут по отношению к государству (Российской Федерации) или к государствоподобным образованиям (субъектам Российской Федерации), управляющими - в отношении тех субъектов, на которых направлено применение переданных отдельных государственных полномочий. Как отмечает Г.В. Костикова, «через понятие «отдельные государственные полномочия» определяется возможность привлечения местного самоуправления к управлению государственными делами»^[61].

На места могут передаваться только те отдельные государственные полномочия, которые не составляют исключительную компетенцию органов государственной власти. Передаваемые государственные полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ. Соответственно, по общему правилу, органы местного самоуправления других видов муниципальных образований (городских и сельских поселений и внутригородских территорий двух городов федерального значения) не могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на определенный срок или на неограниченный период. Финансирование указанных полномочий может осуществляться только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. При этом органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные ресурсы только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

В отличие от ранее действовавшего закона 1995 г., Федеральный закон № 131-ФЗ установил конкретные требования к условиям передачи отдельных государственных полномочий органам муниципальной власти, в числе которых необходимость указания вида и наименования муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями, конкретный перечень прав и обязанностей органов муниципальной и государственной власти, порядок финансирования.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

За счет наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями их компетенция может быть существенным образом расширена. Особенно это расширение будет ощутимо влиять на объем компетенции органов местного самоуправления в тех муниципальных образованиях, где отсутствуют соответствующие территориальные органы государственной власти. Например, согласно ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и воинской службе» полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты, передаются органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов. Данная норма предусматривает достаточно широкий круг прав, обязанностей и полномочий органов местного самоуправления тех муниципальных образований, в которых отсутствуют военные комиссариаты, и значительно расширяют компетенционный блок этих органов. Органы местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы записи актов гражданского состояния, могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния^[62].

Наделение отдельными государственными полномочиями может происходить не только в связи с отсутствием территориальных органов государственной власти специальной компетенции. Так, согласно ч. 1 ст. 1 Закона Астраханской области 26 декабря 2005 г. № 85/2005-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Астраханской области отдельными государственными полномочиями Астраханской области» органы местного самоуправления муниципальных районов Астраханской области наделяются отдельными государственными полномочиями Астраханской области по реализации мероприятий по поддержке сельскохозяйственного производства^[63]. В Ставропольском крае действуют соответствующие законы, наделяющие органы местного самоуправления края отдельными государственными полномочиями в области социальной защиты населения, образования, архивного дела, физической культуры и спорта, сельского хозяйства, в сфере оказания специализированной медицинской помощи^[64]. Перечень сфер, в которых происходит подобное наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в целом в различных субъектах совпадает^[65], не исключая региональной специфики^[66].

Объем правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями различен в субъектах Российской Федерации. Так, например, в Красноярском крае принято 36 таких законов, в Новгородской области и Камчатском крае - по 23 закона. Обширная практика принятия соответствующих законов существует также в Республике Алтай, Республике Саха (Якутия), Красноярском крае, Новгородской области, Ямало-Ненецком автономном округе и др. В то же время, например, в Республике Карелия принят только один такой Закон^[67], это же относится к Ивановской и Белгородской областям. В ряде субъектов Федерации вообще отсутствует законодательная практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (Республика Северная Осетия - Алания, Ингушская и Чеченская Республики, Архангельская и Свердловская области). Таким образом, налицо явные диспропорции в определении объема передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в различных субъектах Федерации.^[68].

В федеральных законах и законах субъектов РФ, регулирующих отношения в различных сферах публичного управления, по-разному определяется субъект компетенции. В качестве субъекта компетенции законы упоминают муниципальное образование, местное самоуправление, но в большинстве законов в качестве субъекта компетенции называются органы местного самоуправления без уточнения вида и статуса этих органов, поскольку федеральные законы и законы субъектов федерации не могут указывать конкретный вид органа местного самоуправления, которому эти полномочия адресованы.

Компетенция конкретных органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования. Она определяется федеральными и региональными законами и служит, таким образом, основой для закрепления полномочий каждого конкретного органа местного самоуправления.

Практика договорного определения компетенции органов местного самоуправления в настоящий момент невелика. Примерами могут послужить Нижегородская область, в которой на основе постановлений губернатора утверждаются формы типовых соглашений областной администрации с органами местного самоуправления о взаимодействии и социально-экономическом сотрудничестве в вопросах улучшения экологической безопасности^[69], а также Волгоградская область, где было заключено соглашение между Комитетом по охране окружающей среды Администрации Волгоградской области и Администрацией Быковского района Волгоградской области^[70]. Вместе с тем, такое определение компетенции органов местного самоуправления представляется одним из приоритетных направлений. Заключение таких договоров позволяет в большей степени учитывать местные интересы и особенности.

Органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ.

В случаях и порядке, установленных федеральным и региональным законодательством, органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий. Это могут быть отношения по осуществлению государственной регистрации в органах юстиции устава муниципального образования, государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и др.

В соответствии с ч. 5 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе), внутригородском муниципальном образовании города федерального значения одна треть ее членов назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В случае привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством органы местного самоуправления выступают исключительно как управляемая сторона. При этом следует иметь в виду, что отношения административно-правового характера могут возникнуть только при привлечении к ответственности главы муниципального образования или главы местной администрации. Ответственность представительного органа местного самоуправления носит исключительно муниципально-правовой характер.

В соответствии со ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в двух случаях: 1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда, либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда; 2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. В соответствии с законодательством данное решение может быть обжаловано в судебном порядке.

В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2009 г.^[71] введен новый вид ответственности, которого не было в первоначальной редакции закона - удаление главы муниципального образования в отставку. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе выступить с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку. Однако, в данном случае будут иметь место не административно-правовые отношения, а исключительно отношения муниципально-правового характера, поскольку принятие окончательного властного решения об ответственности в виде удаления главы муниципального образования в отставку входит в компетенцию представительного органа местного самоуправления. В то же время, закон подразумевает случай, когда такое решение принимается совместно представительным органом местного самоуправления и высшим должностным лицом субъекта РФ. Если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта РФ. При осуществлении такого рода процедуры привлечения к ответственности можно говорить о комплексном характере возникающих при этом отношений – административно-правовых и муниципально-правовых одновременно.

Отношения административно-правового характера могут возникать и в одном из случаев временного осуществления органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Согласно ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ может быть принято решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Необходимо иметь в виду, что процесс формирования в нашей стране нового уровня публичной власти – местного самоуправления – продолжается, законодательство в этой сфере пока не является безупречным, возникают пробелы и коллизии. Так, например, нет ясности в вопросе о том, как соотносится принцип самостоятельности местного самоуправления с необходимостью установления наименований органов местного самоуправления законом субъекта РФ, с требованием об участии органов государственной власти субъекта РФ в формировании конкурсной комиссии для назначения главы местной администрации по контракту. Далек от завершения процесс разграничения государственной (федеральной и субъектов Федерации) и муниципальной собственности.

Дальнейшее развитие института местного самоуправления приведет к постепенному усложнению и дифференциации задач и функций этого вида публичного управления. Это потребует постоянного совершенствования компетенционных элементов субъектов муниципальной власти, их уточнения и конкретизации, выявления и структуризации их функциональных связей.

При этом необходимо учитывать важнейшие принципы закрепления кометенционных элементов субъектов муниципальной власти. К таковым можно отнести:

1) признание прав и свобод человека и гражданина в качестве определяющих смысл и содержание деятельности субъектов муниципальной власти (ст. 18 Конституции РФ), а, соответственно и их компетенции;

2) признание закона единственной основой деятельности субъектов муниципальной власти, что предполагает сужение дискреционной сферы и большую степень «связанности» компетенции субъектов местного самоуправления^[72];

3) соответствие компетенционных элементов реальным социально-экономическим возможностям субъектов муниципальной власти (наличие реальных материально-финансовых, кадровых, организационных и идеологических ресурсов);

4) целесообразность (соответствие задач и функций органа предоставляемым ему правам, обязанностям и полномочиям, а также их реальная необходимость) и своевременность, что предполагает постоянный мониторинг эффективности реализации компетенции субъектов муниципальной власти;

5) достаточность (наличие объема компетенции, необходимого и достаточного для реализации всех функций местного самоуправления и приближения к конечной цели его существования.

 

Глава 9. Административно-правовой статус хозяйствующих субъектов и некоммерческих организаций

 

Понятие, содержание и структура административно-правового статуса хозяйствующих субъектов

Понятие «хозяйствующий субъект» достаточно часто встречается в правовых нормах федеральных законов и иных нормативно-правовых актов^[73]. Из юридических норм некоторых федеральных законов можно вычленить дефиницию хозяйствующего субъекта^[74].

Необходимо отметить, что в административном праве нельзя отождествлять термины «хозяйствующий субъект» и «юридическое лицо», «организация» и «юридическое лицо». Действительно, если в гражданских правоотношениях могут участвовать только индивидуальные предприниматели и организации, имеющие статус юридического лица, то в административных правоотношениях могут участвовать и организации, не имеющие такого статуса.

Примерно такого же взгляда придерживаются и представители науки гражданского права. Так, по мнению Е.А. Суханова, наличие у какой-либо организации прав (статуса) юридического лица говорит о ее самостоятельности лишь в имущественном обороте, но никак не предопределяет ее самостоятельное или подчиненное положение в других (публично-правовых) отношениях^[75].

В соответствии с п. 5 ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Данное легальное определение в большей степени соответствует традиционной концепции административных правоотношений.

В самом общем виде под административно-правовым статусом хозяйствующих субъектов следует понимать комплекс нормативно закрепленных прав и обязанностей индивидуальных предпринимателей, коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляемыми ими в форме административно-правовых отношений; полномочия по отношению к предпринимателям и организациям органов исполнительной власти; ответственность предпринимателей и организаций за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения.

Таким образом, субъекты, осуществляющие предпринимательскую (хозяйственную) деятельность, подразделяются на индивидуальные и коллективные. Индивидуальные предприниматели относятся к индивидуальным субъектам административного права, а коммерческие и некоммерческие организации – к коллективным.

Структурными элементами административного статуса индивидуальных субъектов являются: административная правоспособность; административная дееспособность, охватывающая и административную деликтоспособность; права и свободы, в том числе права в виде льгот; обязанности, включая установленные в форме ограничений и запретов; гарантии прав и свобод. С.В. Дробязко считает, что в качестве основных направлений реализации административно-правового статуса конкретно индивидуального предпринимателя выступают: государственная регистрация индивидуального предпринимателя в качестве субъекта предпринимательской деятельности; лицензирование различных видов деятельности индивидуального предпринимателя; государственный надзор и контроль за деятельностью последнего в сфере предпринимательства^[76].

В содержание административно-правового статуса организации, по мнению авторов учебника под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова, необходимо включать следующие элементы: а) место организации в административно-публичной сфере, в том числе подведомственность (подчиненность) ее конкретному органу исполнительной власти либо иной вид юридической связи с органами исполнительной власти; б) предмет, виды и сфера деятельности организации; в) цели создания и деятельности организации; г) задачи, решаемые организацией в административно-публичной сфере; д) функции, выполняемые организацией в административно-публичной сфере; е) общие и (или) специальные административные права (полномочия) и обязанности организации в административно-публичной сфере, их ограничения; ж) юридическая (административная и иная публично-правовая) общая или специальная ответственность организации за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения^[77].

На наш взгляд, приведенный перечень элементов не в полной мере отражает организационно-структурный компонент административно-правового статуса организации, в который входит нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации организации, установление и изменение ее организационной структуры, формы и методы работы организации и другие.

Содержание прав и обязанностей, характеризующих административно-правовой статус индивидуальных предпринимателей и организаций-юридических лиц (касающиеся образования, государственной регистрации, лицензирования указных субъектов, осуществления государственного контроля (надзора) за их деятельностью), содержатся в соответствующих положениях Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», других законов и подзаконных актов.

 

Организационно-правовые формы хозяйствующих субъектов и особенности их административно-правового статуса

Таким образом, однозначный и общепризнанный подход к классификации хозяйствующих организаций отсутствует. На наш взгляд, стоит обратиться к малоизвестному административно-правовой… Приведем основные дефиниции из ОКОПФ: а) хозяйствующие субъекты – любые юридические лица, а также организации,…

Особенности административно-правового статуса субъектов частной детективной и охранной деятельности

Законом № 2487-1 частная детективная и охранная деятельность определена как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим… Закон № 2487-1 исходя из особого характера частной детективной и охранной… Для признания гражданина частным детективом необходимы четыре условия: наличие российского гражданства, регистрация в…

Особенности административно-правового статуса некоммерческих организаций

Согласно закону, некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не… Необходимо обратить внимание, что законодатель не исключает возможности… Некоммерческая организация считается созданной как юридическое лицо с момента ее государственной регистрации в…

Понятие и виды общественных объединений, их права и обязанности

Административно-правовое положение общественных объединений определяется Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»,… На основании ст. 5 Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «Об общественных… В соответствии с названным федеральным законом общественные объединения могут создаваться одной из следующих…

Особенности административно-правового статуса политических партий

В соответствии п. 1. ст. 3 закона № 95 политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в… Правоспособность и дееспособность политической партии как юридического лица, а… В соответствии с Федеральным законом № 129 от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и…

Особенности административно-правового статуса религиозных объединений

Религиозным объединением признается добровольное объединение граждан России, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на ее… Религиозные объединения могут функционировать в двух формах: религиозная… В соответствии со ст. 7 закона № 125 религиозной группой признается добровольное объединение граждан, образованное в…

Раздел 3. Административно-правовые формы и методы государственного управления

 

Глава 10. Понятие и виды административно-правовых форм государственного управления

 

Понятие и классификация форм государственного управления

Государственное управление осуществляется в различных формах, многообразие которых обусловлено задачами, стоящими перед органами государственной власти. Использование тех или иных форм государственного управления зависит от содержания деятельности, компетенции, круга решаемых задач конкретного органа.

Форма государственного управления – это внешнее выражение деятельности органа исполнительной власти (должностного лица) в пределах его компетенции, направленное на реализацию функций государственного управления.

В административно-правовой науке наряду с термином «формы государственного управления» используются такие понятия, как «формы управленческих действий», «формы осуществления исполнительной власти», «формы реализации компетенции субъектами административного права». В ряде работ в определение указанного понятия включают такие черты, как «оформленность поведения» органа управления, «наличие последствий управляющего воздействия». Тем не менее, дополнительные признаки, характеризующие государственное управление, существенно не влияют на понимание его форм. Несмотря на разнообразие терминов, используемых для обозначения рассматриваемой категории, следует констатировать, что содержательно они подразумевают именно внешнее выражение деятельности властного субъекта административного права в ходе осуществления его компетенции.

В учебной литературе представлены различные классификации форм государственного управления. Подробно рассмотрим наиболее существенные из них.

Одной из общепризнанных классификаций является разделение форм государственного управления на две большие группы: правовые и неправовые.Фактическим основанием такой классификации является наличие или отсутствие непосредственных правовых последствий в результате деятельности уполномоченных органов.

Под правовыми формами следует понимать юридически оформленные действия субъекта исполнительной власти, осуществляемые в пределах его компетенции, выражающие государственно-властное волеизъявление данного субъекта и вызывающие определенные юридические последствия.

Основными признаками правовых форм являются: 1) четкая и полная их правовая регламентация в нормативно-правовых актах; 2) наличие определенных юридических последствий; 3) направленность на реализацию государственно-властных полномочий, составляющих содержание исполнительной власти.

Назначение неправовых формгосударственного управления – обеспечивать необходимые условия для эффективного осуществления функций исполнительной власти. Они имеют вспомогательный, обслуживающий характер по отношению к деятельности исполнительной власти. Правовая регламентация неправовых форм осуществляется лишь в общем, и их использование непосредственно не влечет за собой юридических последствий.

Правовые формы государственного управления подразделяются на различные виды, которые отличаются по своему содержанию, кругу решаемых задач при осуществлении функций органов исполнительной власти (властного субъекта административного права). Т. е. реализация функций государственного управления зависит от ряда условий, в которых осуществляется деятельность конкретного органа власти.

Правовые формы государственного управления классифицируются по содержанию, способу выражения^[111]. Особое место среди правовых форм государственного управления занимают заключение административных договоров и совершение иных юридически значимых действий, которые подробно будут рассмотрены в § 2 данной главы.

По содержанию правовые формы государственного управления можно подразделить на два вида:

Правотворческая (правоустановительная);

Правоприменительная.

Важно отметить, что правотворчество в сфере государственного управления является подзаконной деятельностью. Законодательная деятельность… В настоящее время в практику законодательного процесса вносятся… Например, 1 марта 2011 г., в день вступления в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ "О…

Словесные (письменные и устные);

Конклюдентные.

Конклюдентная форма предполагает выражение решений управляющего органа посредством использования знаков, жестов, сигналов. С помощью этих способов… В отличие от правовых форм неправовые представляют собой фактические действия,… К неправовым формам управления относятся:

Организационно-технические действия;

Материально-технические действия.

Организационно-технические действия заключаются в осуществлении мероприятий по кадровой работе, подбору и обучению исполнителей, внедрению передовых и инновационных систем управления. Важным свойством указанной формы является тот факт, что организационные мероприятия связаны именно с текущей, оперативной управленческой деятельностью. К таким действиям можно отнести проверку нижестоящих органов, оказание практической помощи на местах, сбор информации, а также подготовку и проведение различных совещаний, конференций, круглых столов, презентаций.

Среди неправовых форм управления важное место занимают мероприятия, направленные на оптимизацию контакта исполнительной власти с населением. В частности, участие представителей органов власти в заседаниях рабочих групп в составе Общественных палат по наиболее значимым вопросам управления, проведение круглых столов и конференций, информирование населения через СМИ, ведение тематических рубрик или передач.

Из приведенных примеров видно, что подобная деятельность напрямую не создает юридических фактов, не влечет правовых последствий. Тем не менее нельзя недооценивать управляющее воздействие на население посредством проведения названных мероприятий.

Материально-технические действия также непосредственно не связаны с возникновением юридических последствий. К ним относятся такие операции, совершение которых является обязательной предпосылкой для принятия того или иного управленческого решения при осуществлении правоприменительной и правотворческой деятельности (сбор и обработка информации, учет выполненной работы, составление справок, подготовка отчетов, ведение делопроизводства, адресно-справочная работа и т. п.).

Сущность этой формы заключается в обеспечивающей функции, которая подчинена задачам по созданию материальных условий для выполнения правовых и иных задач органа управления.

 

Административный договор и иные юридически значимые действия как формы государственного управления

Административный договор – это основанное на нормах административного права соглашение, одним из обязательных участников которого является субъект… Характерные черты административного договора: 1. В основе административного договора лежит добровольное согласие его участников, что отличает его от актов…

Договоры о компетенции.

Данные договоры позволяют разграничивать полномочия, фактически имеет место их делегирование. Указанные договоры могут заключаться в рамках федеративных отношений, при передаче полномочий федеральными органами государственной власти органам субъекта РФ. Правовой основой таких договоров являются Конституция РФ, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Также отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти федерального округа и органами государственной власти края или области.

Договоры о сотрудничестве.

3. Договоры о поступлении граждан на государственную службу. Такой договор представляет собой соглашение между государством в лице… Имеются иные классификации административных договоров, выделяющие такие виды:

Формы государственного управления в деятельности органов внутренних дел

Деятельность органов внутренних дел направлена на решение широкого круга задач. Поэтому государственное управление в названной сфере характеризуется… Так, правовые формы управления в органах внутренних дел включают в себя… Примером правотворческой формы является деятельность Договорно-правового департамента МВД РФ, которая заключается в…

Глава 11. Административно-правовые акты управления

 

Понятие и основные черты административно-правовых актов управления

Для административно-правовых актов, как вида правового акта, характерны его общие признаки. Наряду с этим следует выделять и ряд особенностей,… – юридическую природу и властно-волевой характер акта управления. В актах… – одностороннее волеизъявление. Административно-правовой акт управления издается в одностороннем порядке, исходит от…

Виды административно-правовых актов управления

– юридические свойства; – территория действия; – срок действия;

Требования, предъявляемые к административно-правовым актам управления

К требованиям законности административно-правовых актов следует отнести: – соблюдение иерархии нормативных правовых актов. Административно-правовые… – принятие актов в пределах компетенции соответствующего органа. Принятие акта управления осуществляется только в…

Действие административно-правовых актов управления

Действие актов управления во времениопределяется моментами вступления и утраты юридической силы. Начало действия акта управления определяется двумя… – с момента указанного в самом акте управления. Вариантами определения даты… – по общему правилу, в случае если в тексте не указано начало действия акта управления. Например, акты Президента РФ,…

Глава 12. Методы государственного управления

 

Понятие и сущность методов государственного управления

О правовой категории «метод»применительно к сфере государственно-управленческой деятельности уже шла речь при характеристике административного права… 1. Как уже было сказано, в методах административного права проявляется… Однако для обеспечения единства действий недостаточно издать нормы, в которых закреплена господствующая воля,…

Классификация методов государственного управления

Методы, используемые в государственно-управленческой практике, можно классифицировать по различным основаниям: по содержанию управленческой деятельности и технологии достижения целей управления, по характеру воздействия на волю и сознание объекта управления, по добровольности обеспечения должного поведения объекта управления.

При классификации и характеристике методов мы примем за основу, что метод можно понимать как систему способов воздействия, т.е. метод включает способы воздействия, а способ, в свою очередь, состоит из средств, приемов, действий^[139]. Метод в данном случае выступает как родовое понятие, а способ - как видовое.

Применительно к содержанию основных направлений управленческой деятельности в зависимости от технологии достижения целей и решения задач принято выделять следующие методы административно-правового воздействия^[140].

В рамках подзаконной нормотворческой деятельностииспользуется метод нормативно-правового воздействия,который включает такие способы, как: закрепление в подзаконных нормативных актах моделей поведения участников управленческих отношений, обеспечивающих реализацию норм закона, прав и свобод граждан; формирование подзаконной нормативной базы, направленной на организацию правоприменительной деятельности.

В рамках оперативно-распорядительной деятельности (это созидательная, организующая правоприменительная деятельность органов государственного управления) используются следующие методы:

Структуризация состоит из следующих способов: создание организаций, их реорганизация, ликвидация, распределение и перераспределение полномочий, подчинение, изменение подчинения.

Легализация осуществляется посредством признания (беженцем, безработным и т. д.), регистрации (предпринимателей, автомашин, иностранцев, сделок и т. д.), нострификации (признания соответствия зарубежных документов об образовании российским) и другими способами.

Правонаделение – прием (на службу, в учебное заведение), призыв на воинскую службу, наделение правами, выдача разрешений (в том числе лицензирование), аккредитация.

Распределение ресурсов основано на том, что государственная администрация распоряжается колоссальными финансовыми, материальными средствами, включая природные ресурсы. Способы осуществления этого метода – бюджетное финансирование, кредитование, фондирование продукции, распределение жилых и нежилых помещений, земельных участков, выдача пенсий, пособий, квотирование, а также многое другое.

Контролькак метод управления осуществляется путем использования различных способов наблюдения (информационно-статистического, документального, непосредственного, истребование установленных отчетов), проверки (гласной, негласной) и оценки соответствия объекта контроля установленным требованиям (сертификация продукции, работ и услуг, аттестация объекта управления).

Временное ограничение полномочий, прав используется в условиях экстраординарных ситуаций путем введения на конкретной территории или объекте соответствующего административно-правового режима (чрезвычайного положения, контртеррористической операции, чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера, карантина).

В рамках правоохранительной (юрисдикционной) деятельности применяются два метода: разрешение споров и принуждение.

В условиях внешней агрессии, вооруженной борьбы необходимо военное подавление попыток нарушить территориальную целостность, конституционный строй, суверенитет страны.

Поскольку каждый метод состоит из ряда способов воздействия, количество последних очень велико. Иными словами, у государственной администрации имеется большой арсенал способов властного регулирования деятельности организаций и граждан.

В зависимости от характера воздействия на волю и сознание объекта управления выделяют: методы прямого и косвенного воздействия.

Методы прямого управляющего воздействия характеризуются односторонним непосредственным властным воздействием субъекта управления на волю и сознание управляемых путем прямых приказов (распоряжений, команд), исполнение которых носит обязательный характер. Методы прямого воздействия принято именовать административными методами управления.

Методы косвенного управляющего воздействия на объект управления состоят в том, что субъект управления с их помощью создает такие условия, которые, в свою очередь, воздействуя на сознание и интересы объекта управления, стимулируют его действовать желаемым для субъекта управления образом. Поскольку стимулирующие средства чаще всего носят материальный характер, то они именуются экономическими методами управления.

С общетеоретических позиций, исходя из критерия добровольности обеспечения должного поведения объекта управления, выделяют два универсальных метода воздействия: убеждение и принуждение. Метод убеждения рассчитан на добровольное исполнение закона и решений субъекта государственного управления, метод принуждения позволяет заставить объект управления исполнять возложенные на него юридические обязанности.

Для того чтобы обеспечить исполнение действующего законодательства и решений органов государственного управления субъекты исполнительной власти используют прежде всего метод убеждения, применение которого можно разделить на два этапа:

- на первом этапе субъект исполнительной власти доводит до адресата (объекта управления) требования законодательства и принимаемые органами государственного управления решения, разъясняет их содержание, используя способы и приемы, обеспечивающие добровольное их исполнение;

- на втором этапе, оценивая реакцию объекта управления на первоначальное воздействие, субъект исполнительной власти, в случае положительной реакции и позитивного результата, применяет к нему поощрение.

При отрицательной реакции объекта управления на первоначальное воздействие и невыполнения им своих юридических обязанностей к нему в установленных законом случаях уполномоченным на то субъектом государственного управления может быть применено принуждение.

Принуждение как метод воздействия состоит в применении государственными органами и их должностными лицами установленных законом мер принуждения для преодоления правовой аномалии и позволяет посредством правовых ограничений, лишений, обременений или ответных действий заставить обязанных лиц исполнять возложенные на них юридические обязанности и соблюдать установленные законом запреты, а также обеспечить правопорядок, безопасность личности, общества и государства от потенциальных и реальных угроз.

Под правовой аномалией как основанием для применения принуждения следует понимать:

либо виновное или объективно противоправное неисполнение лицом юридической обязанности по соблюдению наказуемых запретов или по исполнению законных требований уполномоченных должностных лиц;

либо неисполнение лицом конкретных обязанностей, в том числе дополнительных, в связи с совершением правонарушения или возникновением иной потенциальной или реальной угрозы;

либо иную опасность, возникшую для урегулированных правом и охраняемых законом общественных отношений.

В качестве ответной реакции на правовую аномалию применяются меры принуждения, которые являются «первичным»структурным элементом принуждения.

Меры принуждения – это закрепленные законом способы, приемы и средства воздействия личного, имущественного и организационного характера, позволяющие заставить лицо исполнять юридические обязанности и соблюдать правовые запреты, и состоящие из правовых ограничений, лишений, обременений, ответных силовых физических действий, влекущих наступление правового урона, причинение морального, материального и (или) физического вреда.

Таким образом, убеждение и принуждение, являясь взаимосвязанными элементами механизма обеспечения правопорядка, взаимно дополняют друг друга.

 

Убеждение как метод государственного управления

Метод убеждения представляет собой активное моральное и (или) материальное воздействие на сознание и поведение людей с целью воспитания у них… Убеждение как метод - это такое воздействие, которое обеспечивает добровольное… К числу мер убеждения воспитательного характера можно отнести разъяснение, обоснование, обсуждение, лозунги, призывы,…

Административное принуждение и его классификация

Административное принуждение является важной составной частью государственного принуждения и представляет собой отраслевой вид принуждения, применяемый в соответствии с нормами административного и административно-процессуального права. С точки зрения сущности и социальной роли данный вид отраслевого принуждения наряду с убеждением традиционно рассматривается как метод государственного управления, а в сочетании с контрольно-надзорной деятельностью – как специальное юридическое средство обеспечения законности.

Для того чтобы четко определить понятие административного принуждения, придать ему адекватную социально-правовую нагрузку необходимо прежде всего определиться с подходом к употреблению терминов «административное принуждение» и «административно-правовое принуждение» для характеристики данного вида отраслевого принуждения, а затем выделить особенности (отличительные признаки) административного принуждения как разновидности государственного принуждения.

Административное принуждение как составная часть государственного принуждения выступает в качестве метода социального руководства обществом и реализуется в сфере государственного управления. При применении административного принуждения как метода государственного управления происходит непосредственное и целенаправленное воздействие со стороны органов государственного управления и их должностных лиц на волю и сознание поднадзорных и подконтрольных физических лиц и на деятельность юридических лиц. Основным субъектом, уполномоченным оказывать такое воздействие, являются органы исполнительной власти и уполномоченные должностные лица этих органов.

Исполнительно-распорядительная деятельность в сфере государственного управления осуществляется органами исполнительной власти в двух направлениях:

1) вовне системы (внешненаправленная, внешневластная деятельность), обеспечивая реализацию ее основных функций; это отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, общественные объединения, коммерческие структуры);

2) вовнутрь системы (внутриорганизационная, внутрисистемная деятельность), обеспечивая функционирование органов исполнительной власти как социальных организаций; сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица.

Принудительные меры, установленные нормами административного права, применяются при осуществлении обоих этих видов исполнительно-распорядительной деятельности: в первом случае при осуществлении внешневластной деятельности меры административного принуждения применяются к лицам (физическим и юридическим), не находящимся в организационном подчинении субъекта, осуществляющего государственное управление; во втором случае в рамках внутриорганизационной деятельности принудительные меры (а именно - меры дисциплинарной и материальной ответственности) применяются субъектами дисциплинарной власти к лицам, находящимися в организационном подчинении у субъекта, осуществляющего управленческую деятельность.

Административное право закрепляет обе группы принудительных мер. С учетом данного обстоятельства термином (понятием) «административно-правовое принуждение» должны охватываться все меры принудительного воздействия, закрепленные нормами административного права (административным законодательством), т.е. меры, применяемые как при осуществлении внешневластной исполнительно-распорядительной деятельности (меры административного принуждения), так и в рамках внутриорганизационной управленческой деятельности (меры дисциплинарного воздействия в форме дисциплинарной и материальной ответственности). Однако применять перечисленные административно-правовые меры принуждения вправе не только органы исполнительной власти, но и другие специально уполномоченные на то субъекты, осуществляющие управленческие функции. Но кто бы ни применял эти принудительные меры – «государственные органы исполнительной власти, Банк России, судьи, муниципальные органы, общественные организации (народные дружины, общественные рыбинспекции, организации казаков и т.д., – справедливо отмечает Д.Н. Бахрах, - все они обязаны действовать в соответствии с нормами административного права»^[159]. Поэтому применение указанными субъектами права мер принуждения, закрепленных административным и административно-процессуальным законодательством, тоже должно охватываться понятием административно-правового принуждения как отраслевого вида правового принуждения.

Административно-правовое принуждение следует рассматривать как отраслевой вид правового принуждения, состоящий в применении уполномоченными на то субъектами установленных нормами административного и административно-процессуального права принудительных мер, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения физическими или юридическими лицами возложенных на них юридических обязанностей.

В свою очередь, понятием «административное принуждение» (как вид государственного принуждения и метод государственного управления обществом) охватываются лишь те меры административного принуждения, которые применяются при осуществлении внешневластной деятельности только уполномоченными на то органами государственной власти, и главным образом при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности органами исполнительной власти.

Административному принуждению как составной части государственного принуждения присущи общие признаки, характеризующие государственное принуждение в целом, а именно:

- административное принуждение применяется только в установленных законом случаях, как реакция на правовую аномалию, признаки которой закреплены в законе;

- для ее преодоления используется установленный законом способ, прием или средство воздействия личного, имущественного и организационного характера, позволяющие заставить лицо исполнять юридические обязанности и соблюдать правовые запреты;

- принудительный характер используемых способов, приемов и средств воздействия проявляется в том, что они применяются вопреки воле и желанию объекта управления и состоят из правовых ограничений, лишений, обременений, ответных физических действий насильственного характера, влекущих, как правило, наступление правового урона, причинение морального, материального и (или) физического вреда.

К отличительным чертам административного принуждения как отраслевого вида принуждения можно отнести следующие.

1. Административное принуждение состоит из мер принуждения, которые регламентируются нормами административного и административно-процессуального права. Нормативно-правовая регламентация меры административного принуждения включает следующие элементы: 1) основания ее применения; 2) способ (прием, средство) и цели принудительного воздействия; 3) субъект, уполномоченный на ее применение; 4) порядок (административную процедуру) применения меры административного принуждения. В ряде случаев нормативно-правовое регулирование применения отдельных мер, к примеру, мер специального административного пресечения, имеет межотраслевой характер.

Отраслевая принадлежность меры принуждения определяется по первым двум элементам, к мерам административного принуждения относятся только те, основания применения и способ принудительного воздействия которых урегулирован (закреплен) нормами административного или административно-процессуального права.

2. Основанием для применения мер административного принуждения может быть совершение лицом административного правонарушения, необходимость предупреждения и пресечения преступлений, либо возникновение обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности.

3. С точки зрения целевого назначения административное принуждение обеспечивает охрану общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления, а также отношений, для защиты которых требуется властно-принудительное воздействие со стороны компетентных органов и их должностных лиц. Нормы административного и административно-процессуального права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия, применяемых государственными органами для обеспечения правопорядка либо являющихся средством обеспечения общественной безопасности. Необходимо подчеркнуть, что рассматриваемый вид принуждения охраняет не только административно-правовые нормы и отношения, но и нормы гражданского, трудового, земельного и иных отраслей права, реализацию которых призваны обеспечить исполнительные органы государственной власти.

4. Субъектами, применяющими меры административного принуждения, являются только уполномоченные государственные органы или их должностные лица. В литературе справедливо указывается на «множественность» органов и должностных лиц, уполномоченных применять административное принуждение. Ему присуще, как правило, внесудебное применение предусмотренных административно-правовыми нормами принудительных мер властью уполномоченных на то исполнительных органов (должностных лиц). При применении принудительных мер в рамках конкретного охранительного правоотношения между его сторонами, а именно, субъектом принуждения и объектом воздействия, отсутствует организационное, линейное подчинение. Оно применяется субъектами функциональной власти при осуществлении внешневластной деятельности и является одним из способов реализации функциональной власти.

Вместе с тем административно-принудительные меры применяются не всеми без исключения исполнительными органами (должностными лицами), а лишь наделенными специальными полномочиями. Например, меры административного воздействия вправе применять многочисленные контрольно-надзорные органы исполнительной власти и их должностные лица (различные государственные инспекции, органы внутренних дел, административные комиссии и др.), а в предусмотренных законодательством случаях - судьи.

5. Административно-принудительному воздействию подвергаются не только отдельные лица, но и организации, коллективные субъекты. Используя терминологию КоАП РФ, можно сказать, что объектом административного принуждения могут быть как физические, так и юридические лица.

6. Порядок применения мер административного принуждения отличается относительной простотой. К примеру, процессуальный порядок привлечения к административной ответственности намного проще по сравнению с процессуальным регламентом применения мер уголовно-правового принуждения. Кроме того, меры процессуального принуждения, применяемые в первом случае, как правило, содержат меньший объем правоограничений.

Административное принуждение как отраслевой вид государственного принуждения – это метод государственного управления, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного и административно-процессуального права принудительных мер воздействия, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами, в связи с совершением ими противоправных действий или при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности.

Многоплановость целей применения административно-принудительных мер, разнообразный характер общественных отношений, охрана которых осуществляется с помощью данного вида принуждения, определяют его внутреннюю неоднородность.

До настоящего времени в административно-правовой науке не сложилось общепринятого варианта классификации мер административного принуждения. Критериями классификации в большинстве случаев служат способ обеспечения правопорядка и цели применения мер административного принуждения.

В соответствии с данными критериями ведущие специалисты в области административного принуждения выделяют следующие группы мер административного принуждения:

- административного предупреждения,

- административного пресечения,

- административно-процессуального обеспечения,

- административной ответственности,

- административно-восстановительные.

Однако среди ученых-административистов нет единства мнений по следующим вопросам: во-первых, о необходимости выделения в составе административного принуждения мер административного предупреждения; во-вторых, о необходимости выделения административно-восстановительных мер; в-третьих, о целесообразности выделения в самостоятельную группу мер административно-процессуального обеспечения.

В большинстве случаев в составе административного выделяют принуждения четыре группы мер административного принуждения:

1) принудительных мер административного предупреждения (административно-предупредительных мер);

2) мер административного пресечения;

3) мер административно-процессуального обеспечения;

4) мер административной ответственности (административных наказаний).

Рассмотрим особенности и перечень мер административного предупреждения и мер административного пресечения, входящих в состав административного принуждения. (Характеристике мер административной ответственности посвящена глава 18 данного учебника, а принудительные меры административно-процессуального обеспечения рассматриваются в рамках дисциплины административно-процессуальное право).

Принудительные меры административного предупреждения.Предупреждение (превенция) как правовая форма государственного принуждения является важным средством поддержания правопорядка и обеспечения общественной безопасности в стране. Если меры, входящие в состав других правовых форм государственного принуждения, – таких как пресечение, правовосстановление, процессуальное обеспечение и юридическая ответственность – применяются в качестве реакции на факт совершающегося или совершенного правонарушения, то предупредительные меры принуждения позволяют активно, творчески влиять на предотвращение правонарушений, на ликвидацию иных вредных последствий. Наибольшее распространение предупреждение получило в сфере административно-правового регулирования общественных отношений.

Отличительные черты принудительных мер административного предупреждения связаны прежде всего с основаниями, целями их применения и особенностями принудительного характера воздействия.

Основаниями применения данной группы мер принуждения являются особые, установленные в законодательстве условия, указывающие на наличие потенциальной или реально существующей угрозы личной или общественной безопасности, а также наличие потенциальной угрозы нарушения правопорядка в какой-либо сфере жизнедеятельности, независимо от того, чем обусловлена угроза - правонарушением или событием.

Наступление особых, установленных законодательством условий может быть как связано, так и не связано с противоправным поведением лица, к которому применяются данные меры принуждения, поэтому они могут применяться, в том числе, к лицам, не нарушившим правовых предписаний. В этом состоит главное отличие этой разновидности мер административного принуждения, характеризующее превентивный, профилактический характер их применения. Отметим, что противники выделения административно-предупредительных мер (Д.Н. Бахрах, М.С. Студеникина), отрицают возможность применения мер административного принуждения вне связи с фактом совершения конкретного правонарушения.

Принудительные меры административного предупреждения применяются в целях: 1) выявления и устранения нарушений норм права, регламентирующих общественные отношения в сфере безопасности; 2) обеспечения безопасности личности; 3) обеспечения общественной безопасности, а также 4) предупреждения (исключения возможности совершения) правонарушений; 5) минимизации вреда, который может быть причинен в результате противоправного деяния человека, опасного поведения животного или в результате природной стихии.

Раскрывая особенности принудительного характера воздействия мер административного предупреждения, прежде всего необходимо четко провести разграничение между общеправовыми запретами и ограничениями, которые определяют содержание принудительных мер, и самими мерами административного принуждения. В частности, в отличие от запретительной нормы и запрета как средства правового регулирования, меры административного предупреждения как способы, позволяющие заставить исполнять данные запретительные нормы, имеют следующие черты: 1) это индивидуальный акт управления, адресованный конкретному лицу; 2) воздействуют на поведение людей через индивидуализированные, конкретные, охранительные правоотношения; 3) реализуются в форме применения нормы права либо использования властного полномочия субъектом, осуществляющим принудительную акцию; 4) закреплены в административно-уполномочивающих нормах, тогда как административные ограничения – это установления административно ограничивающих и административно обязывающих норм.

Однако для разграничения мер административного предупреждения на принудительные и непринудительные этого явно недостаточно. В данном случае за основу необходимо брать, прежде всего, способ, посредством которого обеспечивается реализация правовых запретов и предписаний в поведении обязанных лиц (способ воздействия). Нормы права (запреты и предписания) из обязательных норм трансформируются в принудительные меры благодаря способу, обеспечивающему их реализацию. Принудительная реализация этих норм осуществляется посредством конкретных актов управления, представляющих собой установленные законом юридические механизмы (способы, приемы, действия), которые позволяют заставить лицо соблюдать запреты и исполнять обязанности либо обеспечить соблюдение запретов и исполнение обязанностей независимо от воли и желания этого лица.

С точки зрения содержания эти способы воздействия, во-первых, состоят во вторжении в сферу прав и свобод конкретного лица, путем их ограничения или возложения дополнительных обременений. Во-вторых, позволяют заставить обязанных лиц соблюдать запреты и исполнять обязанности независимо от их воли и желания. Они формируют состояние подчиненности и характеризуются тем, что: а) при их применении лицо лишено свободы выбора поведения; б) они представляют собой такой способ воздействия, который непреодолим для того, к кому применен. К примеру, режим чрезвычайного положения (чрезвычайной ситуации) обеспечивается не только введением дополнительных запретов и обязываний, речь идет о режиме, который не просто ограничивает какое-либо поведение, но предусматривает превентивный контроль за исполнением этого требования^[160].

Именно в таком качестве выступает, например, предполетный досмотр багажа и ручной клади пассажиров, чего нельзя сказать о таких предупредительных мерах, как технический осмотр транспортных средств, либо периодический медицинский осмотр соответствующих категорий работников. Их прохождение является обязанностью граждан (владельцев транспортных средств, отдельных категорий работников) и не принадлежит к умалению, ограничению их прав и свобод. Подобное обременение напрямую связано с реализацией субъективного права, обладателем которого является данное лицо. Только в случае неисполнения данной обязанности следует принудительная реакция (в первом случае – административная ответственность за управление транспортным средством, не прошедшим технический осмотр, во втором – дисциплинарное взыскание или увольнение с работы).

Исходя из приведенного выше анализа отличительных черт, присущих принудительным мерам административного предупреждения, можно сформулировать следующее их определение: под принудительными мерами административного предупреждения следует понимать установленные законом способы, приемы и действия, состоящие во вторжении в сферу прав и свобод конкретного лица и направленные на выявление и устранение нарушений норм права, регламентирующих общественные отношения в сфере безопасности, предупреждение правонарушений, недопущение их отрицательных, вредных последствий, либо позволяющие исключить возможность совершения отдельных правонарушений в дальнейшем, или предотвратить наступление обстоятельств, угрожающих безопасности личности и общественной безопасности.

В зависимости от цели применения принудительные меры административного предупреждения можно подразделить на две группы: 1) применяемые при возникновении угрозы общественной безопасности и безопасности личности для предотвращения возможного вреда и 2) применяемые в отношении лиц, совершивших противоправное деяние, с целью предупредить совершение ими новых правонарушений. К примеру, в соответствии с федеральным законом «О полиции» при возникновении угрозы общественной безопасности и безопасности личности для предотвращения возможного вреда полиция вправе применять следующие меры административного предупреждения:

– проводить по решению руководителя территориального органа или лица, его замещающего, оцепление (блокирование) участков местности (ст. 16);

– временно ограничивать или запрещать дорожное движение, изменять организацию движения на отдельных участках дорог при проведении публичных и массовых мероприятий и в иных случаях в целях создания необходимых условий для безопасного движения транспортных средств и пешеходов либо если пользование транспортными средствами угрожает безопасности дорожного движения (п. 20 ч. 1 ст. 13);

– проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеются данные, дающие основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении, а равно если имеются основания для их задержания в случаях, предусмотренных федеральным законом (п. 2 ч. 1 ст. 13);

– требовать от граждан соблюдения пропускного и внутриобъектового режимов на охраняемых полицией объектах; осуществлять досмотр и (или) осмотр граждан, осмотр находящихся при них вещей, досмотр и (или) осмотр транспортных средств при въезде на охраняемые объекты и выезде с охраняемых объектов; проверять условия хранения имущества на охраняемых объектах (п. 25 ч. 1 ст. 13);

– требовать от граждан (групп граждан) покинуть место совершения преступления, административного правонарушения, место происшествия, если это необходимо для проведения следственных действий, оперативно-разыскных мероприятий, документирования обстоятельств совершения преступления, административного правонарушения, обстоятельств происшествия, для сохранения следов преступления, административного правонарушения, происшествия, для обеспечения безопасности граждан; в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан не допускать их на отдельные участки местности и объекты либо обязывать оставаться на соответствующих участках местности и объектах или покинуть их (п. 7 ч. 1 ст. 13);

– доставлять по письменному заявлению граждан в медицинские организации либо в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции находящихся совместно с ними в жилище граждан в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, если есть основания полагать, что они могут причинить вред жизни и здоровью граждан, нанести ущерб имуществу (п. 14 ч. 1 ст. 13);

– осуществлять в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, а также досмотр их транспортных средств при наличии данных о том, что эти граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, патроны к оружию, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства, психотропные вещества или их прекурсоры либо ядовитые или радиоактивные вещества, изымать указанные предметы, средства и вещества при отсутствии законных оснований для их ношения или хранения (п. 16 ч. 1 ст. 13);

– принимать участие в досмотре пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, метрополитене либо осуществлять такой досмотр самостоятельно в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами (п. 16 ч. 1 ст. 13);

– осуществлять в целях обеспечения безопасности граждан и общественного порядка совместно с организаторами публичных и массовых мероприятий личный осмотр граждан, находящихся при них вещей при проходе на территории сооружений, на участки местности либо в общественные места, где проводятся такие мероприятия, с применением в случае необходимости технических средств, а при отказе гражданина подвергнуться личному осмотру не допускать его на такие территории, участки местности и в такие общественные места (п. 18 ч. 1 ст. 13);

– применять в период действия военного положения или чрезвычайного положения, в период проведения контртеррористической операции меры и временные ограничения, установленные федеральными конституционными законами и федеральными законами (п. 31 ч. 1 ст. 13 );

– изымать в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, оружие, боеприпасы, патроны к оружию, основные части к ним и специальные средства (п. 31 ч. 1 ст. 13) (например, изъятие оружия в случае смерти собственника оружия);

– изымать у граждан и должностных лиц документы, имеющие признаки подделки, а также вещи, изъятые из гражданского оборота или ограниченно оборотоспособные, находящиеся у них без специального разрешения, с составлением протокола и вручением его копии указанным гражданам и должностным лицам (п. 37 ч. 1 ст. 12 );

– проникать в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории в случаях и порядке, установленных ст. 15;

– оказывать содействие органам здравоохранения в доставлении в медицинские организации по решению суда лиц, уклоняющихся от явки по вызову в эти организации; участвовать совместно с органами здравоохранения в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в наблюдении за лицами, страдающими психическими расстройствами, больными алкоголизмом или наркоманией и представляющими опасность для окружающих, в целях предупреждения совершения ими преступлений и административных правонарушений (п. 35 ч. 1 ст. 12);

– использовать в случаях, не терпящих отлагательства, транспортные средства, принадлежащие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям (за исключением транспортных средств, принадлежащих дипломатическим представительствам и консульским учреждениям иностранных государств, представительствам международных организаций), а в исключительных случаях - транспортные средства, принадлежащие гражданам (п. 37 ч. 1 ст. 13).

Действующее законодательство предусматривает, кроме того, следующие меры административного предупреждения:

– принудительная госпитализация и лечение больных, страдающих психическим заболеванием и представляющим опасность для окружающих (ст. 29-36 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» от 2 июля 1992 г. № 3185-1 (в ред. от 27.07.10), или больных наиболее опасными видами инфекционных заболеваний (ст. 33 федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (в ред. от 28.09.10);

– временное отстранение от работы лиц, которые являются носителями возбудителей инфекционных заболеваний (абз. 3 п. 6 ч. 3 ст. 51 федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).

В отношении лиц, совершивших противоправное деяние, с целью предупредить совершение ими новых правонарушений применяются:

– приостановление, прекращение действия лицензии и аннулирование лицензии (ст. 20 федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ);

– аннулирование разрешения на хранение оружия (ст. 26 федерального закона «Об оружии» от 13 декабря 1996 г. №150-ФЗ);

– аннулирование разрешения на временное проживание или аннулирование вида на жительство, выданного иностранному гражданину или лицу без гражданства (ст. 7 федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ; п. 82-88 Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, утв. приказом ФМС России от 29 февраля 2008 г. № 40; п. 87-93 Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации, утв. приказом ФМС России от 29 февраля 2008 г. № 41);

– помещение несовершеннолетних с девиантным (общественно опасным) поведением в возрасте от одиннадцати до восемнадцати лет, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа (гл. 3 федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ);

– административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 6 апреля 2011 г. №64-ФЗ).

Необходимо отметить, что среди сторонников выделения данной группы мер административного принуждения нет единства во мнении о перечне мер, входящих в ее состав. Так, отдельные авторы, в том числе учебников, в состав рассматриваемой группы мер принуждения включают такие административно-правовые меры, как прохождение обязательного медицинского осмотра, обязательные профилактические прививки, контроль и надзорные проверки (проверка соблюдения правил); беспрепятственное посещение (при предъявлении служебного удостоверения) должностными лицами подконтрольных и поднадзорных объектов; технический осмотр транспортных средств; постановка на специальный учет; проверка технического состояния объектов и механизмов; регистрация (перерегистрация) оружия, транспортных средств, посещение и осмотр подконтрольных объектов, осмотр мест хранения и использования оружия и боеприпасов, остановка транспортных средств и проверка документов на право пользования и управления ими, а также документов на транспортные средства и перевозимые грузы. Отнесение перечисленных мер превентивного характера к числу принудительных, по нашему мнению, является спорным. К примеру, контроль и надзорные проверки являются неотъемлемым атрибутом одной из функций управленческой деятельности; контроль и надзорные проверки выступают главным образом как способ проверки исполнения возложенных на субъектов права юридических обязанностей, но не способ принуждения к их исполнению, а уже по результатам проверки может последовать применение мер принуждения.

В связи с этим следует обратить внимание на справедливое замечание Д.Н. Бахраха о недопустимости необоснованного расширения группы принудительных мер административного предупреждения, приводящего к искусственному увеличению границ правового принуждения в целом^[161].

Меры административного пресечения занимают особое место в механизме государственного принуждения. Именно их применение прекращает совершаемое противоправное деяние или имеющее место противоправное состояние. Суть этих мер состоит в принудительном прекращении противоправных действий граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, нарушающих установленный порядок.

Обобщая существующие точки зрения ученых-административистов, можно выделить следующие признаки, определяющие особый характер данной группы принудительных мер.

1. Применение мер административного пресечения вызывается реально возникшей противоправной или общественно опасной ситуацией и имеет смысл лишь тогда, когда нарушение правопорядка еще длится либо имеет место реальная угроза охраняемым законом общественным отношениям. То есть данные меры применяются для прекращения совершаемых противоправных деяний, устранения реальной опасности. Данные меры обращены в настоящее и потому чаще всего их применение позволяет самостоятельно и оперативно разрешить конфликтную ситуацию. Это естественная первичная (и мгновенная) охранительная реакция. Именно «первой помощью» и исчерпывается назначение данной группы мер.

2. Главная определяющая цель применения этих мер состоит в обеспечении прекращения нарушения, устранения противоправной ситуации, либо устранение общественно опасной ситуации.

В зависимости от конкретной обстановки в качестве дополнительных (сопутствующих) целей может быть недопущение противоправного поведения, устранение вредных последствий противоправного поведения, создание необходимых условий для возможного в будущем привлечения виновных лиц к ответственности. К примеру, физическая сила может быть применена в установленных законом случаях при доставлении, производстве личного досмотра и т.д. Ее применение определяется характером отношений, в рамках которых она применяется.

3. Применяются в связи с объективно противоправным поведением конкретного лица и не требуют предварительного исследования формы вины, а также наличия вины как обязательного условия их применения. Для применения мер административного пресечения важен сам факт противоправного поведения, а не его причины, исследование которых в полной мере возможно лишь в ходе решения вопроса о привлечении лица к юридической ответственности. В связи с этим объектом принудительного воздействия в конечном итоге оказывается не сама личность с ее многообразием общественных связей и психологических состояний, а лишь ее поведение как объект.

4. Меры пресечения представляют собой оперативные действия органа или должностного лица по непосредственному прекращению противоправного поведения путем прямого вмешательства в действия (деятельность) правонарушителя. В результате, посредством психологического или физического воздействия правонарушитель лишается фактической возможности продолжать неправомерные действия, побуждается к исполнению установленных обязанностей.

5. Их применение происходит в рамках особых охранительных (административно-правовых) отношений, складывающихся в сфере государственного управления, которые имеют своей целью, прежде всего, устранение самого факта правонарушения на месте и во время его совершения. Специфика этих управленческих отношений, как отмечает Л.Л. Попов, «объективно определяет необходимость самостоятельной и быстрой реакции соответствующих должностных лиц на правонарушения, оперативного использования предоставленных им государственно-властных полномочий»^[162]. Поэтому для применения той или иной меры административного пресечения не требуется, например, предварительного составления специального протокола или акта, а также вынесения специального постановления о применении данной меры.

6. Жесткость применяемых мер административного пресечения зависит от характера противоправных действий и силы оказываемого противодействия. Физический урон, причиняемый лицу в результате применения некоторых мер административного пресечения, прежде всего огнестрельного оружия, не всегда может быть восстановлен в достаточно полном фактическом объеме.

7. Нормы, устанавливающие названные принудительные меры, обращены не к лицам, в отношении которых они применяются, а к органам и должностным лицам, их применяющим. Эти меры закреплены в диспозициях норм административного и административно-процессуального права, регламентирующих властные полномочия должностного лица, осуществляющего принудительное воздействие.

С учетом всех названных признаков можно сформулировать определение мер административного пресечения.

Под мерами административного пресечения следует понимать предусмотренные нормами административного и административно-процессуального права способы и средства психического или физического воздействия, применяемые уполномоченными на то должностными лицами для прекращения объективно противоправных уголовно или административно наказуемых деяний на месте и во время их совершения, путем прямого вмешательства субъекта административной власти в действия (деятельность) нарушителя.

По способу воздействия на правонарушителя меры административного пресечения подразделяют также на общие (обычные) и специальные (особые) путем выделения из числа мер административного пресечения специальной группы мер. К этой группе относят такие меры административного пресечения, как применение физической силы, резиновой палки, наручников и других специальных средств принуждения, применение огнестрельного оружия. Отличие особых мер от обычных состоит в том, что они используются тогда, «когда все иные возможные в конкретных условиях способы прекращения особо опасных противоправных действий исчерпаны и нет других средств обеспечить охрану правопорядка и безопасности граждан»^[163]. Эти меры, как правило, связаны с применением средств физического воздействия на правонарушителей.

Так, например, полиция вправе применять следующие меры административного пресечения общего назначения (в соответствии с Законом о полиции):

– требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий, а равно действий, препятствующих законной деятельности государственных и муниципальных органов (п. 1 ч. 1 ст. 13);

– отстранять водителей от управления транспортными средствами в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации (п. 21 ч. 1 ст. 13);

– запрещать эксплуатацию автомототранспортных средств и прицепов к ним, тракторов и других самоходных машин при наличии технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения, транспортных средств и в других установленных законом случаях (п. 21 ч. 1 ст. 13);

– задерживать транспортные средства, находящиеся в розыске (п. 20 ч. 1 ст. 13);

– доставлять граждан, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке, в медицинские организации (п. 14 ч. 1 ст. 13);

– изымать в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, оружие, боеприпасы, патроны к оружию, основные части к ним и специальные средства; ограничивать в установленном законодательством Российской Федерации порядке деятельность соответствующих объектов^[164] и применять иные меры, предусмотренные Федеральным законом «Об оружии» от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ (п. 22 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции).

Все перечисленные меры пресечения, в отличие от принудительных мер административного предупреждения, являются установленной законом обычной реакцией на совершение противоправного деяния определенного вида, носят общий ординарный характер и применяются уполномоченными должностными лицами повседневно в ходе выполнения своих функциональных обязанностей.

Мерам специального административного пресечения, применяемым уполномоченными должностными лицами, присущи те же признаки, которые характеризуют административное пресечение в целом. Вместе с тем они обладают рядом отличительных черт, позволяющих объединить их в особую группу.

1. Применение данных мер воздействия в большинстве случаев обусловлено необходимостью преодоления оказываемого противодействия, в том числе физического, должностным лицам при пресечении уголовно наказуемых или административно наказуемых деяний, или прекращении посягательств на безопасность личности или общественную безопасность.

Их применение имеет вынужденный ответный характер. Необходимость применения данной группы мер, как правило, связана не только с самим фактом совершения правонарушения, но и с нежеланием правонарушителя подчиниться законным требованиям уполномоченного должностного лица. Действия правонарушителя в таких случаях посягают не только на охраняемые законом права и интересы личности, но еще и на установленный порядок управления.

2. Целью их применения является прекращение «наличного» и «действительного» преступного или административно наказуемого посягательства, преодоление противодействия со стороны правонарушителя.

3. С точки зрения характера принудительного воздействия их применение состоит в прямом физическом воздействии, прежде всего на правонарушителя, причем с помощью мускульной силы, специальных (технических) средств принуждения, оружия и специальной (полицейской) техники.

4. Применение специальных мер административного пресечения, как правило, представляет собой ответное применение силы и поэтому связано с причинением телесных повреждений, которые могут повлечь, особенно при применении огнестрельного оружия, смерть правонарушителя. Кроме физического вреда правонарушителю может быть причинен моральный и материальный вред.

5. Наличие и возможность применения данной группы мер является гарантией реализации всех остальных мер административного воздействия, входящих в состав административного принуждения.

На основе перечисленных признаков можно сформулировать определение данной группы мер административного принуждения: под специальными мерами административного пресечения следует понимать установленные нормами административного права способы и средства прямого физического воздействия на людей, животных или предметы, направленные на физическое воспрепятствование совершению лицом противоправного деяния на месте и во время его совершения, преодоление противодействия с его стороны, понуждение его к исполнению юридической обязанности либо устранение угрозы безопасности личности или общественной безопасности.

К числу мер специального административного пресечения, согласно Закону о полиции, относятся:

– применение физической силы (ст. 20);

– применение специальных средств принуждения (палок специальных, средств ограничения подвижности, специальных газовых средств, электрошоковых, светошоковых устройств (ст. 21, 22);

– применение огнестрельного оружия (ст. 23).

Применяя физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие уполномоченные на то должностные лица обязаны:

- во-первых, строго соблюдать, специальные (административно-правовые) нормы, устанавливающие условия, основания и порядок их применения,

- во-вторых, совершая действия, влекущие причинение вреда, особенно при контркриминальном их применении, неукоснительно руководствоваться положениями уголовного законодательством о необходимой обороне, крайней необходимости и причинении вреда при задержании лица, совершившего преступление, определяющими условия правомерного причинения вреда объектам уголовно-правовой охраны при возникшем состоянии.

Совокупность указанных норм административного и уголовного законодательства образует определенную целостность, в которой их отраслевая принадлежность не имеет принципиального значения. Взятые в единстве и взаимодействии перечисленные нормативные предписания составляют правовую основу и устанавливают пределы применения сотрудниками полиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Они «направляют» уполномоченное должностное лицо на совершение действий, которые наиболее адекватны не только угрожающей опасности, но и обстоятельствам конкретной ситуации.

Вместе с тем необходимо помнить, что согласно Закону о полиции:

1) применение сотрудником полиции мер государственного принуждения для выполнения обязанностей и реализации прав полиции допустимо только в случаях, предусмотренных федеральным законом (ч. 5 ст. 6);

2) деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается, если достигнута законная цель или выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан (ч. 2 ст. 5).

 

Глава 13. Понятие и виды административно-правовых режимов

 

Правовые и административно-правовые режимы: понятие и признаки

Сущность и структура управления, органически соединена с функционированием правового режима государства. Обеспечение правового режима во многом определяется деятельностью органов… Правовой режим определяет порядок регулирования комплекса правовых средств, при которых сочетаются взаимодействующие…

Виды и общая характеристика административно-правовых режимов

1. Режимы территорий, имеющих стратегическую важность для реализации интересов личности, общества, государства: режим государственной границы;… 2. Режимы организации государственного административного контроля и надзора:… 3. Специальные административно-правовые режимы: режим военного положения; режим чрезвычайного и особого положения,…

Специальные административно-правовые режимы

Военное положение – особый правовой режим, вводимый на территории России или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ президентом… Законодательной основой режима военного положения является Конституция РФ,… Согласно ст. 87 Конституции Российской Федерации военное положение вводится президентом в случае агрессии против…

Раздел 4. Ответственность по административному праву

 

Глава 14. Понятие и виды ответственности по административному праву

 

Понятие и виды юридической ответственности

Очевидно, вышеуказанные признаки основаны на применении права, отраслевое разделение которого (уголовное, гражданское и административное право)… Особенностью отрасли административного права всегда считалось регулирование… Административное право полностью регулирует административную ответственность. Кроме того, оно регламентирует…

Понятие, основания и субъекты дисциплинарной ответственности по административному праву

Дисциплинарная ответственность имеет ряд особенностей. Первой особенностью является большое количество нормативных правовых актов,… Так, к сотрудникам органов внутренних применяются дисциплинарные взыскания в соответствии с дисциплинарным уставом…

Понятие, основания и субъекты материальной ответственности по административному праву

Этот вид юридической ответственности наступает либо в административном порядке, либо по суду. Следовательно, под материальной ответственностью государственных служащих… Целью применения материальной ответственности является возмещение материального ущерба, формирование бережливого…

Компетенция сотрудников органов внутренних дел по применению мер административной и дисциплинарной ответственности

Более того, статья 28.3 КоАП РФ устанавливает перечень свыше полутора сотен составов административных правонарушений, по которым сотрудники ОВД… К примеру, курсанты, слушатели и адъюнкты образовательных учреждений высшего… Приведенный перечень включает в такие административные правонарушения, предусмотренные КоАП РФ, как «Управление судном…

Глава 15. Понятие и основание административной ответственности

 

Понятие и особенности административной ответственности

Для того чтобы сформулировать понятие административной ответственности, обратимся к анализу ее отличительных особенностей как вида юридической… 1. Административная ответственность выступает видом административного… 2. Нормативные основания административной ответственности содержаться как в федеральных законах, так и в законах…

Основания административной ответственности

Под основаниями административной ответственности следует считать совокупность факторов, наличие которых может повлечь за собой данный вид… Основанием юридической ответственности в узком смысле является состав… Однако состав правонарушения – это решающее, но не единственное основание юридической ответственности. Основанием…

Законодательство об административных правонарушениях

В постановлении Пленума ВС России от 24 марта 2005 года № 5 дано четкое разъяснение о том, что к законодательству об административных… В случае привлечения к ответственности, предусмотренной нормами Налогового… К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится…

Субъекты административной ответственности

Субъектами административных правонарушений могут быть как физические, так и юридические лица. Физические лица – субъекты административного… Общими субъектами административного правонарушения рассматриваются вменяемые… Вменяемость выражается в способности лица осознавать фактический вредный характер своего деяния и определять его.…

Обстоятельства, исключающие административную ответственность и освобождающие от административной ответственности

Обстоятельства, исключающие административную ответственность— установленные КоАП РФ юридические факты и условия, при наличии которых совершенное… физическое лицо, не достигло к моменту совершения административного… физическое лицо во время совершения противоправного действия (бездействия) находилось в состоянии невменяемости, т. е.…

Глава 16. Административное правонарушение

 

Понятие и признаки административного правонарушения

Законодательное определение административного правонарушения дано в ст. 2.1 КоАП РФ: «Административным правонарушением признается противоправное,… Следует обратить внимание на то, что правонарушение представляет собой акт… Правонарушение в виде действия — нарушения запрета или активного невыполнения обязанности.

Состав административного правонарушения

Под составом административного правонарушения обычно понимается совокупность установленных правом элементов, при наличии которых противоправное… Будучи явлением реальной действительности, правонарушение обладает огромным… Деяние только тогда считается правонарушением, когда оно содержит все признаки состава, отсутствие хотя бы одного из…

Субъект административного правонарушения

Такие признаки можно поделить на две группы: общие и особенные (специальные). Общими признаются такие, которыми должно обладать любое лицо, подвергаемое… К общим признакам, характеризующим физическое лицо, относятся достижение 16-летнего возраста и вменяемость, т.е.…

Глава 17. Административные наказания

 

Понятие и цели административного наказания

В научной литературе наказание используется в различных значениях: 1) как выражение отрицательной оценки государством и мера ответственности за… 2) как реакция государства на совершенное административное правонарушение;

Система и виды административных наказаний

Многие ученые верно отмечают, что будет логичнее, если законодатель поменяет местами административный арест и дисквалификацию, упорядоченность… Перечень административных наказаний является закрытым. При этом… По расположению в перечне видов административных наказаний, назначаемых за совершение административных правонарушений,…

Общие правила и принципы назначения административных наказаний

В статье 4.1 КоАП РФ указывается, что наказание налагается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за административное… Кроме того, Федеральным законом от 23 июля 2010 г. № 175-ФЗ внесены… Назначение наказания – наиболее ответственный момент производства по делам об административных правонарушениях. Орган…

Раздел 5. Административная ответственность за отдельные виды административных правонарушений

 

Глава 18. Административные правонарушения, посягающие на права граждан, здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность. Административные правонарушения в области охраны собственности

 

Административные правонарушения, посягающие на права граждан

Первая группа статей (ст. 5.1–5.25, 5.45–5.52, 5.56 КоАП РФ) предусматривает правонарушения, объектом посягательства которых являются избирательные… Под избирательным правом понимается конституционное право граждан Российской… Для некоторых составов данной группы правонарушений характерно наличие предмета правонарушения к которым относятся…

Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность

1) правонарушения, посягающие на здоровье населения: сокрытие источника заражения ВИЧ-инфекцией, венерической болезнью и контактов, создающих… 2) правонарушения, посягающие на санитарно-эпидемиологическое благополучие… 3) правонарушения, посягающие на общественную нравственность: занятие проституцией (ст. 6.11); получение дохода от…

Административные правонарушения в области охраны собственности

Административные правонарушения в области охраны собственности сформированы в гл. 7 КоАП РФ. Общим объектом для включенных в названную главу… Собственность, выступая ядром экономической и политической системы… – во-первых, собственность представляется наиболее гарантированным средством удовлетворения материальных и духовных…

Глава 19. Административные правонарушения на транспорте, в области дорожного движения

 

Административные правонарушения на транспорте

Объектом административных правонарушений, совершаемых на транспорте, выступают общественные отношения по обеспечению правил безопасности движения на… Объективная сторона — это деяние, которое выражается как в действии, так и в… — неисполнение землепользователями участков, прилегающих к полосам отвода автомобильных дорог, в пределах населенных…

Административные правонарушения в области дорожного движения

Объектом данных нарушений выступают отношения, возникающие в области обеспечения безопасности дорожного движения. Правовой основой регулирования… Объективная сторона административных правонарушений, совершаемых в области… Действие характерно для таких составов, как управление транспортным средством, не зарегистрированным в установленном…

Глава 20. Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности

 

Общая характеристика административных правонарушений в области предпринимательской деятельности

К правонарушениям в сфере предпринимательской деятельности относятся различного рода корыстные преступления и административные правонарушения, за… Под предпринимательской деятельностью в соответствии со статьей 2 Гражданского… Государственная регистрация необходима, прежде всего, для того, чтобы вести учет и финансовый контроль лиц,…

Административные правонарушения в сфере предпринимательской деятельности, подведомственные органам внутренних дел

На основании статьи 23.3 органы внутренних дел (полиция) рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 и 4 ст. 14.16,… Для более детального рассмотрения особенностей административных правонарушений… Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения…

Глава 21. Административные правонарушения в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации

 

Общая характеристика административных правонарушений, в области защиты Государственной границы Российской Федерации

В последнее время изменение административной ответственности в сфере обеспечения режима Государственной границы РФ связано с ее ужесточением, а именно, увеличением размеров штрафов и введением более строгих административных наказаний в санкции статей КоАП РФ (например, административное приостановление деятельности), а также новых составов административных правонарушений, особенно в сфере борьбы с незаконной трудовой миграцией.

Ранее действовавшее законодательство не содержало ряда административных правонарушений, связанных с нарушением порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы, так как массовая трудовая миграция иностранных граждан и лиц без гражданства стала новым явлением для Российской Федерации.

В настоящее время глава 18 включает 17 составов административных правонарушений. Рассматривая содержание составов административных правонарушений в качестве родового объекта, можно выделить режим Государственной границы РФ и режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Следует отметить, режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является составляющей общего понятия – административно-правового миграционного режима.

При реализации механизма административной ответственности в сфере соблюдения миграционного режима, ее действенные меры применяет широкий круг государственных органов – органы внутренних дел, Федеральная миграционная служба, пограничные органы.

Под правонарушениями, посягающими на пограничную безопасность РФ, следует понимать предусмотренные законодательством об административных правонарушениях деяния, сопряженные с нарушением правил, установленных для обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве РФ.

Административные правонарушения в сфере обеспечения правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства представляют собой противоправные виновные деяния (действия или бездействия) специальных субъектов (иностранных граждан, лиц без гражданства, а также граждан Российской Федерации, физических и юридических лиц, выступающих в качестве принимающей стороны), нарушающих предписания административно-правовых норм, регламентирующих миграционные отношения, складывающиеся по поводу режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, режима трудоустройства граждан РФ за рубежом и внешней трудовой миграции.

В зависимости от непосредственного объекта правовой охраны в главе 18 предусмотрено три группы административных правонарушений:

1) правонарушения, посягающие на установленный режим государственной границы: нарушение режима Государственной границы РФ (ст. 18.1); нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (ст. 18.4); нарушение правил, относящихся к мирному проходу через территориальное море РФ или к транзитному пролету через воздушное пространство РФ (ст. 18.5); нарушение порядка прохождения установленных контрольных пунктов (точек) при пересечении внешней границы исключительной экономической зоны РФ (ст. 18.6); незаконный провоз лиц через Государственную границу РФ (ст. 18.14);

2) правонарушения, посягающие на пограничный режим: нарушение пограничного режима в пограничной зоне (ст. 18.2); нарушение пограничного режима в территориальном море и во внутренних морских водах РФ (ст. 18.3); неповиновение законному распоряжению или требованию военнослужащего в связи с исполнением им обязанностей по охране Государственной границы РФ (ст. 18.7);

3) правонарушения в области миграционного законодательства, посягающие на установленный порядок (режим) пребывания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, правила транзитного проезда через российскую территорию: нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в РФ (ст. 18.8); нарушение должностным лицом организации, принимающей в РФ иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином РФ правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в РФ (ст. 18.9); нарушение правил привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы (ст. 18.10); нарушение иммиграционных правил (ст. 18.11); нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил проживания (ст. 18.12); незаконная деятельность по трудоустройству граждан РФ за границей (ст. 18.13); незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 18.15); нарушение правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах) (ст. 18.16); несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ст. 18.17).

Все административные правонарушения имеют, как правило, формальный состав и сложные правовые конструкции. Административная ответственность наступает за сам факт совершения деяния (действий или бездействия) независимо от наступления каких-либо последствий. Большинство статей содержат составы нескольких административных правонарушений с альтернативными признаками объективной стороны и имеют бланкетные диспозиции. В связи с этим при применении анализируемых норм необходимо знание основных положений нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере обеспечения режима Государственной Границы РФ и режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ.

 

Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации

Составы административных правонарушений в области защиты Государственной границы Российской Федерации регламентированы главой 18 КоАП РФ. Всего таких юридических составов 7.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ органы внутренних дел (полиции) уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях по ст.ст. 18.2–18.4 КоАП РФ. К ним относятся:

- нарушение пограничного режима в пограничной зоне (ст. 18.2);

- нарушение пограничного режима в территориальном море и во внутренних морских водах РФ (ст. 18.3);

- нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (статья 18.4).

Правильной квалификации административных правонарушений будет способствовать характеристика обозначенных юридических составов.

В качестве объекта посягательства данной группы правонарушений, выделить общественные отношения, регулируемые правилами, обеспечивающими установленный режим Государственной границы РФ, включая и пограничный режим, а в конечном итоге - безопасность граждан, общества и государства.

Государственная граница Российской Федерации (далее — Государственная граница) есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, т. е. пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. Порядок пересечения Государственной границы РФ регламентируется законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации"^[204], федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"^[205].

Режим Государственной границы РФ включает правила в соответствии со ст. 7 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации", а также Правилами пограничного режима, утвержденные Приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 10 сентября 2007 г. № 458^[206]: а) ее содержания; б) пересечения Госграницы лицами и транспортными средствами; в) перемещения через Госграницу грузов, товаров и животных; г) пропуска через Госграницу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных; д) ведения на Госгранице либо вблизи нее на территории РФ хозяйственной, промысловой и иной деятельности; е) разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.

Пересечение Государственной границы РФ на суше лицами и транспортными средствами осуществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых международными договорами РФ или решениями Правительства РФ.

Нарушение пограничного режима в пограничной зоне (ст. 18.2). Объектом посягательства данного правонарушения является пограничный режим, который представляет собой режим пограничной зоны; российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов территориального моря РФ, а также внутренних вод, имеющих выход к Государственной границе РФ и включает правила: въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне; хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне. Он служит исключительно интересам создания необходимых условий для охраны Государственной границы РФ.

В пограничную зону включается зона местности шириной до 5 км вдоль Государственной границы РФ на суше, морского побережья России, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и островов на указанных водоемах, а также до рубежа инженерно-технических сооружений за пределами 5 км.

Въезд (проход) лиц и транспортных средств в пограничную зону осуществляется по документам, удостоверяющим личность, индивидуальным и коллективным пропускам, выдаваемым пограничными органами на основании личных заявлений граждан или ходатайств предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений. Устанавливаются место, время въезда (прохода), маршруты передвижения, продолжительность и иные условия пребывания в пограничной зоне лиц и транспортных средств.

Объективная сторона представлена следующими деяниями:

- действия, связанные с нарушением правил въезда (прохода) в пограничную зону (ч. 1 ст. 18.2);

- действия и бездействия, связанные с нарушением правил временного пребывания, передвижения лиц и (или транспортных средств в пограничной зоне (ч. 1 ст. 18.2);

- действия, связанные с ведением хозяйственной, промысловой или иной деятельности в пределах пограничной зоны без разрешения пограничных органов либо с разрешения таких органов, но с нарушением установленного порядка ведения хозяйственной, промысловой или иной деятельности (ч. 2 ст. 18.2);

- действия, связанные с проведением массовых общественно-политических, культурных или иных мероприятий в пограничной зоне без разрешения пограничных органов либо с разрешения таких органов, но с нарушением установленного порядка проведения таких мероприятий в пограничной зоне (ч. 2 ст. 18.2);

- действия, связанные с содержанием или выпасом скота в карантинной полосе в пределах пограничной зоны без разрешения пограничных органов либо с разрешения таких органов, но с нарушением установленного порядка ведения хозяйственной, промысловой или иной деятельности (ч. 2 ст. 18.2).

Юридические составы данной статьи являются формальными, само деяние уже считается административным правонарушением независимо от наступления вредных последствий.

Субъектом данных правонарушений могут быть граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие 16-летнего возраста, а также юридические лица.

В качестве специальных субъектов выступают должностные лица, ответственные за соблюдение правил ведения хозяйственной, промысловой или иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных или иных мероприятий.

Субъективная сторона состава рассматриваемых правонарушений выражается в умысле или неосторожности.

За совершение данных правонарушений предусмотрено предупреждение и административный штраф.

Нарушение пограничного режима в территориальном море и во внутренних морских водах Российской Федерации (ст. 18.3). Объектом посягательства данного правонарушения является пограничный режим в территориальном море и внутренних морских водах Российской Федерации.

Территориальным морем Российской Федерации является примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий, определяемых как линии наибольшего отлива вдоль берега или как прямые исходные линии, соединяющие соответствующие точки. (ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"^[207].

К внутренним морским водам относятся:

— территория портов Российской Федерации, ограниченная линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов;

— заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат Российской Федерации, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили;

— заливов, бухт, губ и лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат Российской Федерации, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации.

Объективная сторона представлена следующими деяниями:

– действия и бездействия, связанные с нарушением установленных в территориальном море и во внутренних морских водах Российской Федерации, в российской части вод пограничных рек, озер и иных водных объектов правил учета, хранения, выхода из пунктов базирования и возвращения в пункты базирования, пребывания на водных объектах российских маломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных) судов (средств) или средств передвижения по льду (ч. 1 ст. 18.3);

– действия, связанные с ведением в территориальном море и во внутренних морских водах Российской Федерации, в российской части вод пограничных рек, озер и иных водных объектов промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности без разрешения (уведомления) пограничных органов либо с разрешения (с уведомлением) таких органов, но с нарушением условий такого разрешения (уведомления) (ч. 2 ст. 18.3).

Юридические составы данной статьи являются формальными, само деяние уже считается административным правонарушением независимо от наступления вредных последствий.

Субъектом данных правонарушений могут быть граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие 16-летнего возраста, а также юридические лица.

В качестве специальных субъектов выступают должностные лица, ответственные за соблюдение правил ведения промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности.

Субъективная сторона состава рассматриваемых правонарушений выражается в умысле или неосторожности.

За совершение данных правонарушений предусмотрено предупреждение, административный штраф и конфискация орудий совершения и предмета административного правонарушения.

Нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации (ст. 18.4) Объектом посягательства данного правонарушения является режим пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

Режим в пунктах пропуска через Государственную границу включает правила въезда в эти пункты, пребывания и выезда из них лиц, транспортных средств, ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных, устанавливаемые исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного и таможенного контроля.

Объективная сторона представлена действиями или бездействиями, связанными с нарушением режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.

Юридические составы данной статьи являются формальными, само деяние уже считается административным правонарушением независимо от наступления вредных последствий.

Субъектом данных правонарушений могут быть граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие 16-летнего возраста, а также юридические лица.

Субъективная сторона состава рассматриваемых правонарушений выражается в умысле или неосторожности.

За совершение данных правонарушений предусмотрено предупреждение, административный штраф, а в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства – административное выдворение за пределы Российской Федерации.

 

Общая характеристика административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации

Режим пребывания иностранных граждан состоит из ряда взаимосвязанных институтов, предметом которых являются группы однородных отношений, связанные с реализацией иностранными гражданами и лицами без гражданства правового статуса:

− обеспечения самими иностранными гражданами и лицами без гражданства режима пребывания в РФ;

– обеспечения принимающей стороной соблюдения правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации;

– соблюдения иммиграционных правил. Иммиграционные правила включают в себя систему правовых норм, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах и устанавливающих порядок иммиграционного контроля при въезде в РФ и выезде из РФ граждан другого государства и лиц без гражданства, а также в период пребывания на российской территории во время определения их статуса иммигранта в РФ. Иммиграционный контроль представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов по регулированию миграционных процессов и осуществлению в пределах своей компетенции мер по предупреждению неконтролируемой миграции на территорию РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. Он осуществляется постами иммиграционного контроля органов миграционной службы в пунктах пропуска через Государственную границу РФ. Иммигранты, нарушающие установленный порядок пребывания в местах их временного содержания при постах иммиграционного контроля, в центрах временного размещения иммигрантов и в других местах временного пребывания на российской территории во время определения их статуса несут административную ответственность.

– соблюдения правил пребывания (проживания) в Российской Федерации беженцев и вынужденных переселенцев.

Административные правонарушения, посягающие на режим пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации содержатся в главе 18. Всего их 10.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ органы внутренних дел (полиции) уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях по ст.ст. 18.8, 18.9, 18.11, 18.12, 18.14 КоАП РФ. К ним относятся:

- нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 18.8);

- нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином Российской Федерации или постоянно проживающими в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации (ст. 18.9);

- нарушение иммиграционных правил (ст. 18.11);

- нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 18.12);

- незаконный провоз лиц через Государственную границу Российской Федерации (ст. 18.14).

Рассмотрим составы данных административных правонарушений.

Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 18.8).

Объектом указанных административных правонарушений являются общественные отношения, складывающиеся в миграционной сфере по поводу установления правил въезда в РФ и режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ.

Федеральный закон РФ от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» закрепляет понятие иностранного гражданина. Так, иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. В качестве лица без гражданства выступает физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ установлены правила въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию и выезда из нее^[208]. В соответствии с действующим законодательством устанавливается два вида легального пересечения Государственной границы РФ: визовый и безвизовый. В основном со многими странами установлен безвизовый порядок въезда, что создает состояние «прозрачности» Государственной границы РФ и возможность свободного въезда в нее иностранных граждан и лиц без гражданства.

Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» внес изменения в порядок регистрации. В целях обеспечения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, упрощения бюрократических процедур регистрация вышеуказанных субъектов носит уведомительный характер.

Указанным Законом введен в правовое поле термин «миграционный учет», который представляет собой деятельность по фиксации и обобщению сведений об иностранных гражданах и о лицах без гражданства, а также о перемещениях иностранных граждан и лиц без гражданства, включающий следующие элементы:

1) регистрацию по месту жительства и учет по месту пребывания, а также фиксацию иных сведений;

2) обработку, анализ, хранение, защиту и использование информации о количественных и качественных социально-экономических и иных характеристиках миграционных процессов;

3) ведение государственной информационной системы миграционного учета.

Объективную сторону правонарушений статьи 18.8 составляют следующие деяния:

– действия, связанные с пересечением Государственной границы РФ без документов или с недействительными документами, удостоверяющими личность, а также при отсутствии визы (ч. 1 ст. 18.8);

– действия, связанные с перемещением по территории Российской Федерации без транзитной визы или без документов, а равно с недействительными документами, удостоверяющими личность (ч. 1 ст. 18.8);

– действия, связанные с перемещением по территории Российской Федерации с нарушением правил миграционного учета, без документов, удостоверяющих личность, или с недействительными документами (ч. 1 ст. 18.8);

- бездействия, связанные с неподачей заявления об утрате документов, удостоверяющих личность иностранного гражданина или лица без гражданства в соответствующие органы (ч. 1 ст. 18.8);

– бездействия, связанные с уклонением от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания (ч. 1 ст. 18.8);

- действия или бездействия, выразившиеся в несоответствии заявленной цели въезда в Российскую Федерацию фактически осуществляемой в период пребывания (проживания) в Российской Федерации деятельности или роду занятий (ч. 2 ст. 18.8).

При квалификации тех или иных деяний необходимо учитывать, что объективная сторона конкретных правонарушений может формулироваться с помощью бланкетных диспозиций (норм), для правильной квалификации административных правонарушений необходимо обращаться к нормативным актам, регламентирующим режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, правила миграционного учета.

Юридические составы данной статьи являются формальными, само деяние уже считается административным правонарушением независимо от наступления вредных последствий.

Субъектом данных правонарушений только иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие 16-летнего возраста.

Субъективная сторона состава рассматриваемых правонарушений выражается в умысле или неосторожности.

За совершение данных правонарушений предусмотрен административный штраф и административное выдворение за пределы Российской Федерации.

Нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином Российской Федерации или постоянно проживающими в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации (ст. 18.9).

Объектом указанных административных правонарушений являются общественные отношения, складывающиеся в миграционной сфере по поводу обеспечения принимающей стороной правил въезда в РФ и режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ.

Объективную сторону правонарушений статьи 18.9 составляют следующие деяния:

– действия или бездействия, связанные с нарушением должностным лицом организации (независимо от формы собственности), принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, обеспечивающей их обслуживание или выполняющей обязанности, связанные с соблюдением условий пребывания в Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, установленного порядка оформления документов на право их пребывания, проживания, передвижения, изменения места пребывания или жительства в Российской Федерации и выезда за ее пределы (ч. 1 ст. 18.9);

– бездействия, связанные с непринятием гражданином Российской Федерации или постоянно проживающими в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства, пригласившими в Российскую Федерацию иностранного гражданина или лицо без гражданства по частным делам и предоставившими им жилое помещение, мер по обеспечению в установленном порядке их своевременного выезда за пределы Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания в Российской Федерации (ч. 2 ст. 18.9);

– действия, связанные с предоставлением жилого помещения или транспортного средства либо оказание иных услуг иностранному гражданину или лицу без гражданства, находящимся в Российской Федерации с нарушением установленного порядка или правил транзитного проезда через ее территорию (ч. 3 ст. 18.9);

– действия или бездействия, связанные с неисполнением принимающей стороной обязанностей в связи с осуществлением миграционного учета (принимающая сторона должна уведомить орган ФМС РФ о прибытии и убытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания в установленные сроки) (ч. 4 ст. 18.9).

Субъектом данных правонарушений являются граждане РФ, иностранные граждане или лица без гражданства, имеющие статус постоянно проживающих в Российской Федерации, достигшие 16-летнего возраста, а также юридические лица и должностные лица, выступающие в качестве принимающей стороны.

Субъективная сторона состава рассматриваемых правонарушений выражается в умысле или неосторожности.

Следует учитывать, что в случае нарушения должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином Российской Федерации или постоянно проживающими в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в отношении двух и более принимаемых ими иностранных граждан и (или) лиц без гражданства административная ответственность, установленная настоящей статьей, наступает в отношении каждого иностранного гражданина или лица без гражданства в отдельности.

За совершение данных правонарушений предусмотрен административный штраф.

Нарушение иммиграционных правил (ст. 18.11).

Объектом указанных административных правонарушений являются общественные отношения, складывающиеся в миграционной сфере по поводу обеспечения соблюдения иммиграционных правил.

Иммиграционные правила включают в себя систему правовых норм, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах, и устанавливающих порядок иммиграционного контроля при въезде в РФ и выезде из РФ граждан другого государства и лиц без гражданства, а также в период пребывания на российской территории во время определения их статуса иммигранта в РФ. Иммиграционный контроль представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов по регулированию миграционных процессов и осуществлению в пределах своей компетенции мер по предупреждению неконтролируемой миграции на территорию РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. Он осуществляется постами иммиграционного контроля органов миграционной службы в пунктах пропуска через Государственную границу РФ. Иммигранты, нарушающие установленный порядок пребывания в местах их временного содержания при постах иммиграционного контроля, в центрах временного размещения иммигрантов и в других местах временного пребывания на российской территории во время определения их статуса несут административную ответственность.

Объективную сторону правонарушений статьи 18.11 составляют следующие деяния:

– бездействия, связанные с уклонением иммигранта от прохождения иммиграционного контроля, предусмотренного законодательством Российской Федерации, медицинского освидетельствования, идентификации личности, проживания в месте временного содержания, в центре временного размещения иммигрантов или в месте, определенном территориальным органом Федеральной миграционной службы России, для временного пребывания (ч. 1 ст. 18.11);

– действия или бездействия, связанные с нарушением правил проживания в указанных местах (ч. 1 ст. 18.11);

– действия или бездействия, связанные с уклонением от представления сведений или представление недостоверных сведений во время определения статуса иммигранта в Российской Федерации (ч. 1 ст. 18.11);

– бездействия, связанные с непредставлением или несвоевременным представлением по требованию Федеральной миграционной службы России либо ее территориального органа установленных законодательством Российской Федерации документов или информации об иностранных гражданах или лицах без гражданства, в отношении которых осуществляется иммиграционный контроль (ч. 2 ст. 18.11);.

Субъектом данных правонарушений являются граждане РФ, иностранные граждане или лица без гражданства, достигшие 16-летнего возраста, а также юридические лица и должностные лица.

Субъективная сторона состава рассматриваемых правонарушений выражается в умысле или неосторожности.

За совершение данных правонарушений предусмотрен административный штраф и административное выдворение за пределы Российской Федерации.

Нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 18.12).

Беженцем является лицо, которое не имеет гражданства Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений может стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений ^[209].

Вынужденный переселенец – гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка ^[210].

Объектом указанных административных правонарушений являются общественные отношения, складывающиеся в миграционной сфере по поводу обеспечения соблюдения правил пребывания (проживания) в РФ беженцами и вынужденными переселенцами.

Законодательством РФ установлено, что вынужденные переселенцы и беженцы при перемене места жительства перед выездом сняться с учета в территориальном органе Федеральной миграционной службы РФ и в течение одного месяца встать на учет в территориальном органе миграционной службы по новому месту пребывания или жительства, а также установлена обязанность для беженцев сообщать об изменении фамилии, имени, отчества, семейного положения, состава семьи, приобретении гражданства РФ или другого государства в территориальный орган Федеральной миграционной службы РФ.

Объективную сторону правонарушений статьи 18.12 составляют следующие деяния:

– бездействия, связанные с неисполнением беженцем или вынужденным переселенцем при перемене места пребывания или места жительства обязанности сняться с учета в территориальном органе Федеральной миграционной службы РФ;

- бездействия, связанные с неисполнением обязанности своевременно встать на учет в территориальном органе Федеральной миграционной службы РФ, по новому месту пребывания или месту жительства;

- бездействия, связанные с несообщением беженцем в соответствующий территориальный орган Федеральной миграционной службы России, об изменении фамилии, имени, семейного положения, состава семьи, а также о приобретении гражданства Российской Федерации или гражданства (подданства) иного государства.

Субъектом данных правонарушений являются граждане РФ, иностранные граждане или лица без гражданства, иностранные граждане или лица без гражданства, достигшие 16-летнего возраста, и имеющие особый статус – вынужденные переселенцы или беженцы.

Субъективная сторона состава рассматриваемых правонарушений выражается в умысле или неосторожности.

За совершение данных правонарушений предусмотрен административный штраф.

Незаконный провоз лиц через Государственную границу Российской Федерации (ст. 18.14).

Объектом указанных административных правонарушений являются общественные отношения, складывающиеся по поводу пересечения Государственной границы РФ.

В соответствии с законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе РФ» пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных производится в установленных и открытых пунктах пропуска через Государственную границу и заключается в признании законности пересечения Государственной границы лицами, транспортными средствами, прибывшими на территорию Российской Федерации, перемещения через Государственную границу грузов, товаров, животных на территорию Российской Федерации либо в разрешении на пересечение Государственной границы лицами, транспортными средствами, убывающими из пределов Российской Федерации, перемещение через Государственную границу грузов, товаров, животных за пределы Российской Федерации.

Основанием для пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных является наличие действительных документов на право въезда лиц в Российскую Федерацию или выезда их из Российской Федерации, документов на транспортные средства, грузы, товары и животных.

Объективную сторону правонарушений статьи 18.14 составляют следующие деяния:

– бездействия, связанные с непринятием транспортной или иной организацией, осуществляющей международную перевозку, входящих в ее обязанности мер по предотвращению незаконного проникновения лиц на транспортное средство и использования его для незаконного въезда в Российскую Федерацию или незаконного выезда из Российской Федерации, повлекшее незаконное пересечение или попытку незаконного пересечения Государственной границы Российской Федерации одним или несколькими нарушителями (ч. 1 ст. 18.14);

– бездействия, связанные с непринятием лицом, пересекающим по частным делам Государственную границу Российской Федерации, мер по предотвращению использования управляемого им транспортного средства другим лицом для незаконного пересечения Государственной границы Российской Федерации, повлекшее незаконное пересечение или попытку незаконного пересечения Государственной границы Российской Федерации одним или несколькими нарушителями в случае, если указанное деяние не являлось пособничеством в преступлении (ч. 2 ст. 18.14).

Субъектом данных правонарушений являются граждане РФ, иностранные граждане или лица без гражданства, иностранные граждане или лица без гражданства, достигшие 16-летнего возраста, пересекающие на своем транспортном средстве Государственную границу РФ по частным делам и юридические лица- транспортные или иные организации, осуществляющие международные перевозки).

Субъективная сторона состава рассматриваемых правонарушений выражается в умысле или неосторожности.

За совершение данных правонарушений предусмотрен административный штраф.

 

 

Глава 22. Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти и против порядка управления

 

Общая характеристика составов административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти и порядок управления

Конституция Российской Федерации (ст. 10) определяет, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Согласно конституционным нормам, государственную власть в Российской Федерации осуществляют: Президент Российской Федерации, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

К числу институтов государственной власти, как родовому объекту административных правонарушений, предусмотренных главой 17 КоАП РФ, относятся непосредственные объекты посягательства, а именно: властные полномочия федеральных органов государственной власти и должностных лиц, порядок их деятельности, государственные символы, государственные награды, форменная одежда представителей государства. Перечисленные институты государственной власти регламентируются федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами федеральных органов исполнительной власти.

По непосредственному объекту посягательства, административные правонарушения, включенные в главу 17 КоАП РФ, можно сгруппировать следующим образом:

а) посягающие на институты законодательной власти: «невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы» (ст. 17.1), «воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» (ст. 17.2);

б) посягающие на институты судебной власти: «неисполнение распоряжения судьи или судебного пристава по обеспечению установленного порядка деятельности судов» (ст. 17.3), «непринятие мер по частному определению суда или по представлению судьи» (ст. 17.4), «воспрепятствование явке в суд народного или присяжного заседателя» (ст. 17.5), «непредставление информации для составления списков присяжных заседателей» (ст. 17.6);

в) посягающие на институты исполнительной власти: «невыполнение законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении» (17.7), «воспрепятствование законной деятельности судебного пристава» (17.8), «заведомо ложные показание свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод» (17.9), «разглашение сведений о мерах безопасности» (17.13), «нарушение законодательства об исполнительном производстве» (17.14), «неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера» (17.15).

в) посягающие на порядок использования государственных символов, ношения государственных наград, и форменной одежды представителей государства: «нарушение порядка официального использования государственных символов Российской Федерации» (17.10), «незаконное ношение государственных наград» (17.11); «незаконное ношение форменной одежды со знаками различия, с символикой государственных военизированных организаций, правоохранительных или контролирующих органов» (17.12).

Установленный порядок управления, как родовой объект административных правонарушений, предусмотренных главой 19 КоАП РФ, включает урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления между участниками управленческих отношений, в том числе в ходе реализации субъектом государственного управления своих властных полномочий и выполнения объектом управления возложенных на него обязанностей.

Глава 19 КоАП РФ включает более 40 статей, которые можно объединить в следующие основные группы:

а) посягающие на установленный порядок деятельности государственных органов и их должностных лиц: «самоуправство» (ст. 19.1), «умышленное повреждение или срыв печати (пломбы)» (ст. 19.2), «Неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции, военнослужащего, сотрудника органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудника органов федеральной службы безопасности, сотрудника органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо сотрудника органа или учреждения уголовно-исполнительной системы» (ст. 19.3), «неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль)» (ст. 19.4), «невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)» (ст.19.5), «непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения» (ст. 19.6), «передача или попытка передачи запрещенных предметов лицам, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторах или изоляторах временного содержания» (ст. 19.12), «заведомо ложный вызов специализированных служб» (ст. 19.13);

б) посягающие на установленный порядок представления в государственные органы информации и ее обращения: «непредставление сведений (информации)» (ст. 19.7), «непредставление сведений или представление заведомо недостоверных сведений в орган, уполномоченный в области государственного регулирования тарифов» (ст. 19.7.1), «непредставление сведений или представление заведомо недостоверных сведений в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» (ст. 19.7.2), «непредставление информации в федеральный орган исполнительной власти в области финансовых рынков» (ст. 19.7.3), «непредставление сведений либо несвоевременное представление сведений о заключении государственного или муниципального контракта либо о его изменении, исполнении или расторжении в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные на ведение реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов» (ст. 19.7.4), «непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы, органы регулирования естественных монополий или органы, уполномоченные в области экспортного контроля» (ст. 19.8), «непредставление сведений или предоставление заведомо ложных сведений о своей деятельности субъектами естественных монополий и (или) организациями коммунального комплекса» (ст. 19.8.1); «предоставление ложных сведений для получения удостоверения личности (паспорта) либо других документов, удостоверяющих личность или гражданина» (ст. 19.18);

в) нарушающие порядок и правила проживания на территории РФ: «проживание гражданина РФ без удостоверения личности (паспорта) или без регистрации» (ст. 19.15), «умышленная порча удостоверения личности гражданина (паспорта) либо утрата удостоверения личности гражданина (паспорта) по небрежности» (ст. 19.16), «незаконное изъятие удостоверения личности гражданина (паспорта) или принятие удостоверения личности гражданина (паспорта) в залог» (ст. 19.17);

г) нарушающие правила государственной регистрации: «осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии)» (ст. 19.20), «нарушение правил государственной регистрации транспортных средств всех видов, механизмов и установок» (ст. 19.22), «нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений» (ст. 19.19), «несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним» (ст. 19.21);

д) нарушающие иные правила в области порядка управления: «подделка документов, штампов, печатей или бланков, их использование, передача либо сбыт» (ст. 19.23), «нарушение порядка изготовления, использования, хранения или уничтожения бланков, печатей либо иных носителей изображения Государственного герба Российской Федерации» (ст. 19.11), «несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей, устанавливаемых при административном надзоре» (ст. 19.24).

Должностные лица органов внутренних дел (полиции) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях по ст. ст. 19.1 19.2, 19.15, 19.22, 19.24 КоАП РФ, кроме того вправе составлять протоколы об административных правонарушениях по ст.ст. 17.1–17.3, 17.7, 17.9–17.13, 19.1–19.7, 19.11–19.24, 19.26, 19.27 КоАП РФ.

 

Составы административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти

Рассмотрим отдельные составы административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти, по которым должностные лица органов внутренних дел (полиции) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях.

Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении (ст. 17.7).

В соответствии с п. 31 ст. 5 УПК РФ, прокурор – это Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Следователь – это должностное лицо, уполномоченное осуществлять предварительное следствие по уголовному делу, а также иные действия, предусмотренные УПК РФ (п. 41 ст. 5).

Дознаватель – это должностное лицо органа дознания, правомочное либо уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также иные действия, предусмотренные УПК РФ (п. 7 ст. 5).

К должностным лицам, осуществляющим производство по делам об административных правонарушениях, относятся должностные лица, уполномоченные рассматривать в пределах компетенции, установленной главой 23 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях.

Ст. 17.7 КоАП РФ определяет круг лиц, за умышленное невыполнение требований которых может быть применено административное наказание. К таким лицам относятся прокурор, следователь, дознаватель, а также должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, в том числе перечисленные в ст.ст. 22, 27, 30 и 33 указанного закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В соответствии со ст. 38 УПК РФ следователь является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять предварительное следствие по уголовному делу.

В соответствии со ст. 151 УПК РФ предварительное следствие по уголовным делам производится следователями Следственного комитета Российской Федерации, а также следователями органов внутренних дел, следователями органов Федеральной службы безопасности и следователями органов по контролю за оборотом наркотиков.

Постановления следователя, вынесенные в соответствии с законом по находящимся в его производстве уголовным делам, обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами. В целях реализации данного правила закон предусматривает возможность применения уголовно-процессуального принуждения, например при выемке, обыске, освидетельствовании, собирании образцов для сравнительного экспертного исследования.

Перечень органов дознания дан в ст. 40 УПК РФ. Дознание вправе осуществлять должностные лица органов внутренних дел (полиции) и других федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», главные судебные приставы РФ и субъектов РФ, главный военный пристав, их заместители, старшие судебные приставы, командиры воинских частей, начальники военных учреждений и гарнизонов.

Объективная сторона административного правонарушения в соответствии со ст. 17.7 КоАП РФ заключается в невыполнении законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, ведущего производство по делу об административном правонарушении.

Субъектом административного правонарушения являются: граждане, должностные лица.

Субъективная сторона – невыполнение законных требований, которое характеризуется умыслом.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных по данной статье, рассматриваются судьями в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ, а протоколы об административных правонарушениях, составляются должностными лицами полиции и иных государственных органов, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях (п. 1 ч. 2, ч. 3 ст. 28.3, ст. 28.4 КоАП РФ).

Заведомо ложные показание свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод (ст. 17.9).

Свидетель – это физическое лицо, которому могут быть известны обстоятельства административного правонарушения (время, место его совершения, лицо, его совершившее, способ совершения, последствия административного правонарушения и т.д.), подлежащие установлению в ходе производства по делу.

Специалист – это лицо, обладающее познаниями, необходимыми для оказания содействия (консультациями, советами, действиями и т.п.) в обнаружении доказательств по делу, в их закреплении (например, путем видеосъемки) и изъятии (например, если необходимо демонтировать часть объекта, служащего доказательством по делу), а также в применении технических средств (всякого рода приборов, устройств, оборудования).

Эксперт – это лицо, обладающее специальными познаниями в науке, технике, искусстве или ремесле (в т.ч. кустарном).

Переводчик – это лицо незаинтересованное в исходе дела, совершеннолетнее, владеющее языком (с которого осуществляется перевод) или навыками сурдоперевода (т.е. понимающее знаки немого или глухого).

Объективная сторона анализируемого административного правонарушения состоит в том, что виновный дает заведомо ложные показания (т.е. явно не соответствующие действительности, недостоверные сведения) при производстве по делу об административном правонарушении (а с 01.02.08 г. – и в ходе исполнительного производства).

Субъектом правонарушения могут быть только граждане, которые являются:

1) свидетелями (т.е. лицами, которым могут быть известны обстоятельства дела об административном правонарушении, подлежащие установлению);

2) специалистами (т.е. лицами, не заинтересованными в исходе дела, обладающими познаниями, необходимыми для оказания содействия в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также в применении технических средств);

3) экспертами (т.е. незаинтересованными лицами, обладающими специальными познаниями в науке, технике, искусстве или ремесле, достаточными для проведения экспертизы и дачи экспертного заключения);

4) переводчиками (т.е. незаинтересованными лицами, владеющими языками или навыками сурдоперевода, необходимыми для перевода языка при производстве по делу об административном правонарушении).

Субъективная сторона административного правонарушения характеризуется только прямым умыслом.

Дела об административных правонарушениях рассматривают судьи в соответствии с ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ.

Незаконное ношение форменной одежды со знаками различия, с символикой государственных военизированных организаций, правоохранительных или контролирующих органов (ст. 17. 12).

Право ношения форменной одежды принадлежит: сотрудникам полиции, военнослужащим и, как правило, определяется федеральными законами, регламентирующими порядок прохождения службы в названных органах и организациях.

В соответствии с ч. 5 ст. 25 Федерального закона «О полиции» сотрудники полиции обеспечиваются форменной одеждой, образцы которой утверждаются Правительством Российской Федерации.

Статьей 39 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» для военнослужащих устанавливаются военная форма одежды и знаки различия. При этом военная форма одежды и знаки различия по воинским званиям военнослужащих Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов утверждаются Президентом РФ, а знаки различия по видам Вооруженных сил РФ, родам войск и службам, конкретным воинским формированиям по их функциональному предназначению, персонифицированные знаки различия, а также правила ношения военной формы одежды и знаков различия определяются Министром обороны РФ, руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба.

Форменное обмундирование имеют прокурорские работники в соответствии со ст. 41.3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

В соответствии со ст. 24 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», сотрудники Следственного комитета обеспечиваются форменной одеждой по нормам, которые устанавливаются правительством РФ.

Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного:

– в части 1 ст. 17.12 КоАП РФ состоит в том, что виновный незаконно (т.е. в противоречии с положениями ФЗ «О полиции», ФЗ «О прокуратуре» и других федеральных законов) носит (т.е. одевает, использует в качестве повседневной одежды либо одевается в это обмундирование для участия в приеме, торжественном собрании, вечере и т.п. мероприятиях) форменную одежду (воинское обмундирование российской армии, полиции и т.п.) со знаками различия (например, погонами, нарукавными нашивками, петлицами), с символикой государственных военизированных организаций, правоохранительных, контролирующих органов;

– в части 2 ст. 17.12 КоАП РФ состоит в том, что виновный совершает упомянутые действия, имея при этом специальное разрешение (лицензию) на осуществление частной детективной или охранной деятельности. При этом (осуществляя функции частного детектива, охранника) виновный незаконно носит форменную одежду, например, полицейскую форму, чем вводит в заблуждение окружающих граждан.

Субъектом правонарушения могут быть только граждане. Даже если административное правонарушение совершается сотрудниками частных детективных и охранных организаций, к административной ответственности привлекается сам гражданин, который неправомерно носит упомянутую выше форменную одежду.

Субъективная сторона характеризуется умыслом.

Дела об административных правонарушениях рассматриваются судьями в соответствии с ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ.

 

Составы административных правонарушений против порядка управления

Самоуправство (ст. 19.1), т.е. самовольное, вопреки установленному федеральным законом или иным нормативным правовым актом порядку осуществление… По смыслу данной статьи, при осуществлении лицом своего права нарушается… Регламентация прав и обязанностей физических и юридических лиц осуществляется также и на ведомственном уровне – в…

Глава 23. Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность

 

Правонарушения, посягающие на общественный порядок

Законодатель не разъясняет, что следует считать общественным местом. В формулировках некоторых правонарушений[215] называются лишь отдельные виды… Вместе с тем общедоступность является относительным показателем, поскольку… Общественные места можно подразделить на три группы: 1) постоянные места, доступ в которые открыт в любое время…

Правонарушения, посягающие на общественную безопасность

В научной литературе понятие «общественная безопасность» рассматривается в широком и узком смыслах. В первом случае – под ней понимают систему… В узком смысле общественная безопасность выступает как система общественных… 1. Правонарушения, посягающие на пожарную безопасность (ст. 20.4). Пожарная безопасность – это состояние защищенности…

Компетенция ОВД по применению административной ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность

В предлагаемой ниже таблице показано, к чьей компетенции относится рассмотрение дел об административных правонарушениях, о которых шла речь в данной… Если в таблице напротив одного и того же правонарушения указано сразу два… При совершении правонарушения (гл. 20 КоАП РФ) несовершеннолетним (лицом, не достигшим возраста 18 лет) – дело может…

Глава 24. Административная ответственность по законодательству субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях

 

Общая характеристика законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях

Действующее законодательство об административной ответственности представляет собой двухуровневую систему административно-деликтных норм на федеральном и региональном уровнях. Региональный уровень представлен законами субъектов РФ об административных правонарушениях, которые принимаются в соответствии с КоАП РФ.

Принятие и введение в действие КоАП РФ 2001 года послужило импульсом для активного правотворческого процесса субъектов РФ по совершенствованию регионального законодательства об административной ответственности. При этом, начиная с 2006 года, началось обновление уже ранее принятых (начиная с 2002 г.) региональных законов об административной ответственности путем принятия в субъекте РФ нового комплексного закона взамен действующего, либо принятия нового комплексного закона взамен ряда действовавших ранее тематических законов об административных правонарушениях.

В настоящее время в субъектах РФ завершается процесс региональной кодификации норм об административной ответственности. В подавляющем большинстве субъектов РФ принят единый комплексный закон субъекта РФ об административных правонарушениях, который объединяет все материально-правовые и административно-процессуальные нормы об административной ответственности данного субъекта РФ^[245]. В ряде субъектов РФ комплексные законы названы кодексами (к примеру, в г. Москва, Республике Татарстан, Хабаровском крае, Волгоградской, Калининградской областях).

Условием легитимности региональных законов является их издание в соответствии с КоАП РФ и в пределах компетенции субъектов РФ.

Содержание региональных законов и их структура обусловлены предметами ведения субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях. В соответствии с ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ^[246] к ведению субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится:

«1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса;

4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;

6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с настоящим Кодексом».

Устанавливая административную ответственность, субъекты РФ реализуют предоставленные им п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ право на нормативное регулирование относящихся к совместному ведению их и федерального центра вопросов в области административного и административно-процессуального законодательства и исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ), в том числе по вопросам местного самоуправления. Принятие соответствующих законов призвано обеспечить неотвратимость административной ответственности граждан, должностных и юридических лиц за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

С учетом этих требований сформировано региональное законодательство об административных правонарушениях.

Содержание комплексных региональных законов строится по схеме КоАП РФ: 1) общие положения, 2) особенная часть, 3) компетенционные нормы о подведомственности дел об административных правонарушениях, 4) заключительные (переходные) положения.

В общих положениях раскрывается предмет регулирования, основные понятия, используемые в законе, полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях, порядок зачисления административных штрафов.

Особенная часть включает виды составов административных правонарушений, сгруппированные по родовому объекту посягательства, и санкции за их совершение.

Компетенционные нормы о подведомственности дел об административных правонарушениях раскрывают полномочия должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях и полномочия мировых судей, коллегиальных органов и должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта РФ.

Заключительные (переходные) положения определяют порядок вступления данного закона в силу, перечень утрачивающих силу нормативных правовых актов и изменения, вносимые в действующее законодательство субъекта РФ в связи с принятием данного закона.

Указанные выше составляющие законов субъектов РФ об административных правонарушениях, раскрывающие их содержание, предопределяют структуру данных законов. Они (эти составляющие) именуются разделами, которые включают главы, а главы, в свою очередь, состоят из статей.

Статьи могут состоять из нескольких частей. Вместе с тем в законах наблюдается разнобой в оформлении и наименовании частей: в одних части нумеруются, в некоторых – нет такой нумерации, в отдельных законах части статей называются пунктами и абзацами. Все это не способствует адекватному восприятию и пониманию отдельных нормативных положений.

Законами субъектов РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов, указанных в п. 4-6 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта РФ.

Административная ответственность, предусматриваемая в законах субъектов РФ, носит усеченный характер не только по видам составов административных правонарушений, но и по набору санкций. У регионального законодателя здесь выбор не велик, он вправе предусматривать в своих законах только два вида административных наказаний – предупреждение и административный штраф.

 

Виды административных правонарушений, установленных законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях

Особенная часть региональных законов об административных правонарушениях структурирована на главы, в которых административные правонарушения объединены в зависимости от родового объекта противоправного посягательства.

В ряде случаев административные правонарушения объединены в рамках отдельных глав, которые соответствуют названиям отдельных глав особенной части КоАП РФ. К примеру, административные правонарушения: 1) посягающие на права граждан и здоровье населения; 2) посягающие на общественный порядок и общественную безопасность; 3) в области охраны окружающей среды и природопользования; 4) в области охраны собственности; 5) в области землепользования; 6) на транспорте; 7) в области предпринимательской деятельности; 8) посягающие на институты государственной власти; 9) против порядка управления.

В названиях отдельных глав отражена специфика регионального законотворчества. В зависимости от объекта противоправного посягательства в них объединены административные правонарушения: 1) в области благоустройства; 2) в жилищной сфере; 3) в области охраны и использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального и местного (муниципального) значения; 4) посягающие на институты местного самоуправления; 5) в области торговли; 6) в области дорожной деятельности, пользования областными автомобильными дорогами и деятельности в придорожной зоне; 7) в области автомобильных пассажирских перевозок на межмуниципальных и муниципальных маршрутах регулярного сообщения; 8) в области обращения с животными; 9) связанные со сбытом крепких спиртных напитков домашней выработки; 10) посягающие на общественную нравственность.

Региональные законы, в которых выделена глава «Административные правонарушения, посягающие на права граждан и здоровье населения», к числу таких правонарушений, к примеру, относят: 1) неправомерный отказ, уклонение от рассмотрения либо нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан; 2) нарушение прав граждан на получение общего образования; 3) нарушение порядка льготного обеспечения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения; 4) нарушение правил в области погребения и похоронного дела. Субъектами данных правонарушений являются юридические лица.

Нормативно-правовая регламентация в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности по региональным законам об административных правонарушениях представлена самыми различными административно наказуемыми деяниями. Они дополняют установленные КоАП РФ запреты и предписания, нарушение которых влечет административную ответственность.

К числу административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, практически все субъекты РФ относят «Нарушение тишины и покоя граждан в ночное время».

Ночным временем в одних субъектах Российской Федерации (например, г. Москва) считается период с 22.00 до 6.00 часов; в других (например, Санкт-Петербург) - период с 23.00 до 7.00 часов.

К примеру, закон Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» от 31 мая 2010 года № 273-70 (в ред. от 16.07.10) к административно наказуемым действиям, которые повлекли нарушение тишины и покоя граждан в ночное время на защищаемых объектах, относит:

- использование телевизоров, радиоприемников, магнитофонов, других звуковоспроизводящих устройств, а также устройств звукоусиления, в том числе установленных на транспортных средствах, временных (некапитальных) объектах потребительского рынка;

- крики, свист, пение и игру на музыкальных инструментах,

- использование пиротехнических средств (петард, ракетниц и других);

- производство ремонтных, разгрузочно-погрузочных работ,

- производство строительных работ.

Административная ответственность в указанных случаях не распространяется:

1) на действия юридических лиц и граждан, которые направлены на предотвращение правонарушений, предотвращение и ликвидацию последствий аварий, стихийных бедствий, иных чрезвычайных ситуаций, проведение неотложных работ, связанных с обеспечением личной и общественной безопасности граждан в соответствии с законодательством РФ;

2) на действия юридических лиц и граждан при отправлении ими религиозных культов в рамках канонических требований соответствующих конфессий, а также при проведении в установленном действующим законодательством порядке культурно-массовых и спортивных мероприятий;

3) на использование пиротехнических средств (петард, ракетниц и других) в период с 23 часов 31 декабря до 4 часов 1 января календарного года.

К защищаемым объектам в Санкт-Петербурге относятся «помещения больниц, диспансеров, санаториев, домов отдыха, пансионатов, детских садов, домов-интернатов для детей, престарелых и инвалидов, квартиры многоквартирных домов, номера гостиниц и жилые помещения общежитий; подъезды, кабины лифтов, лестничные клетки и другие места общего пользования жилых домов, больниц и санаториев, диспансеров, домов отдыха, пансионатов, гостиниц и общежитий, домов-интернатов для детей, престарелых и инвалидов; территории, на которых расположены больницы и санатории, диспансеры, дома отдыха, пансионаты, детские сады, дома-интернаты для детей, престарелых и инвалидов, гостиницы и общежития, придомовые территории, детские и спортивные площадки на территории микрорайонов и групп жилых домов».

Субъектом данного административного правонарушения могут быть граждане, юридические лица, в ряде случаев - должностные лица.

В дополнение к КоАП РФ, предусматривающему административную ответственность за мелкое хулиганство, включающее оскорбительное приставание к гражданам, региональным законодательством предусмотрена административная ответственность за иные виды приставания (например, по ст. а именно, за «назойливое приставание к гражданам в общественных местах с целью купли-продажи, обмена или приобретения иным способом денег, иного имущества, а также с целью гадания, попрошайничества, оказания услуг сексуального характера или навязывание иных услуг на улицах населенных пунктов и в других общественных местах»^[247], либо за «Нарушение общественного порядка, выразившееся в приставании к гражданам с целью выпрашивания у них денег или материальных ценностей»^[248].

По региональному законодательству об административной ответственности административно наказуемыми и посягающими на общественный порядок являются:

- семейно-бытовое дебоширство (т. е. буйство, скандал, устраивание беспорядка, которые сопровождаются шумом и нарушают покой семьи)^[249], либо бытовое дебоширство (т. е. нарушение установленных законодательством правил поведения в семье либо унижение чести и достоинства совместно проживающего лица (лиц), выражающееся в создании конфликтной ситуации и сопровождающееся громкими криками, либо бранью, либо оскорблениями)^[250];

- организация и проведение азартных игр в общественных местах, а также участие в них^[251];

- нарушение установленного порядка организации и проведения массовых мероприятий; нарушение правил поведения при посещении массовых мероприятий^[252];

- нарушение установленного режима работы предприятий, учреждений, организаций (предприятий общественного питания, сферы услуг, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, магазинов, рынков, центров отдыха, спортивных сооружений и учреждений культуры, воспрепятствование производственно-хозяйственной и организационной деятельности работников указанных организаций)^[253];

- неисполнение должностными лицами органов и учреждений системы профилактики правонарушений должностных обязанностей по осуществлению полномочий и функций по профилактике правонарушений^[254].

Кроме того, Кодекс Ульяновской области об административных правонарушениях^[255] предусматривает административную ответственность за:

- приставание к гражданам (на улицах и в иных общественных местах) с целью гадания, попрошайничества или навязывания религиозных убеждений (ст.10);

- срыв и порча печатной продукции, несанкционированное нанесение надписей (в частности, несанкционированное нанесение надписей, рисунков, вывешивание объявлений, афиш, плакатов, иной печатной продукции на зданиях, строениях, сооружениях, в транспорте и на иных объектах, в том числе нанесение непристойных надписей, под которыми понимаются надписи, содержащие нецензурные слова, а равно изображения, оскорбляющие человеческое достоинство и общественную нравственность) (ст. 11);

- выбрасывание различных предметов с балконов, крыш и из окон зданий, строений, сооружений и транспорта (ст. 13);

- торговля в неустановленных местах (ст. 7).

В свою очередь, Кодекс Томской области об административных правонарушениях, регламентируя общественные отношения в области охраны общественного порядка, предусматривает административную ответственность за:

- гадание в общественных местах (ст. 3.22),

- игру в карты или иные азартные игры в общественных местах (ст. 3.16);

- приобретение крепких спиртных напитков домашней выработки (ст. 3.25); изготовление или хранение в целях сбыта устройств и приспособлений для производства крепких спиртных напитков домашней выработки (3.24); изготовление или хранение без цели сбыта крепких спиртных напитков домашней выработки (ст. 3.26);

- загрязнение одежды и личного имущества пешеходов (находящихся на остановочных площадках, пешеходных переходах, тротуарах, совершенное по неосторожности и возникшее в результате движения транспортных средств по мокрым и грязным дорогам) (ст. 3.27);

- пребывание со слабоалкогольными напитками или пивом в общественных местах, имеющих досугово-развлекательную и (или) социальную значимость (ст. 3.29).

Законом Забайкальского края «Об административных правонарушениях» от 2 июля 2009 года №198-ЗЗК в отношении граждан установлена ответственность за «распитие пива и напитков, изготавливаемых на его основе, лицами, достигшими возраста 16 лет, на площадях, в парках, скверах, на придомовой территории, в местах общего пользования многоквартирных жилых домов и в других общественных местах, за исключением общественных мест, перечисленных в статье 20.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (ст. 15).

В отдельных случаях объективная сторона административного правонарушения формулируется в самом общем виде. К примеру, в Челябинской области предусмотрена административная ответственность за «нарушение общественного порядка», а именно, за «совершение действий, нарушающих общественный порядок на территории Челябинской области»^[256]. Перечень действий, который охватывается объективной стороной данного административного правонарушения, в законе не раскрывается.

С субъективной стороны административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, совершаются в форме прямого умысла.

К административным правонарушениям, посягающим на общественную и личную безопасность, относятся:

- в соответствии с законом Ульяновской области - нарушение гражданами принятых мер по недопущению бесконтрольного доступа в подвалы, лифтовые и иные шахты, на чердаки, технические этажи, крыши зданий, строений, сооружений (ст. 1); непринятие мер по недопущению бесконтрольного доступа в подвалы, лифтовые и иные шахты, на чердаки, технические этажи, крыши зданий, строений, сооружений (ст. 2);

- в соответствии с законом Томской области - купание на водных объектах в состоянии алкогольного опьянения (ст. 3.7); купание в запрещенных местах (ст. 3.14);

- в соответствии с законом Мурманской области «Об административных правонарушениях» от 6 июня 2003 года № 401-01-ЗМО (в ред. от 12.02.2009) - непринятие мер к удалению с крыш снежных и ледяных глыб (ст. 8);

- в соответствии с законом Владимирской области «Об административных правонарушениях во Владимирской области» от 14 февраля 2003 года № 11ОЗ - непринятие оперативных мер по устранению аварий и последствий стихийных бедствий, повлекших повреждение коммуникаций, обеспечивающих жизнедеятельность населения и промышленных предприятий (п. 5 ст. 11);

- в соответствии с законом Республики Мордовия «Об административной ответственности на территории Республики Мордовия» от 12 июля 2002 года № 25-З, необеспечение владельцами собак безопасности для окружающих людей (ст. 10);

- в соответствии с законом Белгородской области «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области» от 4 июля 2002 года № 35, нарушение требований к использованию пиротехнических изделий, предусмотренных законодательством субъекта Российской Федерации (ст. 6.15).

К числу административных правонарушений, посягающих на общественную нравственность, относятся: нарушение требований о возрастных ограничениях (в частности, продажа лицам, не достигшим 16-ти лет, продукции эротического характера)^[257], распространение продукции, не рекомендуемой ребенку для пользования до достижения им возраста 18-ти лет, с нарушением установленных законом субъекта РФ нормативов^[258]; попустительство нахождению несовершеннолетних в игорных заведениях^[259], нарушение возрастных ограничений при демонстрации аудиовизуальных произведений, размещение объявлений об оказании сексуальных услуг^[260]; оскорбление общественной нравственности (отправление естественных надобностей в общественных местах, подъездах жилых домов и иных, не отведенных для этого местах, а также совершение иных действий, оскорбляющих общественную нравственность)^[261].

Субъектами большинства административных правонарушений, посягающих на общественную безопасность и общественную нравственность, являются граждане, в ряде случаев - должностные или юридические лица.

С субъективной стороны административные правонарушения, посягающие на общественную безопасность и общественную нравственность, в подавляющем большинстве совершаются в форме умысла.

Даже краткий обзор регионального административно-деликтного законодательства свидетельствует об индивидуальном подходе региональных законодателей к регламентации общественных отношений в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. К примеру, такие деяния, как изготовление или хранение без цели сбыта, либо приобретение крепких спиртных напитков домашней выработки, игра в карты или иные азартные игры в общественных местах, если они совершаются на территории Томской области, то они наказуемы, если на территории Санкт-Петербурга, то нет. Законодатель Архангельской области в целях обеспечения общественной безопасности установил административную ответственность, в том числе, за «нарушение законодательства Архангельской области в области пчеловодства».

Особое место в региональных законах об административных правонарушениях посвящено регулированию и защите правоотношений сфере благоустройства. Благоустройство как объект противоправного посягательства в названиях глав КоАП РФ не используется.

Понятие благоустройства раскрывается только законе Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге». В частности, в ст. 2 благоустройство определяется как «состояние среды жизнедеятельности населения на территории Санкт-Петербурга, оцениваемое с точки зрения ее потребительских качеств, а также деятельность по поддержанию и повышению потребительских качеств городской среды». В данной статье приводится также исчерпывающий перечень объектов благоустройства.

Глава 4 указанного закона включает 26 статей, предусматривающих различные административные правонарушения в области благоустройства, а именно:

- нарушение правил производства земляных, строительных и ремонтных работ (ст. 14); самовольный демонтаж, разрушение, установка или перемещение объекта благоустройства (ст. 16); самовольное переоборудование фасада здания, строения, ограждения и их элементов (ст. 18); нарушение наружного оформления фасада здания, строения, ограждения и их элементов (ст. 19); содержание объекта благоустройства в неисправном или загрязненном состоянии (ст. 21); загрязнение территории Санкт-Петербурга, объектов благоустройства (ст. 22); нарушение сроков и порядка проведения работ по уборке территории Санкт-Петербурга, объектов благоустройства (ст. 23); нарушение сроков и порядка вывоза мусора, отходов производства и потребления, правил их перевозки (ст. 25); сброс или сжигание мусора, иных отходов производства и потребления вне специально отведенных для этого мест (ст. 28); хранение разукомплектованного транспортного средства вне специально отведенного для этого места (ст. 30); нарушение правил охраны и использования парков, садов, скверов, бульваров, детских и спортивных площадок (ст. 31); размещение транспортных средств на газонах, территории парков, садов, скверов, бульваров, детских и спортивных площадок (ст. 32); нарушение установленных сроков и порядка содержания и эксплуатации устройств наружного освещения (ст. 35). Субъектами перечисленных правонарушений являются граждане, должностные лица, юридические лица;

- нарушение должностным лицом установленного порядка выдачи или закрытия разрешения на сооружение, ремонт или размещение объекта благоустройства (ст. 12);

- непринятие владельцем животного мер по уборке территории Санкт-Петербурга от загрязнения экскрементами животного (ст. 33).

К административным правонарушениям в области благоустройства законодатели Санкт-Петербурга отнесли нарушение правил содержания собак (ст. 34), в том числе натравливание (понуждение к нападению) собак на людей и животных, выгул собак гражданами (владельцами либо лицами, осуществляющими выгул собак), находящимися в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения. Очевидно, что объектом таких противоправных действий являются общественные отношения в сфере общественной безопасности.

В Забайкальском крае граждане, должностные и юридические лица привлекаются к административной ответственности за выбрасывание мусора, иных предметов на улицах населенных пунктов, в парках, скверах, на площадях, бульварах, тротуарах, набережных, пляжах, на территориях спортивных комплексов, в границах придомовых территорий и иных местах не в предназначенные для этого контейнеры, бункеры-накопители, урны либо с балконов, из окон жилых домов, иных помещений, а также из транспортных средств.

Должностные лица в Волгоградской области несут административную ответственность за отсутствие указателей улиц (переулков, площадей), номерных знаков домов, подъездов, а граждане - за их повреждение или уничтожение.

Чтобы иметь общее представление об административных правонарушениях, установленных законодательством субъектов РФ, на примере законов некоторых из них приведем перечень административных правонарушений, сгруппированных в зависимости от объекта противоправного посягательства. К их числу относятся следующие административные правонарушения:

в области охраны окружающей среды и природопользования:

- нарушение экологических требований при эксплуатации очистных сооружений и сетей ливневой канализации; сброс или размещение снега вне специально отведенных мест хранения и удаления; пролив бетона (бетонного раствора, бетонных смесей) либо просыпание сыпучих материалов во время их транспортировки; невыполнение требований по проведению компенсационного озеленения; нарушение правил создания и содержания зеленых насаждений; повреждение зеленых насаждений; незаконное уничтожение зеленых насаждений; невыполнение условий порубочного билета; размещение транспортных средств на территории, занятой зелеными насаждениями, нарушение экологических требований по обустройству мест временного хранения отходов (г. Москва);

- мойка транспортных средств в неотведенных для этого местах (Алтайский край);

- уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений, занесенных в Красную книгу субъекта РФ (Астраханская обл.);

- нарушение требований, установленных областным законом «О регулировании отдельных отношений в сфере оборота древесины на территории Архангельской обл.»;

в области охраны собственности:

- нарушение требований к сохранению и использованию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального значения (ст. 4.3 областного закона Архангельской области «Об административных правонарушениях» от 3 июня 2003 года № 172-22-оз);

на транспорте:

- нарушение порядка оплаты пассажиром проезда, провоза багажа и ручной клади на автомобильном транспорте общего пользования (ст. 5.1 областного закона Архангельской области 3 июня 2003 года № 172-22-оз);

- должностные или юридические лица привлекаются к ответственности за нарушение утвержденного маршрута или графика движения на маршрутах общего пользования; нарушение порядка организации транспортного обслуживания населения; перевозку пассажиров по маршрутам общего пользования с нарушением требований к оборудованию отличительными знаками и информационному обеспечению автобуса (Архангельская обл.);

- нарушение правил пользования метрополитеном (г. Москва, Санкт-Петербург);

- невыдача проездных билетов пассажирам автобусов городского и пригородного сообщения, маршрутных такси независимо от форм собственности водителями или другими лицами, ответственными за выдачу проездных билетов (Белгородская область);

- провоз домашних животных и птиц без оплаты, а также с нарушением установленных правил на городском и пригородном пассажирском транспорте общего пользования (Владимирская область);

- провоз опасных веществ и предметов либо запрещенного к провозу багажа в наземном городском транспорте общего пользования (г. Москва);

в области предпринимательской деятельности:

- продажа товаров в неустановленных местах (Кемеровская обл., Санкт-Петербург);

- торговля гражданами спиртосодержащей продукцией (Архангельская обл.);

- нарушение правил организации мелкорозничной торговли (Еврейская авт. обл.);

- обман потребителей гражданами (под гражданами здесь следует понимать физических лиц, не зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей в сфере торговли (услуг), не являющихся должностными лицами и не состоящих в трудовых отношениях с организациями, осуществляющими реализацию товаров, выполняющими работы либо оказывающими услуги населению) (Алтайский край);

посягающие на институты государственной и муниципальной власти:

- воспрепятствование деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте РФ; нарушение порядка официального использования официальных символов субъекта РФ; нарушение порядка официального использования официальных символов муниципальных образований; невыполнение законных требований депутата законодательного органа субъекта РФ (Архангельская обл.);

- незаконное ношение наград и иных знаков отличия, знаков отличия субъекта РФ, учрежденных органами местного самоуправления (Астраханская обл.);

- незаконное изготовление наград субъекта РФ, муниципального образования (Белгородская обл.);

- невыполнение законных требований депутата представительного органа муниципального образования, создание препятствий в осуществлении его законной деятельности; неисполнение муниципальных правовых актов (Брянская обл.);

- воспрепятствование законной деятельности народного дружинника или члена муниципальной казачьей дружины (Волгоградская обл.);

против порядка управления:

- неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) за исполнением законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей; непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (Костромская обл.);

- нарушение порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы государственной власти Белгородской области, к их должностным лицам (Белгородская обл.);

в жилищной сфере:

- нарушение правил проведения шумных ремонтных работ в многоквартирном доме; порча и использование не по назначению общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме (к примеру, «порча» путем загрязнения, самовольного нанесения надписей и графических изображений, повреждения, приведения в неисправное состояние). Субъектами перечисленных правонарушений являются граждане, должностные лица, юридические лица (Санкт-Петербург).

Сведения о субъектах указанных административных правонарушений содержатся либо в диспозиции правовой нормы, закрепляющей признаки объективной стороны административного правонарушения, либо в санкции данной нормы.

С субъективной стороны подавляющее большинство административных правонарушений совершаются в форме умысла.

 

Компетенция должностных лиц органов внутренних дел по применению законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях

Органам внутренних дел отводится значительная роль в реализации регионального законодательства об административной ответственности. Эта роль определяется объемом полномочий, которыми наделяются должностные лица органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушениях и рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ.

Согласно п. 6 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится «определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации». В законах субъектов РФ об административных правонарушениях можно встретить различные варианты закрепления полномочий должностных лиц органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушениях.

С точки зрения предметной подведомственности можно выделить два подхода к закреплению объема полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях.

Согласно первому - должностные лица органов внутренних дел наделяются правом составлять протоколы по всем административным правонарушениям, предусмотренным законом субъекта Российской Федерации.

Так, в ч. 1 ст. 1.9 областного закона Ленинградской области «Об административных правонарушениях» от 2 июля 2003 года № 7-оз (в ред. от 7 июля 2010 г.) прямо сказано, что «Протоколы обо всех административных правонарушениях, предусмотренных настоящим областным законом, уполномочены составлять должностные лица органов внутренних дел». Такой же смысл закреплен в ч. 3 ст. 51 закона Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге», где указывается: «Помимо случаев, предусмотренных в пунктах 1, 2 настоящей статьи, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим законом Санкт-Петербурга, вправе составлять должностные лица органов внутренних дел».

Согласно второму подходу должностные лица органов внутренних дел (полиции) наделяются правом составлять протоколы не по всем, а только по отдельным видам административных правонарушений, предусмотренных законом субъекта РФ. Таких субъектов большинство. Отметим, что характеристика видов административных правонарушений, установленных законами субъектов РФ, дана в предыдущем параграфе с учетом предметной подведомственности должностных лиц органов внутренних дел (полиции). В приведенный выше обзор вошли только те административные правонарушения, предусмотренные законом конкретного субъекта РФ, по которым должностные лица органов внутренних дел (полиции) вправе составлять протоколы об административном правонарушении.

Как правило, в законах субъектов РФ определяется общая предметная подведомственность должностных лиц органов внутренних дел (полиции) по составлению протоколов об административных правонарушениях.

В отдельных законах этой субъектов РФ об этой категории в отношении должностных лиц органов внутренних дел (полиции) определена не только предметная, но и должностная подведомственность по составлению протоколов об административных правонарушениях (Архангельская обл., Краснодарский кр.).

В субъектах РФ, где такая должностная подведомственность в законе отсутствует, она должна определяться органами исполнительной власти субъекта РФ.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится «определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса». Напомним, что в соответствии с данной нормой дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:

1) мировыми судьями;

2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

3) уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов РФ;

4) административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ.

В ряде субъектов РФ полномочиями по рассмотрению отдельных категорий дел об административных правонарушениях, предусмотренных соответствующими законами субъектов РФ, наделяются должностные лица органов внутренних дел (полиции)^[262].

В основном же юрисдикционные полномочия выполняют должностные лица органов внутренних дел, входящие в состав коллегиальных юрисдикционных органов, таких, как административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Сотрудники органов внутренних дел (полиции) должны учитывать имеющиеся особенности регионального законодательства, устанавливающего ответственность за административные правонарушения.

 

Раздел 6. Законность и дисциплина в государственном управлении

 

Глава 25. Сущность и способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении

 

Сущность и значение законности и дисциплины в государственном управлении

Законность, являясь многогранным явлением, рассматривается с различных сторон – как метод осуществления государственной власти, как… Проявляясь в конкретном поведении или в деятельности участников управленческих… Соответственно законность можно определить какпринцип, метод и режим строгого, неуклонного соблюдения, исполнения норм…

Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении

В целях обеспечения реального осуществления законности в деятельности всех государственных органов, их служащих, общественных организаций и граждан… Экономические гарантии предполагают развитость экономики, устойчивую… Перейдем к рассмотрению основных способов обеспечения законности и дисциплины в сфере государственного управления, под…

Государственный контроль в государственном управлении

Основанием для дифференциации государственного контроля на виды является принцип разделения властей, а также разграничение предметов ведения и… В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта… Основными принципами государственного контроля являются законность, объективность, независимость, гласность,…

Судебный контроль в государственном управлении, его понятие и принципы

Субъектами судебного контроля являются: 1) Конституционный Суд РФ; 2) суды общей юрисдикции;

Общий надзор прокуратуры

Прокурорский надзор – это основной вид деятельности прокуратуры, выражающий ее назначение и сущность, центральная функция среди других функций… В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности,… - надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными…

Административный надзор

Субъекты административного надзора наделены широкими надведомственными полномочиями. В связи с этим административный надзор, как правило, носит… К федеральным органам исполнительной власти, основным видом деятельности… Некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев трудно отличить…

Обеспечение законности в деятельности органов внутренних дел

Законностьприменительно к службе в органах внутренних дел – это точное и неуклонное соблюдение сотрудниками ОВД норм закона и подзаконных… Причинами высокой значимости законности в деятельности сотрудников органов… 1) Органы внутренних дел (полиция) представляют собой самую многочисленную по количеству сотрудников и органов систему…

Глава 26. Право граждан на защиту от неправомерных действий (решений) и бездействия органов, осуществляющих государственное управление, и их должностных лиц

 

Основные способы защиты прав граждан от неправомерных действий (решений) и бездействия органов, осуществляющих государственное управление, и их должностных лиц

Социальная и юридическая значимость института прав и свобод человека и гражданина возрастает на современном этапе развития общества. Для реализации конституционно закрепленных прав и свобод человека необходимо иметь отлаженный социально-правовой механизм обеспечения прав и свобод человека – систему способов и факторов, обеспечивающих необходимые условия уважения всех основных прав и свобод человека. К основным подсистемам механизма социально-правового обеспечения прав и свобод человека относятся: механизм реализации, механизм охраны и механизм защиты.

Механизм защиты прав человека включает меры, ведущие к восстановлению нарушенных прав неправомерными действиями, и меры ответственности лица, которое совершило эти правонарушения.

Механизм правовой защиты – это определенная система правовых средств и способов, направленная на реализацию, обеспечение прав и свобод человека и гражданина с целью укрепления и расширения его правового статуса, предупреждения и пресечения нарушений закона, принятия мер к ликвидации причин, их порождающих, привлечения к ответственности виновных.

Правовая защита представляет собой усилия государства по обеспечению с помощью правовых механизмов (средств и способов) восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также использование самими лицами, права и свободы которых нарушены, предоставленных им законом средств и способов восстановления и защиты своих прав и свобод.

Систему правовых средств защиты прав и свобод можно разделить на нормативные (нормативно-юридические) и институционные.

Нормативной основой внутригосударственных средств (национальных правозащитных систем) защиты прав граждан является прежде всего конституция страны, а также национальное законодательство. Согласно Конституции РФ важнейшими государственными гарантиями прав и свобод гражданина являются: признание прав непосредственно действующими и обеспеченными правосудием (ст. 18); принцип равенства всех перед законом и судом (ст. 19), государственная защита прав и свобод (ст. 45) и др. Эти и другие конституционные положения, направленные на обеспечение прав человека, конкретизируются в действующем законодательстве.

Система средств правовой защиты может быть представлена и в лице государственного аппарата, общественных организаций, юридических и физических лиц, по закону или добровольно занимающихся правовой деятельностью.

Субъектом, который прежде всего гарантирует права и свободы, является государство. В статье 45 Конституции РФ зафиксировано, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется.

Президент РФ как глава государства служит гарантом прав и свобод человека и гражданина (ст. 80), что дает ему исключительные полномочия по защите прав и свобод граждан.

Органы представительной (законодательной) власти РФ и ее субъектов призваны нормативно регулировать отношения, связанные с признанием, обеспечением и защитой прав и свобод российских граждан. На это направлено отраслевое (текущее) законодательство, которое конкретизирует конституционные (основные) права и свободы граждан, развивает их, обогащая содержание их правового статуса, создает юридические механизмы обеспечения их реального осуществления, восстановления прав и свобод в случаях их нарушений, устранения препятствий в их реализации и т.д.

Конституция РФ предусмотрела введение нового для России института – Уполномоченного по правам человека. Уполномоченный по правам человека есть представитель Федерального Собрания РФ, который осуществляет контрольную функцию последнего в области соблюдения и охраны, защиты прав и свобод человека и гражданина.

На защиту прав и свобод человека и гражданина в нашей стране направлена деятельность органов исполнительной власти – на уровне Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления.

Активную роль в защите прав и свобод человека и гражданина играют Правительство РФ, входящие в него Министерства юстиции, внутренних дел, здравоохранения и социального развития и многие другие ведомства. В качестве отдельной группы полномочий законодательство закрепляет полномочия Правительства РФ по обеспечению законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью.

Защита прав и свобод человека и гражданина традиционно провозглашается одной из основных задач прокуратуры.

Важную роль в механизме защиты прав, свобод и законных интересов граждан играют институты гражданского общества как относительно самостоятельной сферы общественной жизни.

Особая роль в защите прав и охраняемых законом интересов граждан принадлежит судебной власти. Гарантиям судебной защиты прав и свобод человека посвящены ст.ст. 19, 46-50 Конституции РФ.

И, наконец, Конституция РФ предусматривает возможность самостоятельных активных действий граждан по защите своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45).

Таким образом, основными средствами защиты прав и интересов граждан от различных нарушений в деятельности должностных лиц государственных (муниципальных) органов и иных обладателей властных полномочий являются:^[280]

1) создание и деятельность уполномоченных государственных (муниципальных) органов (суда, прокуратуры, государственных инспекций и др.), важнейшая задача которых – защита правопорядка;

2) существование и деятельность независимых от государства институтов гражданского общества, способных оказать помощь гражданам. Среди них есть институты, созданные специально для этой цели (адвокатура, общество защиты прав потребителей), а также иные (средства массовой информации, партии, религиозные объединения и др.);

3) активная деятельность самих граждан, использующих предоставленные им права;

4) процессуальная защита. С учетом большой значимости, разнообразия форм и наличия большого числа правовых норм следует особо выделить процессуальную защиту. Гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, административное право достаточно подробно регламентируют права лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту.

Все перечисленные средства взаимосвязаны и чаще всего используются в совокупности.

Защитная деятельность как составная часть охранительно-защитной деятельности представляет собой властную деятельность компетентных органов публичной власти, их должностных лиц по восстановлению нарушенного права и применению в установленных законом случаях мер наказания к правонарушителю. Способами (формами) защиты правового статуса служат: а) самозащита прав, свобод и обязанностей; б) защита, осуществляемая компетентными органами публичной (государственной и муниципальной) власти, их должностными лицами; в) защита, осуществляемая на основе закона объединениями граждан; г) защита, осуществляемая международными органами на основе положений конституций, международных договоров ^[281].

Обеспечивая государственную защиту прав и свобод граждан, Конституция РФ также легализует и поощряет их инициативу, самостоятельное совершение каждым человеком не запрещенных законом активных действий, направленных на защиту своих прав и свобод.

Самозащита является одним из видов защитной деятельности потерпевшего, предусмотренных ч. 2 ст. 45 Конституции РФ. Под самозащитой понимаются совершаемые без посторонней помощи не запрещенные законодательством действия (бездействие) физических или юридических лиц, направленные на предупреждение или пресечение нарушений, а также восстановление своих субъективных прав. Самозащита как способ защиты прав и свобод допускается в публичном и частном праве (ст.ст. 12, 14 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ); ст.ст. 352, 379, 380 Трудового кодекса РФ (далее – ТК РФ); ст. 16 Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее – УПК РФ).

К мерам самозащиты относят только фактические действия, направленные на охрану личных или имущественных прав и интересов управомоченных лиц, в том числе действия в состоянии необходимой обороны и крайней необходимости. Так, уголовное право России признает за гражданином право на необходимую оборону.

Самозащита применяется в тех случаях, когда обстоятельства исключают возможность обращения в данный момент за защитой к государственным органам. Она не должна выходить за пределы тех прав, которые защищает потерпевший, и должна быть соразмерной посягательству.

Наличие в Конституции РФ права каждого защищать свои права и свободы самостоятельно свидетельствует о том, что государство признает активную жизненную позицию своих граждан и каждого, кто законно находится на территории РФ, по самостоятельной защите своих прав и свобод с применением всех предусмотренных законодательством возможностей. Такой возможностью для человека является прежде всего обращение в государственные, в том числе судебные и контрольно-надзорные, органы и органы местного самоуправления, профсоюзы и другие общественные организации, в средства массовой информации. Особую роль играют обращения граждан в органы прокуратуры, которая осуществляет от имени государства надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

В ряде отраслей законодательства предусмотрены конкретные способы защиты прав. Так, ст. 352 ТК РФ устанавливает следующие способы защиты трудовых прав и свобод работников: самозащита работниками трудовых прав; защита трудовых прав и законных интересов работников профсоюзами; государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; судебная защита.

В статье 12 ГК РФ названо одиннадцать способов защиты гражданских прав, среди них можно выделить: способы, применение которых возможно лишь судом (признание оспоримой сделки недействительной, признание недействительным акта государственного органа и т. д.); способы, которые могут быть использованы стороной правоотношения как с помощью суда, так и самостоятельно (возмещение убытков, взыскание неустойки и др.); самозащиту, защиту гражданских прав без участия суда. В гражданско-правовых отношениях, построенных на началах правового равенства, защита прав сторон обеспечивается главным образом разнообразными средствами самозащиты и судебными исками.

В административно-правовых отношениях права невластного субъекта, гражданина защищаются главным образом его обращениями в государственные органы, правозащитные общественные организации.

 

Право граждан на обращение в органы государственной и муниципальной власти

Помимо Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», правоотношения, связанные с обращениями граждан, регулируются и иными… Поскольку рассмотрение обращений граждан относится к совместной компетенции… Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные…

Виды ответственности должностных лиц за неправомерные действия и решения

В рамках рассматриваемого нами вопроса под должностными лицами следует понимать только тех государственных и муниципальных служащих, которые… Основаниями привлечения к ответственности должностных лиц являются… Все правонарушения, совершаемые сотрудниками органов внутренних дел, можно разделить на две большие группы:…

Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительной власти и ее должностных лиц. Ответственность органов внутренних дел и их сотрудников за ущерб, причиненный служебной деятельностью

Обязанность государства возместить вред, причиненный незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, установлена ст. 53 Конституции РФ.

Статья 53 Конституции РФ содержит формулу ответственности государства перед гражданином за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц. Данному положению соответствует ст. 1069 ГК РФ. Наряду с этим, в ст. 7 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» закреплено, что убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном ГК РФ порядке.

Под вредом следует понимать имущественный (материальный) ущерб потерпевшего (т. е. реальное уменьшение наличного имущества потерпевшего или ухудшение состояния указанного имущества, а также необходимость для потерпевшего произвести затраты либо излишние выплаты на приобретение, восстановление имущества) и (или) физические или нравственные страдания, возникающие в связи с нарушением личных неимущественных прав (нематериальные блага: жизнь, здоровье человека и т. п.) или имущественных прав потерпевшего (моральный вред).

Согласно ст. 1069 ГК РФ подлежит возмещению вред, причиненный в результате незаконных действий государственных органов и должностных лиц этих органов, т. е. речь идет о незаконных деяниях не любого работника государственных органов и органов местного самоуправления, а лишь должностных лиц. При этом особенность ответственности по данной статье состоит: а) во властно-административном, т. е. юридически обязательном, одностороннем характере действий государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, что отличает данные отношения от гражданско-правовых; б) в причинении вреда в этой сфере противоправными действиями указанных субъектов. Непосредственными причинителями вреда в обязательствах, регулируемых ст. 1069 ГК РФ, являются должностные лица. Понятие «должностное лицо» ГК РФ не содержит, между тем отграничение должностных лиц от иных работников государственных органов или органов местного самоуправления имеет определяющее значение при решении вопроса о применении ст. 1069 ГК. Должностными называются лица, имеющие полномочия на совершение нормативно определенных властных действий, влекущих юридические последствия в виде установления, изменения или прекращения прав и обязанностей третьих лиц. Такие лица обладают распорядительными полномочиями в отношении других субъектов, не связанных с ними служебной подчиненностью. При этом вред причиняется ими при исполнении властных, публичных функций. Если же вред возникает вне сферы такой деятельности, ответственность применяется по общим основаниям (ст. 1064 ГК РФ) или по правилам об иных специальных деликтах, а не в соответствии со ст. 1069 ГК РФ. Должностными лицами в соответствии с УК РФ признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. В примечании к ч. 2.4. КоАП РФ понятие должностного лица, несмотря на сходство с уголовно-правовым, имеет особенности: в нем содержится еще один важный признак должностного лица – «наделение его в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него». К обязательствам по возмещению вреда указанные легальные понятия должностного лица необходимо применять с учетом того, что они служат для привлечения должностных лиц к уголовной и административной ответственности.

Для наступления ответственности, предусмотренной ст. 1069 ГК РФ, необходимо, чтобы должностное лицо причинило вред при исполнении служебных обязанностей, объем которого устанавливается правовыми актами. Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, перед потерпевшим не отвечают, требования о возмещении вреда к ним предъявляться не должны.

По общему правилу вред возмещается в полном объеме. Это означает, что возмещению (компенсации) подлежат: а) реальный ущерб; б) упущенная выгода; в) затраты, которые лицо должно произвести (понесло) для восстановления нарушенного права; г) моральный (нематериальный) вред.

Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. В свою очередь, Российская Федерация или субъект РФ, возместившие потерпевшему вред, причиненный незаконными действиями (решениями) органа исполнительной власти, приобретают право обратного требования (регресса) к тому должностному лицу, которое непосредственно виновно в совершении неправомерных действий (принятии незаконных решений).

В полной мере указанные положения относятся к органам внутренних дел и их сотрудникам. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 33 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» вред, причиненный гражданам и организациям противоправными действиями (бездействием) сотрудника полиции при выполнении им служебных обязанностей, подлежит возмещению в порядке, установленным законодательством Российской Федерации.

Сотрудник органов внутренних дел обязан стремиться в зависимости от характера и степени опасности правонарушения, лица его совершившего, и силы оказываемого противодействия к тому, чтобы любой ущерб, причиненный при этом, был минимальным, обеспечить лицам, получившим телесные повреждения в результате применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, оказание первой помощи, а также принять меры по предоставлению им медицинской помощи в возможно короткий срок. Сотрудники органов внутренних дел не несут ответственности за ущерб, причиненный правонарушителю применением в предусмотренных Федеральным законом «О полиции» случаях физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, если причиненный вред соразмерен силе оказываемого противодействия.

Весьма важным для деятельности органов внутренних дел является то, что не подлежит возмещению вред, причиненный сотрудником в состоянии необходимой обороны, если при этом не были превышены ее пределы. В соответствии со ст. 37 УК РФ под необходимой обороной следует понимать защиту личности и прав обороняющегося или других лиц, охраняемых законом интересов общества или государства от общественно опасного посягательства, если это посягательство было сопряжено с насилием, опасным для жизни обороняющегося или другого лица, либо с непосредственной угрозой применения такого насилия. Защита от посягательства, не сопряженного с насилием, опасным для жизни обороняющегося или другого лица, либо с непосредственной угрозой применения такого насилия, является правомерной, если при этом не было допущено превышения пределов необходимой обороны, т. е. умышленных действий, явно не соответствующих характеру и опасности посягательства. Не являются превышением пределов необходимой обороны действия обороняющегося лица, если это лицо вследствие неожиданности посягательства не могло объективно оценить степень и характер опасности нападения.

Ответственность по возмещению вреда в случаях необходимой обороны (если не были превышены ее пределы) отсутствует, поскольку противоправность поведения причинителя вреда в данных ситуациях исключается. Причинение же вреда при превышении пределов необходимой обороны является противоправным действием, что влечет за собой ответственность по возмещению вреда на общих основаниях. Объем и характер возмещения вреда, причиненного повреждением здоровья, определяется ст. 1085 ГК РФ. Возмещению подлежит утраченный потерпевшим заработок (доход), который он имел либо определенно мог иметь, а также дополнительно понесенные расходы, вызванные повреждением здоровья, в том числе расходы на лечение, дополнительное питание, приобретение лекарств, протезирование, посторонний уход, санаторно-курортное лечение, приобретение специальных транспортных средств, подготовку к другой профессии, если установлено, что потерпевший нуждается в этих видах помощи и ухода и не имеет права на их бесплатное получение.

В соответствии со ст. 1070 ГК РФ вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом. Вред, причиненный указанными должностными лицами, не повлекший вышеперечисленных последствий, возмещается по основаниям и в порядке, предусмотренных ст. 1069 ГК РФ.

Статья 1070 ГК РФ является специальной нормой по отношению к ст. 1069 ГК РФ. Данная статья имеет непосредственное отношение к вопросам возмещения ущерба, причиненного незаконными действиями сотрудников органов внутренних дел (например, дознания, следствия).

Перечисленные в ст. 1070 ГК незаконные действия органов связаны с уголовным и административным преследованием.

Право на реабилитацию в соответствии со ст. 133 УПК РФ включает в себя в том числе право на возмещение имущественного вреда. Часть 1 ст. 133 УПК гласит : «Вред, причиненный гражданину в результате уголовного преследования, возмещается государством в полном объеме независимо от вины органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора, суда».

Возмещение реабилитированному имущественного вреда включает в себя возмещение: заработной платы, пенсии, пособия, других средств, которых он лишился в результате уголовного преследования; конфискованного или обращенного в доход государства на основании приговора или решения суда его имущества; штрафов и процессуальных издержек, взысканных с него во исполнение приговора суда; сумм, выплаченных им за оказание юридической помощи; иных расходов.

Имущественный вред, причиненный гражданину в результате уголовного преследования или в результате незаконного применения мер процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу, возмещается государством в полном объеме независимо от вины органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда в порядке, предусмотренном главой 18 УПК РФ (статьи 133, 134 и 135).

Не позднее одного месяца со дня поступления требования о возмещении имущественного вреда судья, следователь или дознаватель определяют его размер и выносят постановление о производстве выплат в возмещение этого вреда (ч. 4 ст. 135 УПК РФ). Требование о возмещении имущественного вреда разрешается судьей в порядке, установленном статьей 399 УПК РФ для разрешения вопросов, связанных с исполнением приговора (ч. 5 ст. 135 УПК РФ)^[292].

Условия и порядок возмещения вреда в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 1070 ГК РФ, устанавливает Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц» и утвержденное этим Указом Положение «О порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда», действующие в той части, которая не противоречит уголовно-процессуальному законодательству

В соответствии со статьей 2 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 года «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» производится возмещение имущественного ущерба, восстановление трудовых, пенсионных, жилищных, других прав, возмещение иного ущерба, причиненного гражданину незаконным осуждением, незаконным привлечением к уголовной ответственности, незаконным применением в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконным наложением административного взыскания в виде ареста или исправительных работ.

Возмещению подлежат:

1) заработок и другие трудовые доходы, являющиеся основным источником средств к существованию гражданина, которых он лишился в результате незаконных действий;

2) пенсия или пособие, выплата которых была приостановлена в связи с незаконным лишением свободы;

3) имущество (в том числе деньги, денежные вклады и проценты на них, облигации государственных займов и выпавшие на них выигрыши, иные ценности), конфискованное или обращенное в доход государства судом либо изъятое органами дознания или предварительного следствия, а также имущество, на которое наложен арест;

4) штрафы, взысканные во исполнение приговора суда; судебные издержки и иные суммы, выплаченные гражданином в связи с незаконными действиями;

5) суммы, выплаченные гражданином юридической консультации за оказание юридической помощи.

Ответственности за вред, причиненный органами исполнительной власти и их должностными лицами, посвящены нормы, содержащиеся в некоторых специальных законах. Так, КоАП РФ в ст. 4.7 определяет, что судья при рассмотрении дела об административном правонарушении вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба решить вопрос о его возмещении. По делам об административных правонарушениях споры о возмещении имущественного ущерба разрешаются судом в порядке гражданского судопроизводства.

Статья 1082 ГК РФ предусматривает два способа возмещения материального вреда: 1) возмещение в натуре (предоставление вещи того же рода и качества, исправление поврежденной вещи и т. п.; 2) возмещение причиненных убытков. На практике преобладает второй способ возмещения.

Незаконными действиями (бездействием) должностных лиц может быть причинен моральный вред.

Под моральным вредом понимаются нравственные или физические страдания, причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна и т. п.) или нарушающими его личные неимущественные права (право на пользование своим именем, право авторства и другие неимущественные права в соответствии с законами об охране прав на результаты интеллектуальной деятельности), либо нарушающими имущественные права гражданина^[293]. Моральный вред компенсируется в случаях нарушения или посягательства на личные нематериальные блага (права) граждан. Компенсация морального вреда по общему правилу допускается при наличии вины причинителя, в том числе сотрудника органов внутренних дел. Вместе с тем в ст. 1100 ГК РФ предусмотрены случаи, когда моральный вред компенсируется независимо от вины (причинение вреда жизни и здоровью граждан источником повышенной опасности; причинение вреда гражданину в результате его незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде и др.). Моральный вред компенсируется независимо от возмещения имущественного вреда, т. е. как наряду с ним, так и самостоятельно. Компенсация морального вреда производится в денежном выражении, ее размер определяется по усмотрению суда. В соответствии со ст. 1101 ГК РФ размер компенсации морального вреда определяется судом в зависимости от характера причиненных потерпевшему физических и нравственных страданий, а также степени вины причинителя вреда в случаях, когда вина является основанием возмещения вреда. Должны учитываться также требования разумности и справедливости.

 

ЧАСТЬ ОСОБЕННАЯ. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ОТДЕЛЬНЫХ СФЕРАХ И ОТРАСЛЯХ

 

Глава 27. Правовые основы межотраслевого государственного управления

 

Общая характеристика административно-правовой организации государственного управления в сферах и отраслях в современных условиях

Традиционно в рамках особенной части административного права выделяют административно-правовые институты управления в межотраслевой, экономической… Если еще сравнительно недавно особенная часть административного права… Однако по-прежнему основные нормативные источники, устанавливающие административно-правовой статус государственных…

Административно-правовая организация управления в области прогнозирования социального развития

В ходе процесса прогнозирования социально-экономического развития уполномоченные государственные органы исполнительной власти вырабатывают… Уполномоченным государственным органом исполнительной власти, обеспечивающим… Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным…

Административно-правовая организация управления в области занятости населения, труда и социальных вопросов

Конституция РФ (ст. 7) провозглашает, что Россия – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда. Большинство граждан нашего государства обеспечивают свою жизнь путем трудовой или служебной деятельности, что в административном законодательстве также обозначается понятием «занятость».

Занятость – это деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащая законодательству РФ и приносящая, как правило, им заработок, трудовой доход^[300].

Занятыми считаются граждане:

работающие по трудовому договору, в том числе выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени, а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу), включая сезонные, временные работы, за исключением общественных неоплачиваемых работ;

зарегистрированные в установленном порядке в качестве индивидуальных предпринимателей, а также нотариусы, занимающиеся частной практикой, адвокаты, учредившие адвокатские кабинеты, и иные лица, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию;

занятые в подсобных промыслах и реализующие продукцию по договорам;

выполняющие работы по договорам гражданско-правового характера, предметами которых являются выполнение работ и оказание услуг, авторским договорам, а также являющиеся членами производственных кооперативов (артелей);

избранные, назначенные или утвержденные на оплачиваемую должность;

проходящие военную службу, альтернативную гражданскую службу, а также службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы;

проходящие очный курс обучения в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования и других образовательных учреждениях, включая обучение по направлению государственной службы занятости населения;

временно отсутствующие на рабочем месте в связи с нетрудоспособностью, отпуском, переподготовкой, повышением квалификации, приостановкой производства, вызванной забастовкой, призывом на военные сборы, привлечением к мероприятиям, связанным с подготовкой к военной службе (альтернативной гражданской службе), исполнением других государственных обязанностей или иными уважительными причинами;

являющиеся учредителями (участниками) организаций, за исключением учредителей (участников) общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), которые не имеют имущественных прав в отношении этих организаций;

являющиеся членами крестьянского (фермерского) хозяйства.

С точки зрения занятости можно также выделять незанятых граждан (пенсионеры, граждане, находящиеся на попечении государства, иждивенцы, находящиеся в местах лишения свободы, занимающиеся бродяжничеством и попрошайничеством, живущие на иные незаконные доходы) и безработных граждан.

Безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней.

Безработными не могут быть признаны и зарегистрированы в качестве безработных граждане:

не достигшие 16-летнего возраста;

которым в соответствии с законодательством РФ назначена трудовая пенсия по старости (часть трудовой пенсии по старости), в том числе досрочно или за выслугу лет по государственному пенсионному обеспечению;

отказавшиеся в течение 10 дней со дня их регистрации в государственных учреждениях службы занятости населения в целях поиска подходящей работы от двух вариантов подходящей работы, включая работы временного характера, а впервые ищущие работу (ранее не работавшие) и при этом не имеющие профессии (специальности) – в случае двух отказов от получения профессиональной подготовки или от предложенной оплачиваемой работы, включая работу временного характера;

не явившиеся без уважительных причин в течение 10 дней со дня их регистрации в целях поиска подходящей работы в государственные учреждения службы занятости населения для предложения им подходящей работы, а также не явившиеся в срок, установленный государственными учреждениями службы занятости населения для регистрации их в качестве безработных;

осужденные по решению суда к исправительным работам, а также к наказанию в виде лишения свободы;

представившие документы, содержащие заведомо ложные сведения об отсутствии работы и заработка, а также представившие другие недостоверные данные для признания их безработными;

которые в соответствии с законодательством РФ признаются занятыми^[301].

В соответствии с законодательством^[302] безработным гражданам гарантируются:

социальная поддержка;

осуществление мер активной политики занятости населения, включая бесплатное получение услуг по профессиональной ориентации и психологической поддержке, профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации по направлению органов службы занятости;

бесплатное медицинское освидетельствование при направлении органами службы занятости на профессиональное обучение;

финансирование материальных затрат в связи с направлением на работу (обучение) в другую местность по предложению органов государственной службы занятости населения^[303].

Для обеспечения реализации прав граждан в сфере труда и занятости созданы специальные государственные органы, которые в совокупности образуют государственную службу занятости населения^[304]. Эта служба состоит:

1) из Федеральной службы по труду и занятости;

2) органов исполнительной власти субъектов РФ, созданных для оказания государственных услуг, а также для реализации контрольных и надзорных полномочий в этой сфере^[305];

3) государственных учреждений службы занятости населения.

Основные задачи государственной службы занятости населения закреплены в качестве направлений ее деятельности, в частности это:

1) оценка состояния и прогноз развития занятости населения, информирование о положении на рынке труда;

2) разработка и реализация программ, предусматривающих мероприятия по содействию занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, находящихся под риском увольнения, а также граждан, испытывающих трудности в поиске работы;

3) содействие гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям – в подборе необходимых работников;

4) организация мероприятий активной политики занятости населения;

5) осуществление социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными;

6) осуществление контроля за обеспечением государственных гарантий в области занятости населения.

Основным системообразующим элементом государственной службы занятости населения является Федеральная служба по труду и занятости (Роструд). Роструд является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров. Роструд находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ и действует на основании положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ^[306].

Роструд возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра здравоохранения и социального развития РФ. Руководитель Роструда является главным государственным инспектором труда РФ.

Руководитель несет персональную ответственность за осуществление возложенных на службу функций. Руководитель имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Министром здравоохранения и социального развития РФ по представлению руководителя службы.

Роструд осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Территориальным органом Роструда является государственная инспекция труда в субъекте РФ, осуществляющая функции по государственному надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Государственные инспекции труда в субъекте федерации действуют на основании Типового положения, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ^[307].

 

Административно-правовая организация управления в области финансовой деятельности и кредитования

Финансовая деятельность осуществляется тремя основными методами: формирование (мобилизация, собирание) финансовых ресурсов, их распределение… Основными законодательными актами, регламентирующими финансовою деятельность,… В единую систему органов государственного управления финансовой деятельностью входят Министерство финансов РФ,…

Административно-правовое регулирование государственной стандартизации

До недавнего времени в законодательстве под стандартизацией понималась деятельность по установлению норм, правил и характеристик в целях… безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и… технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции;

Административно-правовое регулирование учета и статистики

Задачей государственной статистики является обеспечение информационных потребностей общества в достоверной, научно обоснованной, своевременной и… На современном этапе государственная статистика функционирует в условиях… Указанные задачи и накопленный потенциал государственной статистики требуют продолжения преобразований, на…

Взаимоотношения органов внутренних дел с органами межотраслевого государственного управления

С учетом основной функции органов внутренних дел как одного из правоохранительных органов государства следует говорить скорее не о взаимоотношениях,… Правовую основу взаимодействия составляют, прежде всего, подзаконные… В этой связи более эффективно принятие заинтересованными органами совместных межведомственных правовых актов по…

Глава 28. Государственное управление в сфере экономики

 

Понятие, содержание и правовые основы управления хозяйством

Современное состояние хозяйственной сферы основано на равенстве всех форм собственности и свободе экономической деятельности^[357]. Но такая свобода имеет не абсолютный характер и не освобождает отрасли хозяйства от государственного и, прежде всего, административно-правового регулирования.

Нормативную основу административно-правового регулирования хозяйственной деятельности составляют преимущественно законодательные акты, однако нельзя не учитывать и многочисленные подзаконные источники, устанавливающие различные правила (налогового, бюджетного учета, лицензирования, торговли, оказания услуг, сертификации и т.п.).

Основными законодательными источниками административно-правого регулирования хозяйственной деятельности, не считая общеизвестных кодексов, являются: Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»; Федеральные законы: от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»; от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»; от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»; от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»; от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»; от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»; от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»; от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»; от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и многие другие.

Ведущая роль в сфере управления хозяйственной деятельностью отведена высшему органу исполнительной власти – Правительству РФ^[358], административно-правовой статус которого рассматривается в соответствующей главе учебника.

Учитывая, что многие вопросы хозяйственной деятельности отнесены к совместному ведению РФ и субъектов РФ^[359], а также входят в предметы ведения местного самоуправления^[360], необходимо понимать, что в хозяйственной сфере определенными полномочиями наделены и органы государственной власти РФ, и органы местного самоуправления.

Помимо государственных и муниципальных органов и организаций в этой же сфере действует большое число субъектов, находящихся в иных формах собственности. В отличие от государства и его органов, они заняты не регулированием и управлением, а непосредственно производством материальных и духовных благ. Данные предприятия, учреждения, организации, не относящиеся к органам власти, можно именовать как «субъекты хозяйственной деятельности», «хозяйствующие субъекты», «хозяйственные организации» или «предприятия». Как и любое другое имущество, хозяйствующие субъекты находятся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Деятельность хозяйствующих субъектов, особенно находящихся в частной собственности, в основном является коммерческой, т.е. направлена на получение прибыли и осуществляется в соответствии с нормами гражданского законодательства. Помимо частных предприятий в этой сфере действуют государственные и муниципальные унитарные предприятия.

Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности РФ, субъекту РФ или муниципальному образованию^[361].

Предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. Предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью^[362]. Объектом государственного управления в хозяйственной сфере выступают различные организационно-правовые формы предприятий.

Весьма условно предприятия можно поделить на имеющие статус юридического лица и не имеющие такового. В свою очередь, предприятия, имеющие статус юридического лица и занимающиеся коммерческой деятельностью, можно именовать организациями^[363].

Организационно-правовыми формами коммерческих организаций являются: хозяйственные товарищества (полные или на вере) и общества (с ограниченной или с дополнительной ответственностью, акционерные закрытые или открытые), производственные и потребительские кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия (основанные на праве хозяйственного ведения или оперативного управления)^[364].

Организационно-правовыми формами некоммерческих организаций являются: потребительские кооперативы, общественные и религиозные организации (объединения), фонды, а также учреждения^[365].

В гражданском праве существуют различные классификации хозяйствующих субъектов (по виду собственности, организационно-правовой форме и др.). Определенный интерес для административного права представляет классификация по отрасли деятельности, так, выделяют хозяйственные организации, действующие в промышленности, строительстве, сельском хозяйстве, на транспорте, сфере связи, торговли и жилищно-коммунального обслуживания.

Удовлетворяя потребности других хозяйствующих субъектов и населения путем производства продукции, оказания услуг предприятия получают прибыль, развиваясь, таким образом, не только сами, но и развивая экономику страны. Государство путем принятия нормативных правовых актов о контроле хозяйственной деятельности пытается установить четкие «правила игры» на хозяйственном поле, понятные и прозрачные для всех, что является одной из гарантий предпринимательской деятельности.

Одним из таких шагов стало правило, закрепленное в пункте 5 части 1 статьи 13 Федерального закона «О полиции», согласно которому полиция имеет право беспрепятственно посещать государственные и муниципальные органы, общественные объединения и организации, знакомиться с необходимыми документами и материалами лишь при наличии следующих оснований:

1) в связи с расследуемыми уголовными делами и находящимися в производстве делами об административных правонарушениях;

2) в связи с проверкой зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, разрешение которых отнесено к компетенции полиции.

Другим заметным шагом в этом направлении стало вступление в силу новой редакции Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»^[366], который вводит уведомительный порядок осуществления ряда видов хозяйственной деятельности и существенно защищает права хозяйствующих субъектов при проведении государственного контроля. Плановые контрольные мероприятия по большинству видов хозяйственной деятельности должны проводится не чаще чем раз в три года на основе ежегодных планов, составляемых контролирующими органами, согласованных с органами прокуратуры^[367].

Помимо плановых проверок предусматривается возможность проведения и внеплановых проверок, которые также согласовываются с органами прокуратуры и проводятся лишь при наличии указанных в законе оснований.

Основными федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в соответствии с законодательством управление в хозяйственной сфере, являются:

Министерство финансов РФ и подведомственные ему Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство;

Министерство экономического развития РФ, подведомственные ему Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральное агентство по государственным резервам, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;

Министерство промышленности и торговли РФ и подведомственное ему Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;

Министерство связи и массовых коммуникаций РФ и подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федеральные агентства по печати и массовым коммуникациям, связи;

Министерство сельского хозяйства РФ и подведомственная ему Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

Министерство транспорта РФ, подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Федеральное агентство морского и речного транспорта;

Министерство энергетики РФ.

Из числа подведомственных напрямую Правительству РФ федеральных служб и агентств в сфере регулирования хозяйственной деятельности заняты, прежде всего:

Федеральная антимонопольная служба;

Федеральная таможенная служба;

Федеральная служба по тарифам;

Федеральная служба по финансовому мониторингу;

Федеральная служба по финансовым рынкам;

Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка.

При этом, необходимо отметить, что в той или иной степени хозяйственную деятельность осуществляет каждый государственный или муниципальный орган власти. Все они финансируются из бюджета, нуждаются в поставках оборудования, оргтехники, ремонте занимаемых помещений, строительстве новых объектов, тепло-, водо-, газоснабжении, водоотведении и т.п. Для этих функций в структуре каждого органа создаются специальные подразделения, которые присутствуют как на уровне центрального аппарата, так и в территориальных органах (например, Департамент по материально-техническому и медицинскому обеспечению МВД России, хозяйственные отделы территориальных органов исполнительной власти и т.п.). Но есть государственные органы, которые не только обеспечивают собственную хозяйственную деятельность, но и обладают весьма широким спектром управленческих, регулирующих полномочий в этой сфере.

В настоящем параграфе остановимся подробнее на Министерстве экономического развития РФ (Минэкономразвития России), которое отличается огромным разнообразием полномочий.

Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней торговли), имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления, оценочной деятельности, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, государственной статистической деятельности, инвестиционной деятельности и государственных инвестиций, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития, создания и функционирования особых экономических зон на территории РФ, управления государственным материальным резервом, размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Минэкономразвития России действует на основании положения о нем, утвержденного Постановлением Правительства РФ^[368].

Минэкономразвития России возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.

Рассматриваемое министерство не имеет своих территориальных органов в пределах РФ, но подведомственные ему федеральные службы и федеральные агентства имеют систему территориальных органов по субъектам РФ; в то же время за пределами РФ Минэкономразвития России представлено в виде органов, которые получили название «загранаппарат», к таким органам относятся торговые представительства Минэкономразвития России в иностранных государствах и специалисты министерства в постоянных представительствах РФ при международных организациях.

В силу ограниченного объема настоящего учебника мы не будем раскрывать здесь административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Минэкономразвития России, его необходимо изучить самостоятельно, используя соответствующие положения об этих органах^[369].

 

Административно-правовая организация управления в сфере конкуренции и ограничения монополистической деятельности на товарных рынках

Отраслевым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление в сфере конкуренции и ограничения монополистической деятельности на… Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным… ФАС России возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ.

Административно-правовая организация управления отдельными отраслями хозяйства

Закон о торговле не распространяется на некоторые виды торговой деятельности, осуществляемые в соответствии со специальными федеральными законами… В соответствии со статьями 5 и 6 Закона о торговле полномочиями в области… Отраслевыми федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в соответствии с законодательством управление…

Глава 29. Государственное управление в социально-культурной сфере

 

Административно-правовая организация управления в области здравоохранения

Здравоохранение имеет целью сохранение и укрепление здоровья людей посредством лечебной, профилактической и иных видов деятельности медицинских… Здравоохранение представляет собой непроизводственную отрасль, поэтому основа… Здравоохранение как объект государственного управления и, следовательно, административно-правового регулирования,…

Административно-правовая организация управления в области физической культуры и спорта

Одним из направлений государственной политики в сфере физической культуры и спорта является формирование оптимальной отраслевой модели управления, в… Постановлением Правительства РФ от 11 января 2006 г. № 7 (в ред. от 10 июня… Целью Стратегии является создание условий, обеспечивающих возможность для граждан страны вести здоровый образ жизни,…

Административно-правовая организация управления в области социального обеспечения

Статья 39 Конституции РФ закрепляет положение о том, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности,… Общее руководство в сфере социального обеспечения осуществляет Правительство… Социальное обеспечение, в совокупности со здравоохранением, составляя комплексную отрасль государственного управления,…

Административно-правовая организация управления в области образования и науки

Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся… Организационной основой государственной политики Российской Федерации в… Поскольку образовательный процесс занимает длительное время, для обучаемых ‑ многие годы с нарастающим объемом и…

Административно-правовая организация управления в области культуры

театры, цирки, клубы, мастерские живописи, графики, скульптуры; концертные организации и самостоятельные творческие коллективы (оркестры,… литература, кинематография, искусство;

Глава 30. Административно-правовое регулирование управления в административно-политической сфере

 

Административно-правовая организация управления обороной

Правовые основы обеспечения обороноспособности страны закреплены в Конституции РФ, Федеральных законах «Об обороне», «О мобилизационной подготовке и… В случае вооруженного нападения на Российскую Федерацию другого государства… Управление в области обороны включает в себя: правовое регулирование в этой сфере; прогнозирование и оценку военной…

Административно-правовая организация управления государственной безопасностью

К основным объектам безопасности законодатель отнес: личность, ее права и свободы; общество, его материальные и духовные ценности; государство, его… Органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные,… Ключевым субъектом обеспечения безопасности является государство, призванное надежно защищать национальные интересы…

Административно-правовая организация управления в области юстиции

Согласно Концепции, организационное управление в судах всех юрисдикций осуществляется через Судебный департамент при Верховном Суде Российской… Судебный департамент, а также управления (отделы) Судебного департамента в… В пределах своей компетенции он вправе: запрашивать в установленном порядке у государственных и иных органов,…

Административно-правовая организация управления иностранными делами

К внутригосударственным относятся: Президент, Совет Безопасности, Управление Президента Российской Федерации по внешней политике, Федеральное… К зарубежным: дипломатические представительства и консульские учреждения… Президент Российской Федерации в соответствии со своими конституционными полномочиями осуществляет руководство внешней…