Учебно-теоретические аспекты рассмотрения вопросов понятия, классификации и системы субъектов административного права являются важными, актуальными и обладают новизной, поскольку в современной учебной литературе данной теме практически не уделяется должного внимания.
Авторы большинства учебников по административному праву, как правило, не рассматривая общую характеристику, классификацию и систему субъектов административного права, сразу переходят к непосредственной характеристике отдельных групп субъектов административного права (например, граждане как субъекты административного права или органы исполнительной власти как субъекты административного права).
К примеру, авторы учебника под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова выделяют три группы субъектов административного права: индивидуальные субъекты административного права, организации как субъекты административного права, административные органы как субъекты административного права. Причем, группа индивидуальных субъектов, по их мнению, включает в себя кроме граждан также должностных лиц. Вместе с тем, административно-правовой статус государственных служащих авторами рассматривается в третьем разделе «Государственная служба в Российской Федерации» и, стало быть, системно не входит во второй раздел «Субъекты административного права»[24]. Д.Н. Бахрах в структурной части своего учебника выделяет два раздела, посвященные рассмотрению субъектов административного права, а именно: «Административно-правовые статусы индивидуальных субъектов (физических лиц)», «Государственная администрация, ее органы и служащие»[25]. А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий выделяют шесть групп субъектов административного права: «Физические лица», «Органы исполнительной власти», «Органы местного самоуправления», «Государственные служащие», «Предприятия, учреждения и организации», «Общественные и религиозные объединения»[26]. Данная классификация в принципе является классической, хотя имеет некоторые недостатки. В частности, понятия «Физические лица» и «Государственные служащие» с теоретических позиций соотносятся как целое и частное, однако в приведенной классификации под физическими лицами понимаются только граждане, которые не обладают государственно-властными полномочиями.
Подводя итог, имеющихся в учебной литературе взглядов на виды субъектов административного права, можно сделать вывод об отсутствии однозначного и системного подхода к рассматриваемой тематике.
С целью упорядочивания учебного материала по данной теме и проведения классификации субъектов административного права, обратимся к взглядам ученых-теоретиков на виды субъектов права.
Отдельные правоведы говорят о различных видах субъектов права – для правоотношений в сфере частного и в сфере публичного права. Но даже при таком разграничении преобладает цивилистический подход, должного внимания субъектам публичного права не уделяется[27]. Данное обстоятельство можно объяснить тем, что единственным систематизированным законодательным источником, закрепляющим виды субъектов правоотношений, а также их правоспособность и дееспособность, является Гражданский кодекс Российской Федерации.
Например, М.Н. Марченко подразделяет субъекты права на физических и юридических лиц[28]. Подобная классификация в основном применима к отрасли гражданского права и не отражает в полной мере систему субъектов административного права. Следует отметить, что категория «физических лиц» включает в себя весь круг индивидуальных субъектов права, вместе с тем категория «юридических лиц» не охватывает своим содержанием весь спектр неиндивидуальных субъектов и является ограничительным понятием по отношению к понятию коллективные субъекты. В частности, Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» предусматривает процедуру государственной регистрации для большинства общественных объединений на добровольной основе, оставляя право выбора за общественным объединением в зависимости от желания последнего приобрести права юридического лица.
По мнению С.И. Архипова, субъекты права подразделяются на индивидов и юридических лиц, причем «такое деление имеет общеправовое значение, касается всех отраслей права», однако применительно к публично-правовым отраслям данные субъекты права «рассматриваются через призму властеотношений»[29].
В современных учебниках по теории государства и права субъекты права принято подразделять на индивидуальные и коллективные. Но и при такой классификации, под индивидуальными субъектами подразумеваются физические лица, к числу которых относятся граждане государства, иностранные граждане, лица без гражданства, лица с двойным гражданством[30]; а под коллективными – юридические лица (организации), правоспособность которых начинается с момента их официального признания (юридической регистрации)[31].
На наш взгляд, приведенная классификация субъектов права является универсальной для всех отраслей права. Однако толкование рассматриваемых терминов (индивидуальные и коллективные субъекты права) не должно быть ограничительным по своему содержанию.
Так, указанная выше трактовка «физического лица» характеризует статус индивида только в отношениях с государством и не отражает правовой статус специальных участников административно-правовых отношений, наделенных дополнительными полномочиями в сфере государственного управления. К их числу можно отнести: должностных лиц, гражданских государственных служащих, военнослужащих и т.д.
Относительно равнозначности понятий «коллективный субъект», «юридическое лицо» и «организация» рассмотрим, в первую очередь, законодательные основы регулирования данного вопроса.
Гражданский кодекс Российской Федерации определяет понятия «юридическое лицо» и «организация» как тождественные, подразделяя последние на коммерческие организации (преследующие цель – извлечение прибыли) и некоммерческие организации (не преследующие цель – извлечение прибыли). Причем некоммерческие организации в соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации могут создаваться «в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах». Проводя сравнительный анализ соответствующих положений Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», легко выявить некоторые несоответствия в терминологии двух законодательных актов, которые не позволяют однозначно отнести все общественные организации (объединения) к категории юридических лиц. Такое положение объясняется законодательно закрепленной возможностью общественного объединения (за исключением политической партии) по своему усмотрению приобретать статус юридического лица. Что дает право говорить о функционировании в сфере государственного управления общественных объединений, не имеющих статуса юридического лица и, стало быть, не подпадающих под термин «организация» в гражданско-правовом смысле. Кроме того, ст. 7 вышеуказанного Федерального закона одной из организационно-правовых форм общественных объединений выделяет общественные организации, что соотносит данные понятия как общее и частное. Вместе с тем, Гражданский кодекс Российской Федерации употребляет данные термины как синонимы (ч. 3 ст. 48 ГК РФ). Другое несоответствие терминологии в законодательных актах подтверждается Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», который выделяет две организационно-правовые формы религиозных объединений: религиозные организации и религиозные группы. Формальное отличие двух названных форм заключается, прежде всего, в том, что первые обладают правоспособностью юридического лица и, как следствие, подлежат обязательной государственной регистрации, а вторые осуществляют свою деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица (ст. 7 указанного ФЗ). Исходя из сказанного, следует простой вывод – религиозная группа, являясь разновидностью религиозных объединений, не относится к числу юридических лиц (организаций).
Таким образом, нельзя не согласиться с мнением Д.Н. Бахраха о неравнозначности понятий «организация (юридическое лицо)» и «коллективный субъект». Поскольку первое трактуется как устойчивый, самостоятельный коллектив, вступающий в правоотношения от своего имени, как юридическое лицо; а второе охватывает своим содержанием кроме юридических лиц также таких участников административно-правовых отношений как кафедра, факультет, административно-территориальная единица и т.д.[32]
Применительно к отрасли административного права целесообразно субъекты административного права подразделять на индивидуальные и коллективные.
Под индивидуальным субъектом административного права следует понимать физическое лицо, обладающее административной правоспособностью и имеющее возможность вступать в административно-правовые отношения от своего имени с целью представления своих личных интересов или интересов других лиц в соответствии с предоставленными законом полномочиями.
Индивидуальные субъекты в зависимости от наличия государственно-властных полномочий можно разделить на две группы:
1. Физические лица, не обладающие юридически-властными полномочиями (граждане).
2. Физические лица, обладающие юридически-властными полномочиями (должностные лица).
В свою очередь, физические лица, не обладающие юридически-властными полномочиями, подразделяются на:
1) граждан, обладающих общим административно-правовым статусом:
- граждан Российской Федерации;
- лиц с двойным гражданством (бипатридов);
- иностранных граждан;
- лиц без гражданства.
2) граждан, обладающих специальным административно-правовым статусом:
– граждан, имеющих социально-профессиональный статус (государственные и муниципальные служащие[33], студенты, врачи, учителя, индивидуальные предприниматели, исключая случаи, когда в соответствие с законом они могут выступать должностными лицами);
– граждан, приобретших по своему усмотрению дополнительные права и обязанности в сфере государственного управления (водители, охотники);
– граждан, имеющих особый правовой статус во взаимоотношениях с государством (беженцы, вынужденные переселенцы, лица, ищущие политического убежища).
Указанные разновидности дополнительного административно-правового статуса граждан могут сочетаться, присутствуя у одного индивида одновременно (например, человек может состоять на военной службе и иметь право на управление транспортным средством).
Физических лиц, обладающих юридически-властными полномочиями, условно можно классифицировать в зависимости от природы происхождения властных полномочий, влекущих юридические последствия:
1) должностные лица органов государственных власти:
- должностные лица законодательных (представительных) органов власти;
- должностные лица исполнительных органов власти;
- должностные лица судебных органов власти;
- должностные лица иных государственных органов (органы прокуратуры, избирательные комиссии).
2) должностные лица органов местного самоуправления:
– должностные лица представительных органов местного самоуправления;
– должностные лица исполнительных органов местного самоуправления.
3) должностные лица предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности:
– должностные лица государственных и муниципальных предприятий, учреждений и организаций;
– должностные лица негосударственных (частных) организаций, индивидуальные предприниматели[34].
Коллективным субъектом административного права является иерархично-обособленная или структурно-организованная общность людей, созданная по инициативе ее участников либо на основании решения властного органа, обладающая административной правосубъектностью и вступающая в административно-правовые отношения как единый субъект в соответствии с предоставленными законом полномочиями.
Коллективные субъекты в зависимости от наличия государственно-властных полномочий можно разделить на две группы:
– не обладающие юридически-властными полномочиями (коммерческие и некоммерческие организации).
– обладающие юридически-властными полномочиями (органы публичной администрации).
Коллективные субъекты, не обладающие юридически властными полномочиями, в зависимости от цели деятельности подразделяются:
1) хозяйствующие субъекты (юридические лица):
– предприятия;
– учреждения.
2) некоммерческие организации:
– общественные объединения;
– религиозные объединения;
– иные некоммерческие формирования (трудовые коллективы, профсоюзы и т.д.).
Коллективные субъекты, обладающие юридически властными полномочиями, можно классифицировать в зависимости от характера компетенции:
1) органы общего управления (Правительство Российской Федерации; правительства, администрации субъектов Российской Федерации и др.).
2) органы отраслевого управления (Министерство внутренних дел Российской Федерации; Министерство образования и науки Российской Федерации и др.).
3) органы межотраслевого управления (Федеральное казначейство; Федеральная служба государственной статистики и др.).
Система субъектов административного права представляет собой совокупность потенциальных участников административно-правовых отношений во взаимодействии с представителем властной структуры в сфере государственного управления (реализации исполнительной власти). Таким образом, центральным звеном системы субъектов административного права выступает орган государственного управления (как правило, орган исполнительной власти), либо соответствующее должностное лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями. Другие участники административно-правовых отношений занимают опосредованное место в системе субъектов административного права через взаимодействие с органами государственного управления и их должностными лицами. Именно посредством данного взаимодействия физические и юридические лица приобретают права и обязанности в сфере государственного управления и, собственно, статус субъекта административного права.
Учитывая изложенное, а также особенности теоретических взглядов на виды субъектов права, проведенную выше классификацию субъектов административного права и специфику общественных отношений в сфере государственного управления, можно сделать вывод, что систему субъектов административного права составляют следующие группы участников управленческих отношений: субъект государственного управления представлен органами исполнительной власти (государственного управления), государственными служащими; объектом государственного управления являются граждане, хозяйствующие субъекты и некоммерческие организации.