Наукой об общих закономерностях процессов управления и передачи информации в машинах, живых организмах и обществе является кибернетика. Данный термин впервые был предложен ее основоположником Норбертом Винером в 1948 году.
Объектом кибернетики являются все управляемые или кибернетические системы. Последние рассматриваются абстрактно, вне зависимости от их материальной природы. Примеры кибернетических систем – автоматические регуляторы в технике, компьютер, человеческий мозг, биологические популяции, человеческое общество. Каждая такая система представляет собой множество взаимосвязанных объектов (элементов системы), способных воспринимать, запоминать и перерабатывать информацию, а также обмениваться ею.
Кибернетический подход ведет к широкому пониманию управления как целенаправленному воздействию управляющего субъекта на управляемый объект. К основным признакам управления как универсальной категории относятся следующие: осуществляется в рамках организованной системы, элементами которой являются субъект (кто управляет) и объект (кем управляют); сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, предполагает наличие связи (прямой и обратной), а также взаимодействия между субъектом и объектом управления; их взаимодействие основано на подчинении объекта субъекту управления.
В зависимости от характера управляемого объекта управляющее воздействие может распространяться на технику (управление техникой, технологическими процессами), на живые организмы (управление процессами жизнедеятельности живых организмов), на людей и их коллективы (социальное управление). Необходимость социального управления метко характеризует известный афоризм Карла Маркса: «Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижёре».
Социальное управление можно определить как общественно значимую деятельность, которая обеспечивает согласованность и упорядоченность совместных действий людей, их коллективов для достижения стоящих перед ними задач. Оно обладает следующими признаками: имеет место только там, где проявляется совместная деятельность людей; упорядочивает поведение (действия) участников совместной деятельности; базируется на определенной соподчиненности воль людей - участников управленческих отношений; регламентируется социальными нормами.
Социальное управление в зависимости от вида социальной общности может быть подразделено на: государственное, муниципальное, общественное, коммерческое.
Государственное управление в России – предмет изучения многих наук – исторических, политических, социологических, юридических, экономических и других, поскольку это весьма сложное, многостороннее и многоаспектное явление. Термин – «государственное управление» широко используется в науке административного права и законодательстве зарубежных стран. Первые главы европейских учебников по административному праву, также как и российских, посвящены понятию государственного управления. Более семидесяти лет термин «государственное управление» употреблялся в законодательстве нашей страны, был конституционным.
В Конституци РФ 1993 г. этот термин отсутствует. Вместо него в правовой оборот внедрен новый термин – исполнительная власть. Означает ли это, что государственного управления теперь не существует? Или же налицо чисто терминологическая реформация?
Положительный ответ может быть дан лишь на второй вопрос. При этом все объясняется конституционным провозглашением разделения властей. Известно, что в соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы каждой из ветвей власти – самостоятельны. В то же время их совместная деятельность представляет собой государственное управление в широком смысле слова. Внешневластная деятельность органов исполнительной власти является государственным управлением в собственном смысле слова.
Для полноты понимания целесообразно выделить пять подходов к понятию государственного управления.
1. В широком смысле под государственным управлением понимается управление делами государства, которое осуществляется всеми органами государства и во всех ветвях власти - законодательной, исполнительной и судебной.
Государственное управление в широком смысле осуществляют Президент РФ, Правительство, федеральные и региональные органы исполнительной власти, законодательные, судебные органы государственной власти, иные государственные органы.
2. Государственное управление в узком смысле слова представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которой исполнительная власть практически реализуется специальными субъектами – органами исполнительной власти.
3. Понятием «государственное управление» охватывается внутриорганизационная деятельность, осуществляемая не только в органах исполнительной, но и законодательной (представительной), судебной власти, в органах прокуратуры, в их отдельных подразделениях (решение кадровых, материально-технических вопросов, распределение нагрузки, ведение отчетности, регулирование оплаты труда, порядка прохождения службы и т.п.).
4. «Отрицательное» (или «негативное») определение государственного управления(кстати, возникшее раньше других) – государственное управление – это все, что не относится к другим видам государственной деятельности - законотворчеству и правосудию.
5. С организационной точки зрения государственное управление – это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства в лице его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.).
С точки зрения содержания государственное управление – это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная, регулятивная и охранительная деятельность органов исполнительной власти (иных органов государственного управления), осуществляющих функции государственного управления на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах экономического, социально-культурного и административно-политического строительства.
Государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть.
Исполнительная власть как проявление единой государственной власти приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления.
Современные юридические словари и энциклопедии следующим образом определяют понятие исполнительной власти. Исполнительная власть представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконного регулирования (административного нормотворчества), полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению административного надзора и контроля различной направленности, а также иногда и законодательные полномочия (в порядке делегированного или чрезвычайного законодательствования), а также систему государственных органов, осуществляющих перечисленные полномочия. Исполнительная власть способствует осуществлению полномочий законодательной властью, будучи главным источником законодательной инициативы и влияя на законодательную деятельность парламента[4].
Таким образом, исполнительная власть – это субъект, специально уполномоченный на осуществление государственного управления и фактически его реализующий. В реализации исполнительной власти наряду с органами государственной власти могут участвовать в установленном законом порядке исполнительные органы местного самоуправления.
Государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти (иными органами государственного управления), имеет следующие характерные черты (то, что отличает его от деятельности представительных и судебных органов):
1. Это деятельность именно исполнительная по отношению к законотворчеству и правосудию (исполнение закона, исполнение решений судебных органов).
2. Это деятельность распорядительная: при ее осуществлении используются государственно-властные полномочия, включая административное принуждение.
3. Имеет общегосударственный характер: охватывает все сколько-нибудь значимые стороны жизнедеятельности общества.
4. Носит подзаконный характер: издаваемые его субъектами акты управления и осуществляемые ими действия должны быть основаны на законе.
5. Имеет непрерывный и оперативный характер. Государственное управление осуществляется в процессе постоянного и повседневного, непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством в стране.
6. Направлено на реализацию объективно обусловленных регулятивной и охранительной функций государства. В рамках регулятивной составляющей государственного управления осуществляется организующая деятельность, непосредственное руководство административно-политическим, социально-культурным и хозяйственным строительством и позитивное правоприменение. В рамках охранительной составляющей государственного управления осуществляется правоохранительная деятельность, направленная на обеспечение законности, прав и свобод граждан, охрану собственности и общественного порядка, борьбу с преступностью, в том числе административная юрисдикция.
Учитывая сказанное, можно сделать вывод, что государственное управление - это основанная на законе, юридически-властная, исполнительно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти (органов государственного управления) двух видов: 1) организующая, состоящая в непосредственном руководстве административно-политическим, социально-культурным и хозяйственным строительством, а также 2) правоохранительная, направленная на обеспечение законности, прав и свобод граждан, охрану собственности и общественного порядка, борьбу с преступностью.