Система органов исполнительной власти РФ строится на основе принципа федерализма и состоит из двух звеньев (уровней): федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Каждое звено системы исполнительной власти в Российской Федерации имеет свою систему и структуру. Система органов исполнительной власти каждого звена представлена организационно-правовыми формами органов исполнительной власти данного звена, а структура раскрывает конкретный перечь органов исполнительной власти соответствующей организационно-правовой формы.
Систему и структуру федеральных органов исполнительной власти устанавливает Президент РФ.
Система исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в ред. от 4.10.2010).
Система органов исполнительной власти в субъекте РФ устанавливается во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется его высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.
Согласно ст. 10 Конституции РФ органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Для классификации органов исполнительной власти и выделения определенных видовых групп этих органов используются следующие критерии.
По территории деятельности на первый план выдвигается уровень нахождения органа в системе исполнительной власти в РФ или в зависимости от федеративного государственного устройства РФ. Этот критерий определяется федеративным устройством и административно-территориальным делением государства. По территориальным масштабам деятельности различаются:
– федеральные органы исполнительной власти, распространяющие свою деятельность на всю территорию России (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства). Федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы, действующие на территории субъектов РФ, но не входящие в систему исполнительных органов республик, краев, областей и т.п. Кроме того, отдельные федеральные органы создают межтерриториальные исполнительные органы, действующие на территории нескольких субъектов федерации (например, органы военного управления);
– межрегиональные федеральные органы исполнительной власти, действующие на территории определенных регионов, т.е. на части территории России. Деятельность этих органов может осуществляться в пределах нескольких республик, краев, областей и иных территориальных единиц (в пределах федерального, военного округа, железной дороги и др.);
– органы исполнительной власти субъектов федерации, осуществляющие деятельность соответственно в пределах территорий республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов. Они также называются региональными. К их числу относятся правительства, администрации, министерства, комитеты и иные ведомства.
По субъекту, в ведении которого находится право формировать (учреждать) органы исполнительной власти, выделяются:
– органы исполнительной власти, которые формируются (учреждаются) самой РФ в соответствии с конституционными положениями, отнесшими процедуру образования этих органов к ведению федерации. Следовательно, к этой группе принадлежат лишь федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, формирование которых в соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ отнесено к ведению Российской Федерации.
На федеральном уровне все основные вопросы образования органов исполнительной власти сконцентрированы в руках Президента РФ. Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом по предложению Председателя Правительства РФ. Кроме того, на федеральном уровне решаются вопросы образования федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий в субъектах федерации территориальных органов и назначения соответствующих должностных лиц (ст. 78 Конституции РФ);
– исполнительные органы, формирование которых в соответствии со ст. 73 Конституции РФ и соответствующих статей республиканских конституций, уставов краев, областей и т.п. отнесено к ведению субъектов РФ. На республиканском уровне порядок образования органов исполнительной власти в деталях различен. Решающую роль здесь играют высшие должностные лица республик, президенты — главы исполнительной власти.
По характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются на органы:
– общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления (правительства, администрации краев, областей, автономных образований);
– отраслевой компетенции, ведающие какой-либо одной отраслью управления (министерства, агентства, департаменты, управления);
– межотраслевой (специальной) компетенции, ведающие вопросами управления, имеющими межотраслевое значение (федеральные министерства и службы и др.).
Классификация по порядку разрешения подведомственных вопросов позволяет выделить две группы органов исполнительной власти:
– коллегиальные органы, обсуждающие и разрешающие подведомственные вопросы, имеющие наиболее важное значение (правительства субъектов РФ, могут быть федеральные службы и агентства и др.);
– единоначальные органы, в которых подведомственные им вопросы разрешаются единолично руководителем данного органа исполнительной власти (министерства, федеральные службы, комитеты, управления и др.). Единоначалие тесно переплетается с началами коллегиальности на уровне обсуждения ведущих вопросов. Для этих целей в министерствах, например, создаются коллегии, различного рода консультативные и иные советы.
По организационно-правовым формам исполнительных органов государственной власти:
а) правительства (входящих в ее состав республик, городов федерального значения, а также в краях, областях);
б) министерства (федеральные, республиканские);
в) федеральные службы, федеральные агентства (только на федеральном уровне);
г) администрации или мэрии (в субъектах РФ, не являющихся республиками);
д) департаменты, главные управления, управления, комитеты, отделы.
В нормативных актах и в научных работах используется термин «ведомство». Термин «ведомство» можно применять, указывая на неопределенный перечень органов исполнительной власти и их структурных подразделений. Но этот термин может иметь и обобщающее значение, включающее в себя различные министерства, федеральные службы, комитеты, департаменты и т. д.
По источнику финансирования органы исполнительной власти можно сгруппировать следующим образом:
- бюджетные, не связанные с производственной деятельностью, обращением материальных ценностей и финансируемые за счет федерального бюджета (министерства, федеральные службы) или бюджета субъекта федерации;
- осуществляющие хозяйственную, коммерческую и иную деятельность, связанную с производством материальных ценностей или оказанием платных услуг и получающих прибыль (федеральные агентства).
В литературе встречаются и иные критерии классификации органов исполнительной власти.