В соответствии со статьей 10 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» выделяется два вида государственных служащих: федеральные государственные служащие и государственные гражданские служащие субъекта Российской Федерации.
Руководствуясь Законом о системе государственной службы, можно дать следующее определение государственного служащего: это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий за это вознаграждение, которому в установленном порядке присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.
Деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» не регулируется, эта деятельность регламентируется прежде всего нормами конституционного права, а также нормами административного и других отраслей права.
Профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальных должностях, не являющихся выборными, в органах местного самоуправления, т.е. муниципальная служба, регламентируется нормами муниципального права. На муниципальных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы Российской Федерации».
Необходимо отметить тот факт, что государственными служащими могут быть как граждане Российской Федерации, так и иностранные граждане, в случаях, предусмотренных законодательством РФ. Так, в соответствии со статьей 18.1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» предусматривается поступление иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы.
Государственная служба в Российской Федерации осуществляется на профессиональной основе, которая нашла свое закрепление в принципе профессионализма и компетентности государственных служащих в статье 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Профессиональная основа государственной службы предполагает осуществление должностных обязанностей на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки. Государственная служба – это профессия для государственных служащих, которая требует специальной подготовки, получение специального образования.
Современное законодательство о службе не дает легального общего определения понятия должности государственной службы. При обобщении подходов к определению должности государственной службы выделяются несколько достаточно самостоятельных аспектов рассматриваемого явления:
во-первых, часть организационной структуры государственного органа (организации);
во-вторых, учреждается компетентным государственным органом;
в-третьих, создана для осуществления задач и функций государственного органа;
в-четвертых, замещается одним государственным служащим;
в-пятых, предполагает наделение замещающего ее государственного служащего определенным объемом компетенции.
Государственный служащий имеет определенное правовое положение (правовой статус). Под правовым статусом государственного служащего следует понимать установленное и гарантированное государством правовое положение государственного служащего, исполняющего свои полномочия по определенной должности государственной службы. Возложение на служащих должностных обязанностей и наделение их соответствующими правами производятся в целях успешного осуществления функций по занимаемой должности.
В структуре правового статуса конкретного государственного служащего, можно выделить также следующие его элементы: общий, особенный, специальный и индивидуальный.
Общий элемент правового статуса государственного служащего установлен Конституцией Российской Федерации, федеральными законами о видах государственной службы, т.е. обусловлен видом государственной службы.
Особенный элемент правового статуса государственного служащего отражает особенности его служебной деятельности, обусловленные местом государственного органа в системе государственной власти (с учетом закрепленной системы разделения властей, и уровней государственной власти).
Специальный элемент правового статуса государственного служащего определяется правовым положением самого государственного органа с точки зрения его предметной специализации. Специальный элемент правового статуса – включает полномочия, специально предоставленные государственному служащему для выполнения задач и функций, возложенных на государственный орган, в котором он замещает должность государственной службы.
Индивидуальный элемент правового статуса государственного служащего определяется должностной инструкцией (регламентом) по замещаемой должности государственной службы. Данный элемент правового статуса индивидуализирует положения общего, особенного и специального элементов правового статуса государственного служащего применительно к замещаемой штатной должности в конкретном государственном органе и отражается в должностном регламенте.)
Элементами правового статуса государственного служащего являются права, свободы, обязанности, ограничения, запреты, ответственность служащего, поощрения, которые закреплены в законодательстве и гарантированы государством учетом правоспособности, дееспособности и деликтоспособности государственного служащего.
Приобретение статуса государственного служащего происходит с момента заключения контракта и издания приказа о назначении на должность государственной службы, т. е. с момента юридического установления возможности реализации прав государственным служащим, применения к нему мер ответственности и пр. При проведении конкурса на замещение вакантной должности государственный служащий приобретает правовой статус с момента утверждения результатов конкурса и издания приказа о назначении на должность. В некоторых случаях возможны и иные сроки приобретения служащим правового статуса (например, с момента принятия присяги на верность государству).
Утрата правового статуса государственного служащего происходит с момента окончания государственно-служебного правоотношения, с момента прекращения государственной службы: увольнения, ухода в отставку, достижения государственным служащим предельного возраста, установленного для замещения должности государственной службы.
Под правами государственного служащего понимаются установленные Конституцией России, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами возможности профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ.
Под обязанностями государственного служащего понимаются установленные Конституцией России, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами обязательства, составляющие в своей совокупности содержание профессиональной деятельности государственного служащего по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ.
Под ограничениями для государственного служащего понимаются обусловленные Конституцией России, а также законодательством о государственной службе, условия и запреты, обязательные для соблюдения государственными служащими, несоблюдение которых влечет за собой наказание либо увольнение с государственной службы.
Анализ законодательства о государственной службе позволяет выделить общие права для всех государственных служащих, которые можно подразделить на два основных блока:
1. Не связанные с исполнением должностных обязанностей, связанные с прохождением государственной службы:
отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
оплата труда и другие выплаты в соответствии с законом, иными нормативными правовыми актами РФ и со служебным контрактом;
защита сведений о служащем;
защита своих прав и законных интересов, включая обжалование в суд их нарушения; медицинское страхование;
государственная защита своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;
государственное пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством;
ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;
должностной рост на конкурсной основе.
2. Обеспечивающие исполнение должностных обязанностей:
обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;
получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;
доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;
доступ в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в установленном порядке.
К общим обязанностям государственных служащих относятся: 1) соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, обеспечивать их исполнение; 2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; 3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ; 4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; 5) соблюдать служебный распорядок государственного органа; 6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; 7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; 8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей; 9) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера; 10) сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства; 11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты; 12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.
Запреты и ограничения, связанные с прохождением государственной службы можно разделить на несколько блоков:
1) Ограничения, связанные с физиологическим состоянием государственного служащего:
наличия заболевания, препятствующего поступлению на государственную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;
признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу.
2) Антикоррупционные ограничения и ограничения, препятствующие возникновению на государственной службе фактов использования государственным служащим своего должностного положения:
участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
замещать должность государственной службы в случае: а) избрания или назначения на государственную должность, за исключением случая, установленного частью второй статьи 6 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"; б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;
осуществлять предпринимательскую деятельность;
приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;
быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность государственной службы;
получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения;
выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями;
использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;
принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;
использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;
использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве государственного служащего, если это не входит в его должностные обязанности;
создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;
прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора;
входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если замещение должности государственной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства непредставления установленных законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на государственную службу;
несоблюдение ограничений, нарушение запретов и неисполнение обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции".
3) Ограничения, связанные с поддержанием авторитета государственного органа и способствующие созданию положительного облика государственных служащих, сохранению государственной тайны:
допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором служащий замещает должность государственной службы, если это не входит в его должностные обязанности;
разглашать или использовать в целях, не связанных со службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности государственной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой служащим должности государственной службы связано с использованием таких сведений;
осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости.
В нормативных правовых актах, регламентирующих прохождение государственной службы различных видов, устанавливаются и иные права, обязанности, ограничения и запреты, учитывающие специфику прохождения службы. Так, например, в части 2 статьи 14 Федерального закона «О государственной гражданской службы Российской Федерации» предусмотрено право гражданского служащего с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. Часть 3 статьи 28 Федерального закона «О полиции» предусматривает такие права сотрудников полиции как требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий, применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие и др. В соответствии со статьей 26 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащие обязаны дорожить воинской честью, боевой славой и войсковым товариществом.
В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации устанавливается законами, принимаемыми органами законодательной власти каждого субъекта Российской Федерации. Принимаемые в субъектах Федерации законодательные акты не должны противоречить Конституции РФ и Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации». К настоящему времени все субъекты Российской Федерации разработали и приняли законы о государственной гражданской службе, определяющие содержание и основные элементы государственной гражданской службы в соответствующих субъектах РФ. Так, на территории Московской области действует Закон Московской области от 11 февраля 2005 года № 39/2005-ОЗ «О государственной гражданской службе Московской области», на территории Воронежской области - Закон Воронежской области от 30 мая 2005 года № 29-ОЗ «О государственной гражданской службе Воронежской области», на территории Брянской области – Закон Брянской области от 16 июня 2005 года № 46-З «О государственной гражданской службе Брянской области» и т.д.
Проблема борьбы с коррупцией в последние годы стала одной из злободневных тем российской действительности, что обусловило резкое возрастание интереса к ней в обществе. Принят пакет антикоррупционного законодательства: Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Национальный план противодействия коррупции от 31 июля 2008 года, Указ Президента от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах по противодействию коррупции», приняты ведомственные целевые программы по борьбе с коррупцией. Одними из основных задач Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации» на 2009-2013 гг., утвержденной Указом Президента РФ от 10 марта 2009 года №261, являются разработка и введение антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции и развитие механизма предупреждения коррупции, выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе.
В целях борьбы с коррупцией государственных служащих в статье 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» предусмотрено, что гражданин, претендующий на замещение должности государственной или муниципальной службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также служащий, замещающий должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. В статье 9 названного Федерального закона предусмотрено, что государственный или муниципальный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Уведомление о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, за исключением случаев, когда по данным фактам проведена или проводится проверка, является должностной (служебной) обязанностью государственного или муниципального служащего. Невыполнение государственным или муниципальным служащим данной должностной (служебной) обязанности является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
За успехи в служебной деятельности к государственным служащим применяются меры поощрения. По содержанию меры поощрения могут быть моральными, материальными и смешанными.
К мерам поощрения, предусмотренным законодательством о труде, относятся: объявление благодарности, денежная премия, награждение ценным подарком, награждение Почетной грамотой, занесение в Книгу почета, на Доску почета.
Положениями о службе, предусматривающими особенности прохождения службы, кроме указанных предусматриваются и иные меры поощрения. Так, в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации предусмотрены специальные меры поощрения: награждение именным оружием, досрочное присвоение очередного специального звания, досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания и др.
Служащие могут быть награждены государственными премиями, почетными знаками и иными мерами поощрения.
За выдающиеся заслуги перед государством служащие могут быть удостоены государственных наград.
В зависимости от характера правонарушений, совершаемых государственными служащими, последние могут привлекаться к дисциплинарной, материальной, административной и уголовной ответственности.
Основанием привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок, т.е. виновное нарушение правил государственной службы, невыполнение или ненадлежащее выполнение служебных обязанностей, упущение по службе — нарушение служебной дисциплины.
Служебная дисциплина — обязательное для государственных служащих соблюдение правил служебного распорядка, должностного регламента, установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными законами, нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными актами государственного органа, служебным контрактом.
Материальная ответственность состоит в обязанности виновного государственного служащего возместить причиненный им имущественный ущерб или вред органам государственной власти. Действующее законодательство о государственной службе не содержит соответствующих правовых норм о материальной ответственности государственных служащих. Поэтому соответствующие статьи Трудового кодекса Российской Федерации или специальных законов и иных нормативных правовых актов распространяются на все случаи материальной ответственности государственных служащих.
Административная ответственность наступает за совершение ими административного правонарушения, связанного со служебной деятельностью. Служащие (руководители и иные должностные лица) привлекаются к ответственности за нарушение правил, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях, если их соблюдение вменено служащим в обязанность. Служащие (руководители, должностные лица) могут, например, нести административную ответственность за нарушение или невыполнение предписаний Государственной автомобильной инспекции об устранении нарушений правил, нормативов и стандартов, относящихся к обеспечению безопасности дорожного движения; за нарушение или невыполнение правил пожарной безопасности; за нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил на транспорте и многие другие.
Государственные служащие несут уголовную ответственность за совершение должностных преступлений в соответствии с уголовным законодательством Российской Федерации.