Значение конституционных принципов в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации трудно переоценить. Одни из них прямо зафиксированы в Конституции РФ, другие являются производными. Как правило, конституционные принципы в принимаемых и действующих нормативных правовых актах больше не повторяются, так как закреплены в нормах прямого действия.
Конституция характеризует Российскую Федерацию как правовое государство. Российская правовая доктрина считает государство правовым, если оно основано на принципе разделения властей, обеспечивает приоритет права в своей организации и деятельности, а также во взаимоотношениях с обществом.
Деятельность органов государственного управления в России должна соответствовать Конституции, и в первую очередь требованиям ее ст. 15, устанавливающей обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц и граждан, их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Принцип законности является основой конституционного строя России. Особое значение данный принцип имеет в сфере публичного управления. Соблюдение данного принципа – важное условие нормального и эффективного функционирования всей системы субъектов публичного управления.
Реализация прав и свобод человека и гражданина зависит от неукоснительного соблюдения законов и иных нормативных правовых актов многочисленными субъектами административной власти. Последние, реализуя свои задачи и функции, обязанности и права, осуществляют правовую деятельность, в том числе принимают нормативные и индивидуальные правовые акты управления, т.е. регулируют широкий круг общественных отношений, затрагивающих права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц. Важно, чтобы эти акты соответствовали закону, иерархии законодательства, а внешневластная и внутриорганизационная деятельность субъектов управления осуществлялась в соответствии с требованиями законности.
Развитием (продолжением) принципа законности являются принцип верховенства закона, принцип основанности на законе и принцип связанности законом.
Принцип верховенства закона является абсолютным, т. е. действует без ограничений и в обязательном порядке для всего управления в целом — и для публично-правового, и для частноправового управления и указывает на то, что действия органа управления, если они лежат в плоскости определенной нормы права, не могут нарушать эту норму. Таким образом, все издаваемые акты управления должны соответствовать законодательству и Конституции РФ. Из принципа верховенства закона вытекают требование применения закона (существующие законы подлежат применению) и запрет отклонения (от законов нельзя отклоняться).
Принцип основанности на законе означает, что действия органов исполнительной власти должны базироваться на полномочиях, предоставленных законом или иным нормативным правовым актом. Если соответствующие нормы отсутствуют, то действия публичной власти так же неправомочны, как если бы было нарушено требование верховенства закона.
Наряду с принципами верховенства закона и основанности на законе, в российском административном праве выделяют также принцип связанности законом, имеющий следующие особенности.
В зависимости от степени регламентации действий публичной администрации при осуществлении ей своих функций различают два основных вида государственного управления: связанное законом управление и свободное управление, именуемое также административным усмотрением.
Связанное законом государственное управление означает, что положениями закона установлено четкое правовое регулирование деятельности органов государственного (публичного) управления и у них отсутствует свобода усмотрения относительно того, могут ли они осуществлять исполнение предписаний правовых норм и каким именно образом.
Свободное государственное управление (административное усмотрение) отличается от связанного тем, что орган государственного управления имеет право на определенную свободу действий при принятии решения. Административное усмотрение означает возможность выбора одного из нескольких предусмотренных законом способов поведения и принятие одного решения из нескольких видов возможных решений. Существуют случаи, когда возможность выбора ограничивается только одним вариантом поведения. Эти случаи в административном праве называются «сужением усмотрения до нуля».
Органы публичной власти осуществляют свою деятельность по собственному усмотрению в соответствии с целями предоставленных им полномочий и обязаны соблюдать установленные законом границы усмотрения.
При использовании усмотрения орган публичной власти имеет возможность выбора из многих правомерных решений. С одной стороны, предоставление права на усмотрение открывает перед органом власти возможность гибко и целенаправленно воздействовать на возникшие правоотношения. С другой, при усмотрении орган исполнительной власти обязан соблюдать установленные законом границы усмотрения (диапазон усмотрения) и использовать право усмотрения в соответствии с целью предоставленных полномочий.
В целом административное законодательство России предоставляет органам исполнительной власти для реализации своих функций большой простор для административного усмотрения. В положениях об органах исполнительной власти определяются формы и методы решения тех или иных вопросов управления. Однако выбор формы или способа решения того или иного оперативного управленческого вопроса производится органом на основе усмотрения в рамках правовых норм и требует высокого профессионализма правоприменителя, глубокого анализа обстоятельств дела, выбора наиболее целесообразного варианта решения дела в рамках закона.