Существование правотворческой формы обусловлено необходимостью оптимальной и конкретизированной правовой регламентации управленческих отношений. Органы исполнительной власти являются субъектами правотворчества в пределах своей компетенции, что предполагает разработку правовых норм, их оптимизацию, изменение и дополнение либо отмену. Конечным итогом этого процесса является издание нормативно-правовых актов управления.
Важно отметить, что правотворчество в сфере государственного управления является подзаконной деятельностью. Законодательная деятельность представительных (законодательных) органов власти заключается в создании законов, закладывающих фундаментальные основы регулирования общественных отношений в той или иной сфере. Правотворчество органов исполнительной власти является по статусу подчиненной деятельностью, поскольку осуществляется на основании и во исполнение законов. Оно выступает в качестве необходимого промежуточного звена между законодательной деятельностью представительных органов и правоприменительной деятельностью органов исполнительной власти.
В настоящее время в практику законодательного процесса вносятся соответствующие коррективы. В частности, реализуется концепция преодоления «разрыва» между законодательным правотворчеством и правотворчеством органов исполнительной власти. Одним из направлений совершенствования правотворческой деятельности является пакетный метод разработки и принятия проектов законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов. Должны быть исключены ситуации, при которых между принятием закона и подзаконных актов, подготовленных для конкретной реализации этого закона, проходит длительный период времени. При внесении законопроекта последовательно реализуется концепция по нормативному сопровождению базового документа.
Например, 1 марта 2011 г., в день вступления в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ "О полиции" были подписаны Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 251 "О внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации", Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 252 "О предельной штатной численности органов внутренних дел Российской Федерации", Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 253 "Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий", Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" и Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 250 "Вопросы организации полиции".
Фактически в данном случае был реализован вышеуказанный пакетный метод разработки и принятия нормативно-правовых актов. Разрыв во времени между управляющим воздействием одного правового акта и другими правовыми актами сведен до минимума.
Правотворчество как процесс состоит из ряда этапов[112]:
- решение органа управления (должностного лица) об издании нормативно-правового акта;
- подготовка проекта нормативно-правового акта;
- представление проекта для обсуждения;
- устранение недостатков и доработка, согласование (факультативная стадия);
- внесение проекта в правотворческий орган, обсуждение проекта в правотворческом органе (факультативная стадия);
- принятие или утверждение проекта;
- государственная регистрация нормативно-правового акта управления;
- издание нормативно-правового акта управления.
В современный период отдельным этапом издания нормативно-правового акта является проведение антикоррупционной экспертизы. Правовой основой этой самостоятельной стадии являются Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Ряд федеральных ведомств во исполнение данных законов издали соответствующие внутренние нормативные акты. Например, приказ Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) от 19 февраля 2010 г. № 63 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства лесного хозяйства", приказ Федеральной службы по труду и занятости (Роструд) от 17 февраля 2010 г. № 51 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Федеральной службы по труду и занятости".
Правоприменительная форма государственного управления представляет собой деятельность компетентных государственных органов и должностных лиц по реализации правовых предписаний путем принятия управленческого решения в виде индивидуального правового акта, а также совершения действий юридического характера.
Названная форма государственного управления применяется при наложении административного наказания, применении мер принуждения, издании приказа начальника ОВД о поощрении сотрудников и т.п.
В зависимости от характера реализуемых правовых предписаний и решаемых задач выделяют два вида правоприменительной деятельности: регулятивную и правоохранительную.
Регулятивная разновидность правоприменения имеет место при решении задач организационного характера, оперативного управления, обеспечения прав и законных интересов граждан, государственных органов, учреждений и организаций. Она не связана с разрешением юридических споров, защитой прав граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, служащих в сфере управления.
Правоохранительная, - напротив, связана с охраной урегулированных правовыми нормами управленческих отношений и призвана обеспечить их неприкосновенность. В связи с этим особую роль в реализации задач управления посредством правоохраны играют меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим юридические обязанности и нарушающим юридические запреты.
По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на: