Действие административно-правовых актов управления связано с соблюдением основных требований законности и целесообразности. Соответствие им является необходимым условием эффективности и действенности актов управления, результативности управления в целом.
К требованиям законности административно-правовых актов следует отнести:
– соблюдение иерархии нормативных правовых актов. Административно-правовые акты управления должны соответствовать Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным выше по юридической силе актам. Согласно Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в РФ не должны противоречить Конституции РФ; органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 1,2 ст. 15). Они образуют основу (платформу) для актов управления и обусловливают их принятие. Одновременно это означает, что акты управления должны следовать нормам, принципам, целям и концептуальным идеям вышестоящих актов. Так, например, акты высшего должностного лица субъекта РФ, акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.
– принятие актов в пределах компетенции соответствующего органа. Принятие акта управления осуществляется только в соответствии с предоставленной субъекту управления компетенцией или полномочиями, по вопросам, находящимся в их ведении и в пределах предоставленных ему прав. Для соблюдения это требования изначально необходимо обращение к положениям Конституции РФ о системе разделения государственной власти (ст. 10), о предметах ведения РФ (иначе – в данном случае федеральных органов государственной власти) и субъектов РФ (органов власти субъектов РФ) (ст. 71-73) и др. Ряд федеральных законов также определяют компетенцию субъектов по принятию актов управления. Например, федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяет компетенцию высших органов государственной власти субъектов РФ в области государственного управления, федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" определяет полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов муниципального управления.
Основными актами, определяющими компетенцию субъекта управления по изданию соответствующего акта управления, продолжают оставаться различные акты, как правило, положения, принимаемые вышестоящими субъектами управления, а также акты, принимаемые на его основании самим ведомством. Примером таких актов служат Положение о МВД России и Типовое положение о территориальном органе МВД РФ по субъекту РФ, утвержденные указами Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 и 249, и реализующие их правила подготовки нормативных[124] и ненормативных актов[125], положения о территориальных органах внутренних дел, структурных подразделениях и др.
Споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов РФ разрешаются Президентом РФ, Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, иными государственными органами, установленными законодательством.
– соблюдение установленной процедуры издания акта управления. Акты управления принимаются в строго установленном порядке, предполагающим подготовку, обсуждение, принятие и опубликование акта управления (доведение до адресата). Соблюдение всех требований процедуры принятия акта обусловливает его юридическую силу. Несоблюдение или отступление от настоящих требований ставит под сомнение или исключает вовсе действие акта управления.
В настоящее время в Российской Федерации общий порядок принятия актов управления устанавливается для федеральных органов исполнительной власти указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации[126]. Дальнейшее регулирование вопросов издания нормативных и индивидуальных актов управления находится в ведомственной плоскости.
Порядок принятия актов управления в субъектах РФ и актов муниципального управления, определяется с учетом общих требований законодательства субъектами РФ и органами местного самоуправления самостоятельно.
Наряду с требованиями законности акты управления должны соответствовать и целесообразности. Целесообразность акта управления означает его полезность с точки зрения государственных интересов, способность наиболее оптимально разрешать управленческие ситуацию. Для достижения целесообразности необходимо учитывать следующие факторы: состояние системы управления, ранее принятые акты управления, возможные варианты решения вопроса управления, интересы участников управленческих отношений, права и свободы человека и гражданина, научно-практические рекомендации и др.[127]
Нарушение требований законности и целесообразности делает акты управления дефектными и ставит вопрос о действительности и обязательности выполнения. Степень дефектности актов управления зависит от глубины нарушенных требований. По данному признаку акты управления делят на оспоримые и ничтожные, именуемые в частности в дореволюционной отечественной науке соответственно "несуществующими" (недействительными) и актами "неправильными" (устранимыми).
Ничтожные акты управления – акты, не имеющие юридической силы в силу допущенных в ходе их принятия нарушений или не соблюдения обязательных для него требований. Как отмечал В. Дурденевский "акт будет несуществующим, когда совершивший его агент допустил грубое очевидное нарушение границ своей компетенции, действуя так, что ни у кого не может возникнуть сомнений в этом нарушении. И в принципе и в действительности никто не обязан ему подчиняться"[128]. По общему правилу настоящие акты признаются недействительными с момента принятия и не порождают юридических последствий. Согласно части 3 статьи 8 Трудового кодекса Российской Федерации локальные нормативные акты, ухудшающие положение работников по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями либо принятые без соблюдения предусмотренного Трудовым кодексом порядка учета мнения представительного органа работников, являются недействительными. В таких случаях применяются законы или иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права.
Д.Н. Бахрах отмечает следующие признаки ничтожных актов: а) есть прямое указание закона; б) грубо нарушена подведомственность административных дел; в) нет законного основания для принятия акта; г) нарушен срок давности; д) акт предписывает совершение преступления.[129]
Примером настоящих нарушений может быть также принятия акта управления некомпетентным субъектом управления или принятия с превышением служебных полномочий. В этом случае акты управления также не порождают юридических обязанностей и ответственности за их неисполнение. Так, в качестве гарантий сотрудника полиции Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ "О полиции" устанавливает, что при получении приказа или распоряжения, явно противоречащих закону, сотрудник полиции обязан руководствоваться законом (ч. 2 ст. 32).
Оспоримые акты управления – акт управления, подлежащий исполнению, влекущий соответствующие юридические последствия, который может быть обжалован (оспорен). Показательно суждение В. Дурденевского и относительно оспоримых актов: "акт неправилен, если совершившим его агентом не соблюдены строго нормы, устанавливающие объем его полномочий, форму актов или цель его деятельности. Нарушение правил не бросается всем в глаза, как в предыдущем случае, и агент утверждает, что он действует. Заинтересованные лица могут в этом случае прибегнуть к помощи административной юстиции, но не имеют права ослушаться или сопротивляться исполнению"[130].
Однако само обжалование акта управления не приводит к утрате им юридического действия. Это следует из презумпции законности акта, предполагающей, что акт управления издается государственным органом (должностным лицом), осуществляющим свою компетенцию[131]. Лишь удовлетворение обжалования приводит отмене акта и невозможности его применения. Например, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» если орган местного самоуправления полагает, что нормативный правовой акт органа государственной власти по вопросам организации местного самоуправления и другим вопросам, установленным в настоящем федеральном законе, не соответствует Конституции РФ и другим нормативным правовым актам, вопрос о соответствии настоящего акта разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании несоответствия настоящего акта, принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается (ч. 5 ст. 7).