В юридической литературе распространенной остается точка зрения, в соответствии с которой понятие «административное право» рассматривается в трех ипостасях. Во-первых, его рассматривают как самостоятельную отрасль правовой системы Российской Федерации, имеющей свой предмет и метод правового регулирования. В этом аспекте административное право представляет собой систему правовых норм, принимаемых органами государственной власти для организации и функционирования государственного управления, регулирования деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц, а также обеспечения юрисдикционной, охранительной и регулятивной деятельности, различных административно-правовых режимов и ограничений и участия граждан в публичных делах.
Во–вторых, административное право рассматривается как сфера научного познания, направленная на установление системы научных взглядов, представлений, специальных знаний, теоретических положений о закономерностях, существующих в сфере организации деятельности органов исполнительной власти, принципов, форм и методов их деятельности, способов обеспечения законности в сфере государственного управления, а также развития институтов самой отрасли административного права.
В-третьих, административное право выступает как специальная юридическая учебная дисциплина, изучаемая в образовательных учреждениях в соответствии с установленными образовательными стандартами. В государственных образовательных стандартах высшего профессионального образовании сформулированы требования по основным базовым положениям административного права, и этот учебный предмет предусмотрен в качестве обязательной учебной дисциплины (федеральный компонент).
Административное право в юридической литературе рассматривается как самостоятельная отрасль правовой системы Российской Федерации наряду с такими классическими отраслями права, как уголовное и гражданское. В юридической науке общепризнанным является мнение, что отрасли права отличаются друг от друга, прежде всего, предметом и методом правового регулирования.
Точное определение круга регулируемых общественных отношений в рамках данной отрасли права имеет не только важное теоретическое, но и непосредственное прикладное значение для правильной организации деятельности органов исполнительной власти, осуществления всего государственного управления, обеспечения должного режима законности и служебной деятельности в процессе реализации государственной службы, а также в подготовке специалистов по юридическому профилю.
По поводу содержания и структуры предмета административного права на сегодняшний день сложились различные, зачастую далеко не совпадающие мнения.[7] Наиболее распространенной остается точкой зрения, в соответствии с которой в рамках административного права регулируются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации государственного управления. Так, определяя предмет административного права, А.П. Алехин отмечает, что в рамках данной отрасли регулируются особая группа общественных отношений, возникающие, развивающиеся и прекращающиеся в сфере государственного управления.[8] Ю.А.Тихомиров справедливо отмечает, что «в рамках административного права рассматриваются разные аспекты государственного управления, поскольку именно оно на протяжении столетий было ядром административного права».[9] Государственное управление - это особый вид деятельности органов государственной власти, их должностных лиц, направленный на реализацию объективно обусловленных функций государства, прежде всего, таких функций, как регулятивная и охранительная.
Практика показывает, что попытка произвольной трактовки сущности, содержания, объема государственного управления, что имела место в юридической практике в 90-е годы, не выдерживает серьезной критики. Государственное управление как вид целенаправленной деятельности имеет место в силу ее объективной необходимости в целях обеспечения социальной стабильности общества и динамичного развития государства.
При определении предмета административного права, как нам представляется, следует придерживаться давней и понятной логики, изложенной многими известными административистами. Так, по мнению Ю.М. Козлова, предмет административного права достаточно разнообразен[10]. Вместе с тем административное право охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:
- управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;
- управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;
- управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;
- отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешне-властных функций и полномочий.[11]
Отношения управленческого характера в зависимости от целей их возникновения можно классифицировать на внутренние (внутриорганизационные, внутриаппаратные, внутрисистемные) и внешние. Внутриорганизационные управленческие отношения выражают интересы самоорганизации. Стороны таких отношений, как правило, соподчиненные органы и должностные лица. В процессе таких управленческих отношений решаются именно проблемы внутриорганизационного характера (повышение эффективности деятельности органов, поиск путей рационализации их деятельности, решение кадровых вопросов, их аттестация, поощрение, продвижение по служебной лестнице и т. д.). Внешние управленческие отношения связаны с воздействием органа (должностного лица) на объект управления, не входящий в этот орган, в целях непосредственной реализации возложенных на орган задач управленческого характера. Бесспорно, предметом административного права будут охватываться и внутриорганизационные, и внешние отношения управленческого характера органов исполнительной власти. Например, в деятельности органов полиции внутриорганизационные управленческие отношения направлены на обеспечение организации самой деятельности полиции. Посредством этой деятельности решается кадровая работа, определяется эффективность служб, отдельных подразделений и сотрудников, производится назначение на должность, аттестация сотрудников, обеспечивается соблюдение законности и служебной дисциплины и т.д. Внешняя организационно-управленческая деятельность полиции направлена на охрану общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, на борьбу с преступностью, профилактику правонарушений, обеспечение исполнения административного законодательства.
Таким образом, мы можем определить предмет административного права как совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. Вместе с тем такое определение не в полной мере раскрывает природу предмета административного права. Дело в том, что в административном праве различают два понятия государственного управления: в широком и узком смыслах. В первом аспекте под государственным управлением понимают всю деятельность государственного аппарата (управление государством) по реализации функций государства (чаще охранительной и регулятивной). В административном праве принято говорить о государственном управлении в узком смысле, рассматривая его как организационную деятельность органов исполнительной власти по реализации возложенных на них задач и функций. Кроме того, предметом административного права будут охватываться и любые другие отношения, хотя и не подпадающие под очерченный круг, но по своей природе соответствующие трем функциональным признакам (сфера государственного управления, наличие субъекта государственного управления, осуществление им функций управленческого характера). Именно поэтому в ряде случаев возможны административно-правовые отношения и без участия субъекта исполнительной власти. Речь идет о внутриорганизационных отношениях управленческого характера, осуществляемых в органах законодательной и судебной власти. Так, например, именно нормами административного права регулируется порядок прохождения государственной службы в судах, органах прокуратуры, а также деятельности по осуществлению контроля, проверок исполнения в указанных сферах и т. п.
Внутриорганизационные общественные отношения, возникающие по данному поводу, будут урегулированы нормами административного права постольку, поскольку в данных общественных отношениях непосредственно функции правосудия и прокурорского надзора не реализуются. Аналогичным образом обстоит дело и с внутриорганизационными отношениями органов законодательной власти. Государственное управление отличается от других видов социального управления, прежде всего, тем, что в ходе его реализации непосредственно выражается государственный интерес, государственно-властная, организующая воля. Отграничение государственно-управленческой деятельности от любой иной общественно значимой деятельности можно определить и тем, что ее осуществляют специальные субъекты – органы государственного управления, а не только органы исполнительной власти.
Изучая предмет административного права, следует отметить, что в современный период меняется само представление об этой отрасли правового регулирования. На формирование институтов административного права значительное влияние оказывают объективные изменения и тенденции развития российского государства. За последние десятилетия в общественной и государственной жизни Российской Федерации произошли коренные правовые, социальные, политические и организационные изменения, которые затрагивают фундаментальные основы организации государственных (публичных) дел, права и свободы граждан, способы защиты различных форм собственности. Если в прошлом административное право преимущественно формировалось на основе понятия «государственное управление», а способы административно-правового регулирования подбирались применительно к функционированию органов управления, то теперь многие элементы механизма публичного управления меняются. Прослеживается явно выраженная тенденция значительного сокращения объема государственного управления и увеличение нормативно–регулирующего воздействия посредством принятия законодательных и подзаконных актов. При этом большой объем общественных отношений получают отражение в федеральных конституционных или федеральных законах РФ. Для объекта административного права происходит определенное «сужение». Происходит переход от прямого администрирования к косвенному, опосредованному управленческому воздействию на экономику и социально-культурные процессы. Вместо управления предприятиями и организациями как объектами государственного управления преимущественно осуществляется управление процессами в сфере экономики. Одновременно меняются и функции управления. Наблюдается явное снижение контрольных и надзорных функций, с одновременным усилением удельного веса таких функций как координация, прогнозирование, комплексное планирование, методическая помощь, информационное обеспечение на основе применения современных информационно - телекоммуникационных технологий, кадровое обеспечение.
Во-вторых, наблюдается сужение круга управляемых объектов. Начатый процесс приватизации государственной собственности способствовал появлению различных форм частной собственности, в том числе рафинированных с государством. Этот процесс в свою очередь обусловил переход от прямого управления отраслями народного хозяйства к управлению экономическими процессами, что приводит к отграничению административно-регулятивных, контрольных функций от функций экономического стимулирования. Кроме того, рассматривая предмет административного права, нельзя игнорировать, что общенормативный метод управления, вместо оперативно-распорядительного дает значительно больший регулятивный и экономический эффект. Одновременно следует помнить, что существенно меняется соотношение централизации и децентрализации в управлении в связи с перераспределением большого объема полномочий с федерального уровня на уровень субъектов РФ. Учет этих обстоятельств, имеет важное значение при определении предмета административного права на современном этапе.