Любая отрасль права, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия на общественные отношения, на поведение субъектов отношений. Эти способы правового воздействия на поведение субъектов права лежат в основе метода правового регулирования определенной группы общественных отношений. Поэтому в юридической литературе разграничение отраслей права осуществляют как по предмету, так и по методу правового регулирования. Если предмет отрасли права очерчивает круг регулируемых отношений, отвечая на вопрос, что подвергается правовому регулированию, то метод правового регулирования характеризуют способы, своеобразные правовые инструменты, как, каким образом, какими правовыми средствами они регулируются. Стало быть, метод правового регулирования – это совокупность правовых средств или способов регулирования общественных отношений (т.е. совокупность способов, с помощью которых нормыадминистративного права результативно регулируют административно-правовые отношения).
Проблема метода правового регулирования в юридической литературе является дискуссионной. Существуют два подхода к пониманию их содержания: согласно первому - каждая правовая отрасль, помимо предмета, имеет и свой собственный метод, согласно второму - все отрасли права используют единые правовые средства воздействия на людей, заложенные в самой природе права как универсального регулятора общественных отношений. Предпочтительным нам представляется второй подход, ибо речь идет о регулировании разнородных общественных отношений с помощью единых правовых средств.
В любой отрасли правовой системы России используется три основных способа правового регулирования: дозволения, предписания, запреты. Совокупность названных способов правового регулирования и определяет метод соответствующей отрасли российского права. Разграничение отраслей права по методу правового регулирования в этом случае осуществляется по удельному весу (соотношению) перечисленных способов при регулировании тех или иных общественных отношений. Например, регулирование уголовно правовых отношений, складывающихся в связи с совершением общественно опасных деяний, преимущественно может осуществляться лишь только запретами. При этом запрет в большинстве случаев выражается в форме возможного применения мер уголовного наказания. Напротив, природа гражданско-правовых отношений такова, что в этой сфере отношения между участниками должны преимущественно решаться на равной, добровольной основе. Поэтому считается, что основным способом правового регулирования гражданского права являются дозволения, когда регулирование правовых отношений осуществляется по принципу: разрешены все действия и сделки, которые не запрещены. Именно этот способ является оптимальным при регулировании такого рода отношений. В свою очередь приоритетным способом регулирования административно-правовых, управленческих отношений выступают предписания, которые максимально точно определяет должный порядок участников в сфере государственного управления.
Предписания (позитивные веления) – возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Например, ст. 11 ФЗ «О полиции», в соответствии с которой сотрудник полиции обязан немедленно зарегистрировать поступившее обращение о совершенном преступлении; предписывающие знаки дорожного движения, требование о том, что «приобретенное транспортное средство в течение пяти дней с момента приобретения должно быть зарегистрировано».
Запреты – это «пассивная» юридическая обязанность, предписывающая субъекту воздержаться от определенных действий. По своей сути запреты - те же предписания, но иного характера, а именно, возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Например, запрещается проезд на красный свет светофора, управлять транспортным средством в нетрезвом состоянии и т.д. В сфере государственного управления в целом в процессе организации деятельности органов исполнительной власти правовые запреты играют важную роль, обеспечивая должное поведение различных субъектов. Следует заметить, что административные запреты в некоторых ситуациях выполняют несколько функций. С одной стороны, административно-правовые запреты используются как способ устранения мешающих развитию общества явлений. Примером могут служить нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях (ст. 20.1, 20.21), которые направлены на охрану общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. С другой стороны, правовые запреты гарантируют реализацию гражданами своих прав и свобод, направлены на то, чтобы мерами административного принуждения предотвратить и устранить посягательства на эти права и свободы граждан. Как правило, административно-правовые запреты в указанном контексте корреспондируются с положениями Конституции РФ. Например, в ст. 22 Конституции РФ провозглашается право каждого на личную неприкосновенность. В административно-правовом аспекте она обеспечивается в том числе и ст. 20.1 (Мелкое хулиганство). Запреты адресованы не только правонарушителям, но и в некоторых случаях всем гражданам.
Дозволения (предоставление лицам права на свои собственные действия) – юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по собственному усмотрению. Например, решение должностного лица органа исполнительной власти по материалам об административных правонарушениях может быть обжаловано вышестоящему должностному лицу или в суд, на усмотрение лица, привлекаемого к ответственности.
Как мы уже убедились на приведенных выше примерах, в административном праве используются все три способа воздействия, однако преобладают предписания. Это вытекает из особенностей управленческих отношений, в которых субъект управления воздействует на объект управления средствами распорядительного типа, т. е. путем предписаний.
Другие особенности метода регулирования административно-правовых отношений вытекают из самих особенностей этих отношений, т.е. сущности государственно–управленческой деятельности органов исполнительной власти и предмета административного права.
Во-первых, в сфере административно-правового регулирования имеют место все три правовых средства регулирования рассматриваемых общественных отношений: предписания (позитивные веления); запреты (когда поведение участников административно-правовых отношений определяется принципом: нельзя совершать то, что запрещено); дозволение (когда общественные отношения регулируются в соответствии с принципом: разрешено все, что не запрещено).
Во-вторых, для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного характера, когда воля государства выражена в виде прямого предписания. Свое непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, а вторая сторона должна их выполнять или обязана подчиняться им. Разумеется, такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон.
В-третьих, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников отношений. Поэтому чаще всего это волеизъявление выражается в виде предписания.
Метод административно-правового регулирования управленческих отношений позволяет:
- установить определенный порядок действий участников административно-правовых отношений;
- запрещает определенные действия под страхом применения соответствующих юридических санкций. Так, например, запрещается направление жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия обжалуются;
- предоставляет возможность выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц. Это так называемый «жесткий» вариант дозволения;
- предоставляет возможность действовать по своему усмотрению. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Таковы отличительные особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений.