Для обеспечения единства и одновременно дифференциации административно-правовых норм необходима их систематизация. Единство правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, достигается путем их группировки в самостоятельные правовые институты (например, институты субъектов административного права, государственной службы, правовых актов управления, административного принуждения и др.). Таким образом, система административного права – это единство и дифференциация административно-правовых норм, однородные группы которых образуют взаимосвязанные административно-правовые институты. Иными словами, система административного права как отрасли права предполагает такое распределение нормативного материала, которое позволяет обеспечить единство и дифференциацию административно-правовых норм, их логическую последовательность.
Вместе с тем сами правовые институты также можно группировать. Поскольку есть группы норм административного права, регулирующие управленческие отношения, связанные с особенностями какой-либо сферы деятельности государства, и группы норм, устанавливающих общие принципы государственного управления и реализации исполнительной власти, характерные для всех административно-правовых отношений, постольку институты административного права можно систематизировать и по этому признаку.
В соответствии с названным признаком в юридической литературе принято разделять две части административного права: Общую и Особенную.
К Общей части относятся группы норм, закрепляющие:
а) административно-правовой статус участников общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления;
в) основы государственной службы;
г) формы и методы государственно-управленческой деятельности и реализации исполнительной власти;
д) административные правонарушения и административную ответственность;
е) способы и порядок обеспечения законности в государственном управлении.
К Особенной части относятся четыре большие группы норм, осуществляющих:
а) государственное управление в межотраслевых областях (прогнозирование и планирование социального развития; занятость населения, финансовая деятельность и кредитование, стандартизация и метрология, учет и статистика);
б) государственное управление в отдельных отраслях хозяйственной деятельности (агропромышленной, строительной сфере, тяжелой и легкой промышленности и т.д.);
в) государственное управление в социально-культурной сфере (образование, культура, наука, здравоохранение, социальное обеспечение и т. д.);
г) государственное управление в административно-политической сфере (оборона, внутренние дела, государственная безопасность, юстиция, борьба с преступностью, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности и т. д.).
Систематизация административного права имеет не только теоретическое, но и практическое значение: она помогает правильному пониманию содержания административно-правовых норм, способствует решению задач унификации и кодификации административного законодательства.
В теории права под источниками обычно понимают формы выражения правовых норм.[12] Нередко ошибочно полагают, что основным административно-правовым источником выступает Кодекс РФ об административных правонарушениях, хотя в нем содержатся лишь административно–деликтные нормы.
Административно-правовые отношения регулируются как административно-правовыми актами, так и актами, имеющими межотраслевой характер, например, Конституцией РФ, уставами и Конституциями субъектов РФ, федеральными конституционными законами.
Многогранность, многоаспектность, сложность и многообразие административно–правовых отношений обусловливает значительное разнообразие источников их регулирования. В связи с этим под источниками административного права понимая формы выражения административно-правовых норм, к основным источникам рассматриваемой отрасти права можно отнести:
а) Конституцию РФ, которая выступает в качестве фундаментальной основы формирования как всей системы российского права, всего правового механизма регулирования возникающих общественных отношений с помощью правовых средств и методов, так и его отдельных отраслей. Значительная часть правовых норм, содержащихся в Конституции, имеют ярко выраженную административно-правовую направленность, по своему характеру являются источником административного права. В качестве аргумента можно назвать ст.110-117, ч. 2 ст. 77, ч.1,2,3 ст. 78, определяющие принципы организации и функционирования органов исполнительной власти. Разумеется, нормы, закрепленные в Конституции РФ, прежде всего являются нормами конституционного права. Однако в силу заложенного социально-регулятивного потенциала их следует рассматривать в качестве источников формирования и административного права. При этом конституционно-правовые нормы в рамках организации деятельности органов исполнительной власти играют различные роли. В одних случаях они закрепляют основные, фундаментальные общепризнанные мировым сообществом гуманитарные принципы, которых следует придерживаться в процессе деятельности органов исполнительной власти, например, ст.2. Нередко конституционно-правовые нормы задают правила поведения для должностных лиц и государственных служащих органов исполнительной власти. В то же время нормы Конституции определяют основы организационно-структурного построения и функционирования органов государственного управления. При изучении административного права все эти особенности норм Конституции следует учитывать. С принятием в Конституции (уставов) субъектов РФ источники административного права значительно расширились.
2. Важным источником административного права выступают законы РФ, в первую очередь федеральные конституционные законы и федеральные законы. К федеральным конституционным законам следует отнести те законодательные акты, принятие которых прямо предусмотрено самой Конституцией РФ. Например, Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» от 17 декабря 1997 года. Федеральные законы РФ содержат административно-правовые нормы, направленные на регулирование общественных отношений в сфере государственного управления. В качестве примера можно назвать Федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 года; Федеральный закон «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» от 3 апреля 1995 г.; Федеральный закон «О внешней разведке» от 10 января 1996 года и другие. В настоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена. Это связано с тем, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.ст. 6, 76) законодательные акты принимаются не только на федеральном и республиканском уровнях, как это было и раньше, но и представительными органами государственной власти иных субъектов Федерации (краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения).
3. Источниками административного права являются нормативные указы Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ), а также утверждаемые его указами положения (например, Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего).
Принципиальное значение имеют указы Президента РФ: «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года № 314; «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12 мая 2008 года № 724 и другие, на основе которых формируются и функционируют федеральные органы исполнительной власти.
4. К числу источников административного права относятся также нормативные постановления Правительства Российской Федерации (ст.115 Конституции РФ). Примерами нормативных актов Правительства могут служить: постановления «О ведении государственного учета лесного фонда»; утвержденное им Положение о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации и т.п. Правительство утверждает также положения о федеральных законах исполнительной власти, различного рода правила. Так, 13 августа 1997 года постановлением № 1009 Правительством были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем следует подчеркнуть, что вопреки конституционному принципу разделения властей, постановления Правительства ошибочно относят к числу законодательных актов, что не соответствует их юридической природе.
5. В межотраслевом и отраслевом масштабе источниками административного права служат нормативные акты федеральных министерств и федеральных служб и др.
6. На республиканском уровне роль источников административного права выполняют конституции республик, их законы, президентские (там, где таковые избраны) и правительственные нормативные акты, такого же рода акты министерств и ведомств.
7. В краях, областях, городах федерального значения, автономных областях и округах источниками административного права служат уставы, законы субъектов Российской Федерации, а также издаваемые органами государственной власти этих образований иные нормативные правовые акты.
8. Административно-правовые нормы могут найти свое выражение в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать в качестве источников административного права.
9. Наконец, источниками административного права внутриорганизационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных предприятий, учреждений, иных организаций. Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования.
Многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации. Административное право относится к числу обширных отраслей правовой системы Российской Федерации. Во многом это объясняется его многопрофильностью и многоаспектностью. По существу, сейчас можно с определенной долей условности говорить о кодифицикации лишь одного института действующего российского административного права – института административной ответственности. Имеется в виду Кодекс РФ об административных правонарушениях, объединивший на федеральном уровне материальные и процессуальные административно-деликтные нормы. Однако полная, всеобъемлющая кодификация административно-правовых норм вряд ли возможна в принципе. В силу этого на первый план выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения их в соответствие с потребностями сегодняшнего дня.
Говоря о взаимодействии административного права с другими отраслями права, необходимо отметить, что наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Именно конституционное право определяет понятие, основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, правовые основы их взаимодействия с другими видами государственной власти; именно конституционное право закрепляет права и свободы человека и гражданина, реализация значительной части которых осуществляется в рамках административно-правовых отношений.
Вместе с тем административное право тесно соприкасается с гражданским правом, также в ряде случаев регулируя имущественные отношения или используя гражданско-правовые методы. Прослеживается тесная взаимосвязь административного права с трудовым – по урегулированию отношений, касающихся государственной службы. Где проходит граница административного права с финансовым, земельным, природоохранительным, определить очень сложно, поскольку правоотношения в этих областях зачастую регулируются нормами административного права и административно-правовыми средствами. По своей сути административное право взаимодействует практически со всеми отраслями права правовой системы России. Это объясняется прежде всего широким кругом правоотношений, регулируемых нормами административного права.