Специфика института ответственности органов и должностных лиц заключается в том, что данный институт является комплексным, включает в себя охранительные нормы различной отраслевой принадлежности. Анализ нормативно-правовых актов подтверждает различие подходов к определению понятия «должностное лицо»[287].
В рамках рассматриваемого нами вопроса под должностными лицами следует понимать только тех государственных и муниципальных служащих, которые наделены полномочиями распорядительного характера по отношению к лицам, по службе им не подчиненным. Речь идет лишь о тех служащих, которых обычно именуют представителями власти.
Основаниями привлечения к ответственности должностных лиц являются преступления, административные правонарушения, дисциплинарные проступки, причинение материального ущерба, гражданские правонарушения.
Все правонарушения, совершаемые сотрудниками органов внутренних дел, можно разделить на две большие группы: совершенные вне службы и совершенные в связи со служебной деятельностью.
Правонарушения, совершаемые сотрудниками органов внутренних дел на службе (по службе), представляют собой противоправные деяния (действия либо бездействие), выражающиеся в неисполнении или ненадлежащем исполнении ими своих служебных (должностных) обязанностей. За совершение преступления или иного правонарушения сотрудник органов внутренних дел может быть привлечен к уголовной, административной, дисциплинарной и материальной ответственности.
Уголовная ответственность должностных лиц и государственных служащих заключается в предусмотренных УК РФ лишении и ограничении прав и свобод за совершение преступлений, где они выступают в качестве специальных субъектов уголовной ответственности. Их специфика обусловлена особым правовым статусом, закрепляемым нормами административного права. Все преступления, совершаемые указанными лицами, объединяет то, что они связаны с использованием служебного положения. Именно обладая статусом должностного лица, данные субъекты могут быть привлечены к уголовной ответственности за преступления, предусмотренные уголовным законодательством: нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 136 УК РФ), нарушение неприкосновенности частной жизни (ч. 2 ст. 137 УК РФ), нарушение неприкосновенности жилища (ч. 3 ст. 139 УК РФ), отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) и др. Анализ уголовного законодательства позволяет выделить несколько групп общественно опасных деяний, за совершение которых сотрудники органов внутренних дел вследствие ненадлежащего исполнения служебных обязанностей несут уголовную ответственность.
Первую группу образуют преступления против государственной власти и интересов государственной службы. Такими деяниями признаются злоупотребление должностными полномочиями, их превышение, присвоение полномочий должностного лица, получение взятки, дача взятки, служебный подлог, халатность (ст.ст. 285-293 УК РФ).
Другую группу образуют преступления против правосудия. Это деяния, предусмотренные ст. ст. 299-304, 310-312, 315, 316 УК РФ: привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности, незаконное освобождение от уголовной ответственности, незаконное задержание, заключение под стражу или содержание под стражей, фальсификация доказательств, провокация взятки, разглашение данных предварительного следствия, укрывательство преступлений и некоторые другие.
Уголовную ответственность влекут общественно опасные деяния сотрудника полиции, посягающие на конституционные права и свободы граждан. Конкретными их видами являются: нарушение неприкосновенности частной жизни, нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, нарушение неприкосновенности жилища, отказ в предоставлении гражданину информации, воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них (ст. ст. 137-140, 149 УК РФ).
Административная ответственность. В ст. 2.4 КоАП РФ закреплено, что административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Административная ответственность должностных лиц наступает в случаях, когда совершенными ими действиями либо бездействием нарушаются права и свободы граждан. КоАП РФ предусматривает широкий круг составов таких нарушений, субъектами которых являются должностные лица. Например, это воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав; нарушение законодательства о труде и его охране; воспрепятствование проведению митинга, демонстрации; незаконное изъятие паспорта; воспрепятствование осуществлению права граждан на свободу совести, нарушение правил рассмотрения обращений граждан.
Должностные лица подлежат административной ответственности по основаниям, установленным КоАП РФ (ст. 2.4) и законами субъектов Российской Федерации. Так, видами административных правонарушений в соответствии с Законом Московской области [288] являются: неправомерный отказ в приеме или рассмотрении обращений граждан (ст. 4), нарушение сроков рассмотрения обращений граждан (ст. 5), принятие заведомо необоснованного и (или) незаконного решения по обращениям граждан (ст. 6).
В соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ сотрудники органов внутренних дел за административные правонарушения несут дисциплинарную ответственность в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах. За ряд правонарушений (нарушение законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения, таможенных правил и др.) они несут ответственность на общих основаниях.
Дисциплинарная ответственность наступает при нарушении должностным лицом, государственным служащим возложенных на них служебных обязанностей, в числе которых значится обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан.
Общие положения о дисциплинарной ответственности закреплены в Трудовом кодексе Российской Федерации, где в ст. 192 дан перечень дисциплинарных санкций. Составы дисциплинарных проступков закреплены в нем в самом общем виде и конкретизируются в иных нормативно-правовых актах. Так, дисциплинарную ответственность за неправомерные решения, действия (бездействие) должностные лица таможенных органов несут в соответствии с Федеральным законом «О службе в таможенных органах Российской Федерации», а также в соответствии с Трудовым кодексом РФ и законодательством Российской Федерации о государственной службе, Дисциплинарным уставом таможенной службы РФ[289].
Вопросы дисциплинарной ответственности регламентируются и законодательством о государственной гражданской службе. Так, в частности, ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены меры дисциплинарного взыскания, к которым законом отнесены: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение с гражданской службы.
Военнослужащие несут дисциплинарную ответственность на основании и в порядке, установленных Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ.
Сотрудники органов внутренних дел привлекаются к дисциплинарной ответственности в соответствии с Дисциплинарным уставом органов внутренних дел, утверждаемым Президентом Российской Федерации.
Дисциплинарное взыскание может быть наложено должностным лицом, которое уполномочено назначать на должность сотрудников органов внутренних дел.
К должностным лицам, действующим в рамках трудового договора, может применяться материальная ответственность. Под материальной ответственностью работника понимается «обязанность работника, виновными противоправными действиями которого причинен прямой действительный имущественный ущерб, возместить его в размере и порядке, предусмотренных трудовым законодательством»[290]. Материальная ответственность работодателя установлена ст. 234–237 Трудового кодекса РФ. В данных статьях предусмотрены следующие основания наступления материальной ответственности работодателя: за утрату заработка в связи с незаконным лишением работника возможности трудиться (ст. 234); за задержку заработной платы и других выплат (ст. 236); за ущерб, причиненный имуществу работника (ст. 235); за моральный вред, причиненный работнику (ст. 237).
Материальная ответственность, в отличие от других видов юридической ответственности государственных служащих, носит восстановительный характер. Она наступает за причинение материального ущерба организации и выражается в возмещении виновным причиненного вреда.
Материальная ответственность, как правило, бывает ограниченной: служащие, по вине которых причинен ущерб, несут ее в размере прямого ущерба, но не более своего среднего месячного заработка. Полная материальная ответственность означает, что ущерб возмещается в полном размере. Она наступает, если, например, ущерб причинен не при исполнении служебных обязанностей, когда служащий был в нетрезвом состоянии, когда с ним заключен договор о полной материальной ответственности.
Следует также отметить, что законодательство о государственной службе не устанавливает каких-либо особенностей при привлечении государственных служащих к материальной ответственности за причиненный ими ущерб соответствующему государственному органу и определении ее пределов по сравнению с Трудовым кодексом РФ. С учетом этого нормы трудового законодательства, регулирующего материальную ответственность работников, по аналогии закона можно распространять на государственных служащих.
Аналогичная ситуация складывается в отношении сотрудников органов внутренних дел. В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2005 г. по делу № 78-Г05-72[291] отмечается, что законодательство Российской Федерации о труде применяется к правоотношениям, возникшим в связи с прохождением службы в органах внутренних дел, в случаях, предусмотренных специальными правовыми актами, либо тогда, когда эти правоотношения не урегулированы ими и требуется применение норм Трудового кодекса Российской Федерации по аналогии.
Поскольку в настоящее время специальный нормативный акт о материальной ответственности сотрудников ОВД отсутствует, к сотрудникам органов внутренних дел применимы нормы трудового законодательства, предусматривающие общие положения о материальной ответственности сторон трудового договора (гл. 37 ТК РФ), а также устанавливающие материальную ответственность как работника перед работодателем (гл. 39 ТК РФ), так и работодателя перед работником (гл. 38 ТК РФ).
Материальную ответственность сотрудников органов внутренних дел в соответствии с нормами трудового законодательства может быть двух видов: ограниченной либо полной.
Ограниченную материальную ответственность сотрудники органов внутренних дел, виновные в нанесении ущерба, несут в размере прямого ущерба, но не более своего среднего месячного заработка (ст. 241 ТК РФ).
В полном размере сотрудниками органов внутренних дел ущерб возмещается в следующих случаях (ст. 243 ТК РФ): когда на сотрудника возложена материальная ответственность в полном размере за ущерб, причиненный при исполнении трудовых (служебных) обязанностей; недостачи ценностей, вверенных ему на основании специального письменного договора или полученных им по разовому документу; умышленного причинения ущербах и др.
Материальная ответственность сотрудника органа внутренних дел не исключает его дисциплинарной или уголовной ответственности.
Органы исполнительной власти, местного самоуправления несут гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный гражданину в результате своих незаконных действий (бездействия). Вред подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Под казной понимается принадлежащее Российской Федерации (субъекту РФ, муниципальному образованию) имущество, не закрепленное за конкретными государственными (муниципальными) предприятиями или учреждениями. В первую очередь к казне относятся средства соответствующих бюджетов, которые управляются органами Министерства финансов РФ, финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований.
Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительной власти и их должностных лиц, рассматривается в отдельном вопросе. Отметим лишь, что должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред в смысле ст. 1069 ГК РФ, ответственности перед физическими и юридическими лицами не несут. Требования о возмещении вреда в данном случае к ним применяться не могут, поскольку должностные лица не являются субъектами гражданского права. Согласно ст. 2 ГК РФ участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица, а само должностное лицо может быть привлечено к материальной ответственности.
В то же время Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование, возместившие потерпевшему вред, имеют право регресса к непосредственному причинителю вреда в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законодательством, в частности, трудовым.
Вред, причиненный гражданам и (или) организациям сотрудником органов внутренних дел, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.