Государственная служба представляет собой сложный, комплексный и многогранный социально-правовой институт, имеющий правовые, экономические, социальные и организационные основы и устои. Это – неотъемлемая, органическая часть, один из фундаментальных элементов российской государственности.
Государственная служба в РФ – это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Таким образом, в определении понятия государственной службы в качестве ведущего признака выделяется профессиональная деятельность, под которой понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных навыков и знаний. Государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях.
Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Государственная служба – это, прежде всего, служение государству, т. е. выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства в государственных предприятиях. Законы РФ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (1995), «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003) и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2007) рассматривают государственную службу в более узком смысле, как деятельность тех служащих, которые составляют «аппарат», корпус руководителей, специалистов государственных органов. Иначе говоря, это деятельность аппарата государственного управления, или административная власть. Такое определение государственной службы позволяет разграничить государственно-управленческую деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-культурной сфере, а также разграничить государственную службу и другие виды служб. Однако в некоторых странах государственную службу трактуют более широко. Так, в Федеративной Республике Германии законодательство различает два вида государственной службы: чиновники государственных органов, деятельность которых регулируется в особом порядке и наемные работники, заключающие договор о службе (прежде всего, работники государственных секторов).
Структурообразующим элементом органов государственной власти является государственная должность, которая образуется во всех ветвях государственной власти. Эта организационно-правовая категория является важнейшей формой специализации государственного служащего и присуща только ему. В общем виде под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего ее лица. Согласно Законам «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (1995), «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003), «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2007) государственной должностью является только должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за использование этих обязанностей.
Следовательно, государственная служба – это, во-первых, профессиональная деятельность, которая требует от государственных служащих определенной подготовки, получения соответствующего специального образования (высшего или среднего). Во-вторых, эта деятельность направлена на обеспечение исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Федерации. Подчеркнем, что профессиональная деятельность государственных служащих преимущественно связана не с прямым исполнением полномочий государственных органов (это функция политических руководителей, находящихся на государственных должностях), а лишь с обеспечением такого исполнения соответствующих полномочий.
Законом РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003) предусмотрен административный раздел государственной службы на три «специализированные» службы: 1) «государственную гражданскую службу», 2) «военную службу», 3) «правоохранительную службу». Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации.
Федеральная государственная гражданская служба – это совокупность всех видов государственной службы федерального уровня; она состоит из Администрации Президента РФ, аппарата Правительства, аппаратов палат Федерального собрания, аппаратов Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов РФ, аппаратов федеральных органов государственной власти.
Государственная гражданская служба субъектов Федерации состоит из всех видов государственной службы регионального уровня. Ее классификация основывается на трех критериях: по территориально-национальному признаку; по уровню государственной власти; по ветвям государственной власти.
Государственная служба дифференцирована по характеру должностей, предполагающих деление государственных служащих на категории и группы. По категориям все государственные служащие делятся на руководителей, помощников (советников), специалистов и обеспечивающих специалистов. По группам государственные служащие всех категорий дифференцируются на высших, главных, ведущих, старших, младших.
Государственная служба строится и функционирует на определенных принципах, отражающих характер этого института. В зависимости от сущности и содержания деятельности, которую отражают эти принципы, они могут быть основополагающими (исходными), организационными или принципами профессионального характера.
В Законе РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» определены 12 принципов госслужбы:
• верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
• приоритет прав и свобод человека и гражданина, обязанность госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
• единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ;
• разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;
• равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
• обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ;
• единство основных требований, предъявляемых к государственной службе;
• профессионализм и компетентность государственных служащих;
• гласность в осуществлении госслужбы;
• ответственность госслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение, либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
• внепартийность госслужбы; отделение религиозных объединений от государства;
• стабильность кадров госслужащих в государственных органах.
Управленческая деятельность государственных служащих в силу специфики объективных социально-правовых характеристик – их статуса – представляет собой сложную систему отношений, которая включает в себя триединство взаимодействий:
• с государством по поводу исполнения государственными служащими делегированных им полномочий;
• с гражданами в вопросах защиты их прав и законных интересов и опосредования их отношений с государством;
• внутри самой социально-профессиональной группы государственных служащих в интересах согласования усилий для достижения целей государства, создания здорового морально-психологического климата на рабочем месте и условий для самореализации каждого из них.
Государственная служба предназначена, прежде всего, для государственного управления, поэтому в рамках государственной службы как профессиональной деятельности государственное управление представлено в качестве ее основной функции. Государственная служба организует прогнозирование процессов, сбор информации, подготовку проектов решений, их разъяснение, координацию действий, контроль. Важной функцией государственной службы как профессиональной деятельности является организация работников аппарата на выполнение управленческих задач. В рамках этой функции особое значение имеет специализация должностей, отбор кадров, распределение обязанностей между служащими, а также их учеба и др. Самостоятельной функцией является обеспечение ответственности, исполнительной дисциплины и эффективности государственной службы.
Важнейшей функцией государственной службы как социального института является реализация интересов, прав и свобод граждан, что обусловливается Конституцией РФ и соответствующим принципом организации государственной службы. Другая функция – производство государственных услуг – определяется изменением роли государства: его социальный характер зависит, главным образом, от степени удовлетворения общества высококачественными услугами (образование, здравоохранение, безопасность и др.).
Среди правовых функций на первый план выдвигается функция соблюдения Конституции РФ, реализация законов государства, что определяется первым принципом организации государственной службы. Другой важной функцией является разработка проектов законов и нормативных актов, что входит в задачу государственного управления.
Функции государственной службы как отношения государства и служащего отражают задачи по защите государственных служащих, созданию благоприятных правовых и социальных условий для их работы.
Однако правовые нормы, регулирующие эти три отношения, затрагивают лишь основные процедуры и операции деятельности государственного служащего. Деятельность и поведение государственного служащего определяется этическими принципами и нормами.