Структура системы государственного управления
Рис. 3.1.Сущностные элементы системы государственного управления
Институциональная подсистема – важнейший элемент системы государственного управления, поскольку невозможно оказывать управляющее воздействие, не определив, кто конкретно правомочен это делать.
Основными элементами институциональной подсистемы являются:
- органы государственной власти;
- государственные учреждения;
- государственные унитарные предприятия.
Государственный орган – основной элемент государственного аппарата; созданная в установленном законом порядке структура, обладающая организационным единством и выполняющая одну или несколько функций управления в пределах своей компетенции.
Специфика органов власти и управления состоит в том, что они всегда узаконены, организационно упорядочены, структурированы, их статус, деятельность и правомочия регламентированы соответствующими нормативными актами.
К институтам государственной власти федерального уровня относятся институт Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, судебные органы: Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ; Администрация Президента РФ и институт его полномочных представителей, аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, министерства, службы, агентства, а также территориальные управления федеральных органов власти, аппараты судов, Генеральная прокуратура и ее аппарат.
Институты государственной власти регионального уровня, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов Российской Федерации, – это представительные законодательные органы субъектов РФ, администрация субъектов РФ, президенты, губернаторы, органы исполнительной власти субъектов РФ.
Государственное учреждение – организация, созданная и финансируемая федеральным или региональным правительством и обладающая полномочиями на исполнение управленческих функций, поддержки граждан, бизнеса или других правительственных учреждений, оказания услуг.
Государственными учреждениями не являются:
- политические партии;
- фонды и общественные организации;
- профсоюзы и другие профессиональные объединения;
- торговые и промышленные ассоциации;
- государственные организации, ведущие коммерческую деятельность;
- частные компании, оказывающие услуги «от имени» и «по поручению» правительства;
- некоммерческие (№o№-profit) и благотворительные организации.
Существуют казенные, бюджетные и автономные государственные учреждения.
Казенное учреждение – государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных, муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Бюджетное учреждение – государственное (муниципальное) учреждение, оказывающее государственные (муниципальные) услуги, выполняющее работы и (или) исполняющее государственные (муниципальные) функции в целях обеспечения реализации полномочий органов власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств бюджета на основании бюджетной сметы.
Автономное учреждение – некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Примерами государственных предприятий являются: ГУП «Фонд государственного имущества», ГУП «Белгородский областной фонд поддержки индивидуального жилищного строительства».
В Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий:
- унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, – федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Российской Федерации (государственное предприятие), муниципальное предприятие;
- унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, – федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие (казенное предприятие).
Нормативно-правовая подсистема может быть определена как фундаментальная основа, на которой строится и без чего не может функционировать система государственного управления. Государственно-управленческая деятельность в большей степени регламентирована, чем деятельность фирмы или частного лица.
Нормативно-правовой компонент государственного правления – это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются: совокупность норм и методов, регулирующих порядок деятельности органов власти, а также совокупность методов правового воздействия государственных органов на общественную среду.
Элементами нормативно-правовой подсистемы являются законы и иные нормативно-правовые акты, регулирующие процесс государственного управления.
Виды нормативно-правовых актов:
- Конституция;
- федеральные законы;
- указы и распоряжения Президента РФ;
- постановления и распоряжения Правительства РФ;
- законы и иные нормативные акты субъектов федерации (постановления и распоряжения губернаторов, правительств);
- иные нормативно-правовые акты государственных органов (приказы, инструкции).
Коммуникативная подсистема. Ее сущностной частью являются управленческие отношения, официальные (юридически урегулированные) и неофициальные (деловые и неформальные) связи субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами.
Элементы коммуникативной подсистемы:
- официальные связи между государственными органами (подчинение, взаимодействие);
- официальные связи между должностными лицами (подчинение, взаимодействие);
- внешние связи между государственными органами и населением (обмен информацией, формирование общественного мнения, представительство);
- внешние связи между государственными органами и политическими институтами (обмен информацией, представительство);
- корпоративные связи внутри государственных органов.
Функционально-организационная подсистема. Основными ее элементами являются функции, выполняемые государственными органами; методы государственного управления; технологии государственного управления
Государственные органы в своих управленческих функциях различаются по предмету, содержанию, способу, объему воздействия. Это позволяет и обязует не только выделить и описывать функции управления, но и анализировать распределение функций, их размещение по вертикали и по горизонтали управления. Функциональная структура системы госуправления дает в свою очередь представление о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов и о многом другом, т.е. картину предметно-деятельностного управляющего воздействия.
Функционально-структурный анализ позволяет: выявить набор функций, которые (какой-либо, изучаемый нами) государственный орган правомочен осуществлять; установить, какие структурные подразделения реализуют эти функции; насколько функциональное и структурное построение соответствуют друг другу; а на этой основе – обнаружить и исключить дублирование общественно необходимых функций в различных органах, несоответствие функциям внутреннего организационно-структурного строения госоргана, предложить методику организационных изменений.
Методы государственного управления представляют собой средства осуществления государственных целей и управленческих решений. Результаты применения методов государственного управления воплощаются в реализации функций государства, в осуществлении конкретных задач.
В зависимости от средств управляющего воздействия различаются методы: административно-правовые, организационные, политические, экономические, идеологические и социологические.
Административно-правовые методы опираются на иерархическую структуру управляющего государственного субъекта. Суть их – воздействие на управляемых по типу – «приказ – исполнение». Отношение прямого подчинения управляемого управляющему обеспечивается системой законодательства, реализацией властных полномочий «по вертикали», применением запретительных санкций, вплоть до правового принуждения. Инструментарий административно-правовых методов: закон, подзаконные акты, директива, приказ, распоряжение, регламент, инструкция и другие элементы властеотношений.
Организационные методы: распределение ролей между участниками управленческих отношений; перераспределение полномочий, обязанностей и ответственности, проверка исполнения; разработка и внедрение инструментария осуществления организационно-управленческой власти: регламентов, инструкций, методических рекомендаций и пр.; кадровые перемещения; совершенствование системы внутренней коммуникации и др.
Политические методы – это способы прямого или косвенного воздействия на поведение и деятельность управляемых при помощи политических средств. В первую очередь речь идет о государственной политике, разрабатываемой и проводимой правящей властью. Парламентские дебаты, деятельность оппозиции, лоббирование групп и интересов в парламенте, практика депутатских запросов правительству, парламентские слушания – вот лишь некоторые наиболее действенные формы политического процесса.
Экономические методы обычно рассматривают в соотношении с административно-правовыми, когда речь идет о проблемах государственного регулирования экономики. Основное отличие этих методов от административно-правовых, политических и прочих заключается в воздействии материальными, главным образом финансовыми средствами на интересы управляемых. Экономические методы – это формы и средства воздействия на социально-экономические условия жизни людей, коллективов, социальных общностей, организаций. Распределение и перераспределение материально-финансовых ресурсов государственными органами, регулирование финансовых потоков в стране, разработка и реализация бюджетов – примеры экономических методов.
Идеологические методы – пропаганда общественно значимых идей и духовных ценностей всеми возможными современными средствами, через деятельность всех институтов обучения и воспитания и средств массовой информации. Элементы идеологических технологий: концепции, идеологические установки, призывы, лозунги, государственные символы, политически и идеологически ориентированная терминология. Способ воздействия – убеждение людей, манипулирование массовым сознанием и поведением.
Социологические методы. Это совокупность способов не только изучения общественного мнения, получения нужной экспертно-научной управленческой информации, но и эффективное средство воздействия на сознание и поведение людей, формирования общественного мнения в поддержку принятых решений. Номенклатура социологических методов достаточно обширна, в неё входят методы экспертных оценок, социологического анкетного опроса, опроса фокус-групп, контент-анализа.
Профессионально-кадровая подсистема. Никакие институты власти и управления, самые хорошие законы не обеспечат качество государственного управления, не сделают его эффективным, если не будет подготовленных кадров, способных правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установки, достижения науки в практической функционально-управленческой деятельности. Основными элементами профессионально-кадровой подсистемы являются кадры и персонал государственной службы.
Профессионально-культурная подсистема. Культура управленцев как важная составляющая системы госуправления во многом определяет ее целостность, зрелость. Это – субъективный фактор управления, определенное слияние интеллекта и действий. От этого фактора зависит способность госслужащих реагировать адекватно на происходящие изменения в экономике, социальной, культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость в управлении. Основными элементами данной подсистемы являются профессиональная компетентность работников, профессиональная готовность, организационная культура, корпоративная культура.
Ценностно-целевая подсистема включает ценности и смыслы, которые лежат в основе государственного управления, а также цели государственного управления.