Государственный аппарат – основное звено механизма государства, обеспечивающее повседневную работу системы органов власти и управления по осуществлению практических мер, направленных на реализацию функций государства. Имеет структуру, соответствующую базовым функциям государства.
Структура госаппарата – это совокупность государственных органов власти и управления и государственных служащих, занятых в госорганах, наделенных властными полномочиями для реализации функций государственной власти всех видов – законодательной, исполнительной, судебной. В широком смысле госаппарат включает не только собственно органы государственной власти, но и такие важнейшие орудия власти, как вооруженные силы, правоохранительные или иные органы принуждения. В более узком смысле под госаппаратом часто понимается совокупность административных органов власти, выполняющих исполнительно-распорядительные функции управления государством.
Госаппарат практически организует всю исполнительную работу, реализует принятые в обществе норм и правил, принимает меры, обеспечивающие функционирование как всей системы государственных органов, так и самого государства. Через него проходят ответные реакции взаимосвязи общества и власти, посредством его вырабатываются необходимые мероприятия государственного регулирования всех сфер жизнедеятельности населения страны.
Тенденции к увеличению численности работников госаппарата, расширению объема функций и полномочий ведут к возрастанию его влияния в обществе. В этой проблеме таится опасность бюрократизации форм работы и отношений как внутри самого госаппарата, так и между различными органами государства, их системой и обществом.
Содержание деятельности госаппарата, всех его подразделений составляет управленческая, организационная деятельность, которая протекает в основном, в правовых формах, правотворческой, право-исполнительной и правоохранительной.
Итак, госаппарат имеет следующие черты: обладает властными полномочиями, осуществляет от имени государства его задачи и функции, имеет определенную компетенцию и сферу ответственности, характеризуется определенной структурой, образуется в порядке, установленном законом.
Первичным системообразующим элементом государственного аппарата является государственный орган.
Государственный орган – учрежденное в установленном (официальном, юридическом) порядке образование, выполняющее от имени государства какую-либо одну или несколько его функций в соответствии со своим специальным общественным предназначением, обладающее организационным единством, собственной компетенцией (кругом вопросов, которые составляют предмет его ведения), полномочиями (совокупностью прав и обязанностей, которые он должен реализовать и за пределы которых не должен выходить в своей деятельности).
Сущность государственного органа, его характер можно определить как целостную совокупность составляющих компонентов: политического (государственно-властный характер), социологического (предназначение решать общезначимые дела, задачи, ориентация на потребности и интересы социума), юридического (принимает нормативные правовые акты, осуществляет правоприменительную и правоохранительную деятельность), административно-управленческого (выполняет функции, стоящие перед государством на определенном участке руководства обществом в безусловном, императивном порядке, наделяется для этого необходимыми средствами).
Любой государственный орган имеет правую, законодательную основу, получает соответствующий правовой статус после издания законодательного акта как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, после принятия об этом органе положения, утвержденного указом Президента РФ, главой администрации и т.д. В положении – нормативном, основополагающем учредительном акте – устанавливаются задачи, обозначаются специальная компетенция, функции и полномочия, т.е. в целом то, что должен и может осуществлять госорган, оправдывая свое предназначение.
Государственный орган наделен государственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннего характера. Внешние регулируют его связи с другими органами по горизонтали и вертикали власти с обществом, зарубежными структурами и т.д. Внутренние полномочия регулируют деятельность внутри своей организации (прием на работу, руководство конкретными подразделениями, кадровым, материально-техническим, финансовым обеспечением и др.). Госорган принимает нормативные правовые акты, осуществляет правоприменительную и правоохранительную деятельность.
Выделяются следующие основные признаки органа государственной власти.
1. Наличие властных полномочий. Это означает:
а) принятые решения обязательны для исполнения всеми, на кого распространяется компетенция данного органа;
б) принятые решения охраняются от нарушения путем применения мер государственного принуждения.
Именно властные полномочия органа государственной власти позволяют ему решать определенные задачи, а также выполнять функции, возложенные на него. Государственно-властные полномочия присущи всем органам государства.
Понятие полномочий органа государственной власти тесно связанно с понятием его компетенции, которая складывается из двух элементов: предметов ведения и полномочий. Предметы ведения – это круг вопросов, совокупность общественных отношений, на которые распространяется юрисдикция данного органа. Полномочия – это совокупность прав и обязанностей органа, необходимых для осуществления целей и задач функционирования.
2. Особый порядок формирования. Каждый орган государственной власти создается в соответствии с установленным порядком. Так, например, в статье 96 Конституции Российской Федерации закреплено положение, в соответствии с которым Государственная Дума должна формироваться путем проведения выборов, а в соответствии со статьей 128 судьи Конституционного суда назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
3. Особый порядок реализации властных полномочий. Государственный орган реализует свои полномочия в строго определенном порядке. Особенно ярко этот признак проявляется на примере работы Государственной Думы при принятии законов: вся процедура работы над законопроектом подробно закреплена в ее регламенте. Орган государственной власти не вправе отступать от предусмотренного порядка его деятельности.
4. Орган государственной власти создается для реализации определенных функций государства. Так, в частности, исходя из таких функций государства как охрана труда и здоровья людей, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, создаются органы государственной власти (министерства, департаменты, службы), осуществляющие социальную политику, реализующие программы социальной поддержки, устанавливающие государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
5. Особая роль правовых актов в деятельности органов государственной власти. Властные полномочия, формы, методы деятельности государственных органов и их структура определяются только правовыми актами. Например, порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Деятельность Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Федерации, Прокуратуры Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации также регулируется федеральными конституционными и федеральными законами.
Будучи составными частями одного и того же государственного аппарата, органы любого государства отличаются друг от друга порядком своего образования, видами выполняемой ими государственной деятельности, характером и объемом компетенции, особенностями исполнения возложенных на них полномочий, формами и методами осуществления ими государственных функций.
При создании (преобразовании) государственного органа необходимо, видеть его положение в организационной структуре государственного управления и, следовательно, руководствоваться существующими классификациями государственных органов. Критериями классификации государственных органов могут выступать следующие:
- территориальный масштаб компетенции, исходя из которого, органы делятся на федеральные (центральные), органы субъектом федерации, их местные органы, а также органы местного самоуправления;
- соподчиненность органов между собой – различают вышестоящие и нижестоящие государственные органы;
- порядок образования органов, по которому они подразделены образуемые (вышестоящим органом в рамках его компетенции и избираемые (либо населением, либо представительным органом);
- характер и содержание компетенции, что ведет к разделению на органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции;
- порядок разрешения вопросов компетенции, служащий основанием для выделения органов коллегиального управления и органы единоличного управления.