Россия на современном этапе развития характеризуется формально симметричной, дуалистически ориентированной и централизованной федеративной формой государственного устройства.
В состав федерации входят 83 субъекта. Статус субъектов: республики; края; области; автономные округа; автономная область; города федерального значения.
Субъекты федерации вступают в разнообразные общественные отношения, как между собой, так и с самой Российской Федерацией. Среди этих многочисленных связей и отношений представляется необходимым выделить специфические именно для федеративного государства. Такие общественные отношения по поводу федеративного устройства, объединяющие субъекты федерации в единое и целостное федеративное государство, выделяются в качестве федеративных отношений, которые, будучи урегулированными нормами права, становятся федеративными правоотношениями.
С точки зрения субъектов федеративных отношений выделяют два уровня и, соответственно, два вида отношений.
Первый – отношения между Российской Федерацией и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти. Этот уровень федеративных отношений обоснованно рассматривается как первичный и базовый, который предопределяет федеративные отношения между органами государственной власти по вертикали и, соответственно, дальнейшее разделение государственной власти между ними. Этот уровень федеративных отношений, в первую очередь, регулируется конституционными нормами. Большинство норм Конституции РФ, закрепляющих федеративное устройство, регулирует именно федеративные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами.
Второй уровень федеративных отношений – отношения между конкретными носителями государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которыми могут выступать как народ, так и органы государственной власти. При этом возможны различные разновидности федеративных отношений:
- народ Российской Федерации – органы государственной власти Российской Федерации;
- органы государственной власти Российской Федерации – органы государственной власти субъекта Российской Федерации;
- народ субъекта Российской Федерации – органы государственной власти субъекта Российской Федерации;
- народ Российской Федерации – народ субъекта Российской Федерации.
Правовое регулирование федеративных отношений осуществляется на различных уровнях правовой системы посредством норм Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ, а также Федеративного договора, договоров Российской Федерации и ее субъектов. Под воздействием правовых норм возникают, складываются и развиваются федеративные правоотношения между Российской Федерацией и ее субъектами.
Обозначенные особенности федеративного устройства Российской Федерации – асимметрия, различие политико-правовых статусов субъектов федерации, сложный, многоуровневый характер федерации – оказывают существенное влияние на формирование и функционирование органов власти субъектов федерации.
В соответствии с основами конституционного строя система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно. Правовой основой образования и деятельности органов государственной власти субъектов федерации являются Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов федерации.
Конституция РФ определяет основные базовые принципы, на которых должна строится их деятельность:
- самостоятельность и независимость органов власти субъектов Российской Федерации, которые вне предметов федерального и совместного ведения обладают всей полнотой государственной власти;
- государственная целостность и единство органов государственной власти;
- защита прав граждан на всей территории Российской Федерации; –разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов федерации.
Государственную власть в субъекте Российской Федерации осуществляют образуемые в нем законодательные (представительные) и исполнительные органы власти, а также федеральные органы исполнительной власти и суды, образованные и действующие на его территории. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» более детально определяет полномочия и основы деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов федерации. Согласно закону систему органов государственной власти в субъекте Российской Федерации составляют законодательный (представительный) орган власти, высший орган исполнительной власти, а также иные органы государственной власти, образованные и действующие на территории субъекта федерации в соответствии с российским законодательством.
Существенно отличаются системы органов государственной власти в президентских и парламентских республиках, в других субъектах Российской Федерации.
Закон предусматривает две схемы организации власти в субъектах Российской Федерации. Согласно первой субъект федерации может иметь институт «высшего должностного лица» (президента или главы администрации), согласно второй такого института может не быть. В результате на региональном уровне складывается несколько моделей организации государственной власти по выбору субъектов федерации.
Законодательные представительные органы власти субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими органами государственной власти. Структура их, официальное название и численность депутатов определяются самими субъектами с учетом местных, национальных и иных исторических особенностей.
Федеральный закон определяет полномочия регионального законодательного представительного органа власти по 29 основным позициям. Наиболее важные их них – принятие конституции (устава) субъекта Российской Федерации, соответствующих законов и иных правовых актов; утверждение бюджета, схемы управления и в соответствии с ней – структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, программ и планов социально-экономического развития; установление основ организации и деятельности органов местного самоуправления, налогов, сборов, пошлин, тарифов, платежей и порядка их взимания, общего порядка управления и распоряжения собственностью, утверждение договоров; толкование конституции (устава) и законов, осуществление контроля за их соблюдением, а также за исполнением бюджета и программ социально-экономического развития.
Виды региональных, представительных законодательных органов власти имеют своеобразные отличия. Среди них можно выделить институты с разными правовыми статусами:
- республиканские парламенты;
- краевые законодательные собрания;
- областные думы;
- городские думы (Москва, Санкт-Петербург);
- представительные органы власти автономных округов и области.
Только республиканские парламенты имеют право принимать конституции соответствующих республик и носят название «парламент»; другие региональные представительные органы власти имеют право принимать устав области, края или города.
В президентских республиках, которых большинство, полномочия представительных законодательных органов власти весьма ограничены, практически лишены контрольных функций над правительством, за исключением принятия бюджета; высшее должностное лицо, подписывает законы принятые представительным законодательным органом, самостоятельно формирует исполнительные органы власти.
В полупрезидентских республиках законодательный представительный орган участвует в формировании правительства и обладает частично контрольными полномочиями по отношению к нему; имеется должность главы правительства, председателя, т.е. повторяется общефедеральная схема, однако высшее должностное лицо не имеет права роспуска своих парламентов.
Различия проявляются и в названиях республиканских парламентов. Свыше 20 различных названий используется для их обозначения: народные, государственные, законодательные собрания, государственные советы, народные или великий хуралы, верховные советы, думы и т.д. Отличаются они по численности и структуре. Наиболее крупным парламентом является Государственное Собрание Республики Башкортостан (188 депутатов), самым малочисленным – Государственное Собрание Республики Алтай (27 депутатов). Абсолютное большинство региональных депутатов работает на непостоянной основе. Так, из 188 депутатов Государственного Собрания Башкортостан только 42 работают на постоянной основе, в Народном Хурале Бурятии из 65 депутатов – только 15. Подобная ситуация наблюдается и в законодательных органах власти краев и областей. В Московской Городской Думе и Санкт-Петербургском Законодательном Собрании депутаты работают на постоянной основе.
По структуре большинство региональных парламентов – однопалатные и только четыре имеют двухпалатную структуру: парламенты Республики Саха (Якутия), Республики Карелия, Кабардино-Балкарской Республики, Башкортостана.
Парламенты в большинстве своем состоят из комитетов и комиссий. Так, Государственное Собрание Алтайского края состоит из семи комиссий: по законодательству, по местному самоуправлению, по экономической политике, по социальной защите, по экологии, по аграрным вопросам, по культуре и образованию. Верховный Совет Хакасии состоит из восьми комиссий, парламент Чувашской Республики – из семи комитетов. Сложную структуру имеет парламент Башкортостана. Он состоит из двух палат: Палаты представителей и Законодательной палаты с равным количеством комитетов (по семь).
На уровне краев, областей и городов федерального значения наблюдается большее единообразие. Здесь в основном повторяется общефедеральная схема функционирования органов государственной власти.
Законодательными представительными органами власти областей и краев являются областные и краевые думы. Спецификой областных представительных органов власти является их небольшой состав, основной организационной формой их деятельности являются заседания. Несмотря на небольшой количественный состав в областных думах образуются комитеты и комиссии. Для обеспечения деятельности областных дум создаются аппараты, состоящие из отделов. Руководство ими осуществляет руководитель аппарата думы. В некоторых областных думах предусмотрено существование фракций, но здесь они формируются индифферентно и спорадически. Большинство областных и краевых региональных парламентов можно считать беспартийными, так как ни избиратели, ни сами депутаты чаще всего не отождествляют себя с какими-либо партиями.
Таким образом, характерным отличием региональных представительных органов власти является их огромное разнообразие, они отличаются по структуре, размерам, по выполняемым ими функциям. В целом можно отметить, что региональные законодательные представительные органы власти прошли стадию своего организационного и правового становления и оформились как полноценные органы государственной власти.
На основе сложившихся конституционных схем можно выделить несколько видов правовых статусов высшего должностного лица в субъектах Российской Федерации.
В республиках высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации является:
1) главой республики, избирается всенародно и одновременно главой исполнительной власти, возглавляет правительство и всю систему исполнительных органов власти. Это характеризует систему органов власти президентских республик: Коми, Бурятии, Чувашской и др.;
2) главой субъекта федерации и главой исполнительной власти, при этом имеется должность председателя правительства, которого высшее должностное лицо назначает с предварительного согласия парламента; высшее должностное лицо назначает и освобождает от должности министров, руководителей государственных комитетов. Такая модель характерна для Республики Саха (Якутия);
3) главой субъекта федерации (республики), гарантом конституции, но не главой исполнительной власти непосредственно. Имеется должность председателя правительства, который назначается с согласия парламента; правительство ответственно как перед президентом, так и перед парламентом. Такая схема характерна для республик Башкортостан, Татарстан и др.
Правовое положение высшего должностного лица в краях, областях и городах федерального значения также различается:
- глава администрации (губернатор) избирается всенародно и одновременно является главой правительства (администрации). Это характерно для большинства областей и краев;
- глава администрации (губернатор) не является одновременно главой правительства (администрации), т.е. не возглавляет непосредственно исполнительную власть (например, в Свердловской области).
В целом высшее должностное лицо субъекта федерации имеет следующие полномочия: представляет субъект федерации в отношениях с иными субъектами Российской Федерации, органами государственной власти; подписывает законы, принятые законодательным органом власти; формирует в установленном конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации порядке и в соответствии со структурой органов исполнительной власти высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, он вправе требовать внеочередного заседания парламента субъекта Российской Федерации, участвовать в работе законодательного представительного органа власти субъекта Российской Федерации, осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством.
Главы субъектов Российской Федерации занимают посты в результате выборов. Глава является должностным лицом самостоятельного органа государственной власти и не является должностным лицом вышестоящего органа власти. Глава администрации отвечает перед населением за социально-экономическую и политическую ситуацию на территории данной, выполнение предвыборных обещаний.
Система органов исполнительной власти устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя, федеральными законами и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
Основной особенностью организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации является двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью обеспечения единства системы органов исполнительной власти. С одной стороны, субъекты Российской Федерации самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. С другой, – федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов федерации образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. В результате на территории каждого субъекта федерации взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные органы власти; органы исполнительной власти данного субъекта федерации, а также муниципальные органы местного самоуправления. Следует отметить, что пока слабо разработан механизм оптимального взаимодействия исполнительных органов власти всех уровней.
Система органов исполнительной власти краев, областей, автономных округов и городов федерального значения формируется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации власти в субъектах РФ и имеет некоторые особенности по сравнению с республиками. Для организации органов исполнительной власти краев, округов, областей и городов федерального значения характерна двухуровневая система правового регулирования.
Возглавляет систему органов исполнительной власти на уровне края, области, автономного округа, автономной области администрация. Она обладает собственной компетенцией для самостоятельного решения задач социально-экономического развития всей территории и использования для этих целей всех имеющихся ресурсов. Наименования органам исполнительной власти (администрация, правительство и т.п.) и их главам даются с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующими органами субъекта Российской Федерации. Состав администрации формируется главой администрации. Администрация выполняет следующие основные функции:
- разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу бюджет и обеспечивает его исполнение:
- распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности субъекта Российской Федерации;
- разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, социальной сферой;
- осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
- принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения).
Администрация состоит из главы администрации, его заместителей, других подчиненных управленческих структур.
Губернатор сам возглавляет непосредственно исполнительную власть, но может и не являться непосредственно главой областного или краевого правительства (администрации).
Наиболее типичное для большинства краев и областей построение системы органов исполнительной власти, когда глава администрации руководит ее деятельностью на основе принципа единоначалия. Глава администрации своими постановлениями назначает и освобождает от должностей своих заместителей, руководителей управлений, комитетов, отделов администрации, а другие работники назначаются и освобождаются от должностей приказами управляющего делами. Для осуществления своих функций глава администрации формирует аппарат главы администрации. Основные его функции –организационно-методическое руководство и анализ деятельности управлений, комитетов, отделов краевой, областной администрации, отраслевых объединений, действующих на территории области. Аппарат включает в себя заместителей главы администрации, управление делами, возглавляемое управляющим делами аппарата главы администрации, который состоит из отделов, секретариатов, секторов. В структуру аппарата входит ряд отраслевых отделов, которые работают под руководством соответствующих заместителей главы администрации.
Систему органов исполнительной власти края, области, автономного округа и т.п. образуют следующие группы органов: 1) органы, составляющие аппарат главы администрации, 2) управления, комитеты, отделы, и другие службы краевой, областной администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием горизонтального подчинения главе администрации.
Для выполнения функций исполнительной власти в администрации создаются структурные подразделения: комитеты, управления, отделы краевой (областной) администрации. Они непосредственно осуществляют управление соответствующими отраслями экономической, социально-культурной и административно-политической сфер государственного управления, что на федеральном и республиканском уровнях соответствует работе министерств.
Проблемой является отсутствие единого подхода к определению видов органов власти на этом уровне. В регионах имеются разные по наименованию органы. Так, в сфере образования в республиках это министерства, в областях и краях – департаменты, комитеты, главные управления или просто управления и т.д. Эти органы находятся в двойном подчинении: по вертикали они подчиняются соответствующему федеральному органу власти, а по горизонтали – главе краевой, областной администрации и входят в структуру администрации.
Следует отметить существующую неравнозначность вертикального и горизонтального подчинения для различных органов власти. Такие специфические структуры, как управление внутренних дел, а также территориальные органы налоговой службы, налоговой полиции и некоторые другие, имеют федеральное подчинение.
Президент РФ в 2000 г. создал систему федеральных округов, каждый из которых охватывает территории нескольких субъектов Российской Федерации: Дальневосточный (с центром в Хабаровске), Приволжский (Нижний Новгород), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Северо-Кавказский (Пятигорск), Южный (Ростов-на-Дону), Сибирский (Новосибирск), Уральский (Екатеринбург), Центральный (Москва). Полномочные представители Президента РФ назначаются в федеральные округа и наделяются широкими полномочиями. Они должны информировать Президента РФ о состоянии дел в регионах, входящих в соответствующий федеральный округ, вносить предложения о кадровых назначениях, координировать согласованное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти на территории федерального округа, осуществлять контрольные функции.