Государственное управление – разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства.
1. Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий – государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы – приказы государственному управлению – своего рода «нервной системе» общественного организма.
2. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью – общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.
3. Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления (смысл государственного воздействия) – решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп.
4. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеет правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации – силу госаппарата, обладающего и средствами принуждения.
В широком смысле государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры.
Государственное управление – воздействие государства на общественные процессы, управление делами всей общественной системы. Государство в данном случае выступает как основной (но не единственный) институт политической системы общества. Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными и судебными органами, характерны следующие признаки:
- выполнение общезначимых функций;
- нормативно-распорядительное регулирование;
- подзаконный характер деятельности;
- использование властных полномочий.
В целом, государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
Следует учитывать, что и государственное, и муниципальное – это разновидности социального управления. Это воздействие на все общество или его отдельную группу с целью упорядочения, организации, совершенствования, стабильного развития. Это воздействие целеполаганием имеет реализацию публичных (не частных) потребностей, интересов, проблем.
И государственное, и муниципальное управление – это воздействие на социум в пределах конкретной ограниченной территории: государственной территории в установленных границах или части ее, в очерченных внутри государства территориальных единицах с центром принятия решений.
И государственное, и муниципальное управление как любое социально-управляющее воздействие реализуется через субъектно-объектное отношение, т.е. воздействие управляющей подсистемы, субъекта управления на управляемую подсистему, объект управления. В иерархии общественной структуры это отношение, как правило, вертикальное по характеру и связано с наличием в той или иной степени у субъекта управления возможности властно выражать и осуществлять свою волю, чтобы обеспечить перевод объекта управления в новое состояние или изменение объекта управления для достижения общественно значимой цели.
И государственное, и муниципальное управление означают сознательное начало субъекта управления, содержат момент целеполагания: зачем нужно воздействие, к чему способно привести? Цели управляющего воздействия должны быть понятными (понятыми), признанными, поддерживаемыми, привлекательными для объекта управления (людей, на которые направляются цели, решения). Искусство публичного целеполагания заключается в том, чтобы из естественного множества целей выбрать именно те, которые не только нужно, но и практически можно реализовать (политика и управление – искусство возможного).
И государственное, и муниципальное управление – это практическая деятельность, специфический вид труда. Управленческая деятельность и труд в сфере государственного и муниципального управления требуют специальной профессиональной подготовки, определенного уровня управленческой культуры, с тем чтобы субъект управления реализовал свое предназначение, совершал установленные для него действия административно-правового свойства, направленные на исполнение законов, обеспечение развития общественных процессов и отношений по заданному вектору.
Таким образом, государственное и муниципальное управление в общем виде может быть определено как целеполагающее, организующее, побуждающее, изменяющее, регулирующее, публичное управляющее воздействие.
Л. Велиховым была дана характеристика основных признаков муниципального управления, отличающих его от государственной власти. К ним он относит:
- различие в характере власти. Местное самоуправление – власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;
- разграничение сфер компетенции. Речь идет об отграничении круга дел, предоставленных местному самоуправлению;
- самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач;
- территориально ограниченный выборный принцип.
Все эти принципы и признаки в тех или иных формулировках закреплены в Европейской хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.
Таким образом, местное самоуправление – это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.
1.4. Административное и политическое государственное управление: общие черты и особенности
Государственное управление является политическим по своей природе. Его субъектом являются государственные институты – основной элемент политической системы общества, а главное орудие – государственная власть. Политический характер государственного управления присущ любому современному сообществу, любой стране. Не исключение и Россия. Попытки многих представителей правящей элиты представить федеральные и региональные органы власти и управления как неполитические структуры, объединяющие профессионалов-управленцев, не имеют ни теоретических, ни практических оснований.
Управленческая деятельность, связанная непосредственно с решением проблем политического характера, обозначается понятием «политическое руководство». Это наиболее высокий уровень государственного управления обществом в целом. Оно должно учитывать интересы всеобщие государственные, национальные, больших социальных групп (классов и др.). Политическое руководство – это руководство объединенной деятельностью значительной части членов общества по осуществлению интересов и целей государственного масштаба. Его содержание составляют такие главные элементы:
- обеспечение оптимально возможного согласования и сочетания различных групп интересов (общегосударственных, региональных, классовых, корпоративных, личных);
- определение приоритетных в данной конкретной политической ситуации групп интересов;
- выбор в соответствии с приоритетными интересами общих стратегических целей, определение политического курса и основных сил и способов его осуществления;
- решение вопросов, связанных с поиском, накоплением и распределением материальных и других видов ресурсов, необходимых для решения жизненно важных для общества проблем;
- обеспечение внутренней и внешней безопасности членов общества, государства.
Политическое руководство есть деятельность органов государственной власти, а также правящих политических партий и объединений. Оно должно быть направлено на урегулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов и обеспечение единства общества и целостности государства.
Политическое руководство не функционирует вне исполнительных органов власти, а реализуется посредством их деятельности, иначе говоря, через административное управление. Это – нижестоящий, по сравнению с политическим руководством, уровень управления. Его непосредственным субъектом являются исполнительно-распорядительные органы (аппараты) государственной власти и управления (так называемые силовые, административно-организационные, организационно-хозяйственные, учебно-воспитательные и др.), а объектом – конкретные коллективы людей, занятых в различных сферах экономической, социально-политической, культурной, военной и пр. деятельностях.
Исполнительная (административная) власть – это аппарат государственного управления, институты исполнительной власти в их совокупности на всех иерархических уровнях управления, компетенция государственных органов и государственных служащих, их практическая деятельность.
Исполнительная власть концентрирует фактическую мощь страны, ибо:
- осуществляет всю организационную повседневную работу по управлению различными процессами жизнедеятельности общества, наведению и поддержанию порядка;
- имеет предметный характер: опирается на конкретные территорию, контингенты людей, информационные, финансовые и иные ресурсы;
- использует не только организационно-правовые, административные методы воздействия, но имеет право на легитимное принуждение.
Содержание административного управления составляет организационно-исполнительская деятельность по реализации функций государства, включающая организационно-регламентирующую, организационно-хозяйственную, организационно-социальную, организационно-культурную и другие виды управленческой деятельности. Деятельность органов исполнительной власти, подчиненная решению конкретных проблем в различных областях общественной жизни населения, и образует административное государственное управление.
Действие субъекта административного управления служит осуществлению государственной политики в отдельных областях государственной и общественной жизни; оно охватывает в каждом конкретном акте своим влиянием лишь определенную часть жизнедеятельности общества, а не целое. В отличие от политического руководства, административное управление всецело регламентируется правовыми нормами. В силу огромного влияния на жизнь общества исполнительная власть имеет статус подзаконной, т.е. действует на основе и в рамках законов, принимаемых представительной властью, выступает как вторичная власть.