Сметно-бюджетное финансирование – это порядок выделения средств из бюджетов и государственных внебюджетных фондов государственным и муниципальным некоммерческим организациям на основе их смет.
Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ[1053].
Государственные и муниципальные некоммерческие организации могут создаваться в форме государственной корпорации, государственной компании или государственного (муниципального) учреждения.
Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная РФ на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона[1054]. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.
В Российской Федерации создано семь государственных корпораций, предназначенных для решения наиболее важных государственных задач. К ним относятся:
· «Росатом»[1055] – управляет всеми ядерными активами России, в том числе ОАО «Атомэнергопром», ФГУП «Атомфлот» и ЗАО «Атомстройэкспорт»;
· «Ростехнологии»[1056] – осуществляет разработку, производство и экспорт высокотехнологичной промышленной продукции. Объединяет сотни оборонных предприятий, в том числе «Рособоронэкспорт»;
· «Олимпстрой»[1057] – управляет работами, связанными с проектированием, строительством, реконструкцией и эксплуатацией олимпийских объектов и развитию города Сочи, как горноклиматического курорта;
· Фонд содействия реформированию ЖКХ[1058] – финансирует региональные проекты по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и переселению граждан из аварийного жилищного фонда;
· «Внешэкономбанк»[1059] – обслуживает внешний долг Российской Федерации, управляет средствами Пенсионного фонда, выдает кредиты и гарантии российским экспортерам. В банке размещены средства Фонда национального благосостояния;
· Агентство по страхованию вкладов[1060] – выплачивает возмещения по вкладам после банкротства банков, ведет реестр банков системы страхования вкладов и осуществляет функции конкурсного управляющего несостоятельных банков;
· «Роснано»[1061] – финансирует проекты в области нанотехнологий.
Общий объем финансового взноса Российской Федерации в государственные корпорации превышает триллион рублей. Стоимость имущества государственных корпораций превышает триллион долларов.
Руководитель государственной корпорации назначается Президентом РФ, менеджмент подчиняется Правительству РФ. Своеобразие правового положения государственных корпораций состоит в том, что они не являются полностью государственной собственностью, а финансовый контроль в них может осуществляться Счетной палатой РФ.
Государственной компанией признается некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления. Государственная компания создается на основании федерального закона[1062]. Государственная компания использует имущество для целей, определенных федеральным законом, предусматривающим создание государственной компании. Государственная компания может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует таким целям. Государственная компания обязана публиковать отчеты о своей деятельности в порядке, установленном федеральным законом, предусматривающим создание государственной компании.
В Российской Федерации создана одна государственная компания – «Российские автомобильные дороги»[1063]. Данная компания создана в целях оказания государственных услуг в сфере дорожного хозяйства с использованием федерального имущества на основе доверительного управления, а также в целях поддержания в надлежащем состоянии и развития сети автомобильных дорог Государственной компании, увеличения их пропускной способности, обеспечения движения по ним, повышения качества услуг, оказываемых пользователям автомобильными дорогами Государственной компании, развития объектов дорожного сервиса, размещаемых в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог Государственной компании.
Государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом РФ и муниципальным образованием. Типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные[1064].
Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти или местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами[1065].
Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано.
Государственное (муниципальное) задание[1066] для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания. Автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях.
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
Имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.
Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах[1067].
Государственные (муниципальные) задания[1068] для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. Бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания.
Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя[1069].
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
Имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.
Таким образом, автономные и бюджетные учреждения финансируются в пределах государственного (муниципального) задания, в которое входят ассигнования на выполнение работ (оказание услуг) и средства на содержание имущества (Подробнее см. главу «Бюджетная классификация»). Ассигнования на выполнения работ (оказания услуг) могут быть, например, на:
· выполнение научно-исследовательских работ;
· обучение воспитанника детского сада, школьника, студента;
· лечение больного в стационаре (больнице) или поликлинике;
· оказание социальных услуг населению и т.п.
Бюджетные и автономные учреждения имеют право оказывать платные услуги и распоряжаться заработанными средствами. Ранее государство просто содержало существующую систему бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. В результате у бюджетных учреждений отсутствовали стимулы к оптимизации и повышению эффективности деятельности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием, основанным на фактически сложившихся расходах. С 2011 года система финансирования была изменена, что позволяет более эффективно расходовать бюджетные средства.
Отличие автономных учреждений от бюджетных состоит в их большей самостоятельности по отношению к зарабатываемым денежным средствам и имуществу. Кроме того, автономные учреждения имеют право держать денежные средства в кредитных организациях или Федеральном казначействе, а бюджетные учреждения – только в Федеральном казначействе. Как правило, автономными учреждениями являются крупные организации – вузы, большие клиники, стадионы, театры и музеи. Большая часть государственных и муниципальных организаций является бюджетными учреждениями.
Отдельную категорию государственных и муниципальных организаций составляют казенные учреждения.
Казенное учреждение – государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы[1070].
Казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ[1071].
Приносящая доход деятельность казенных учреждений может осуществляться только в рамках уставной деятельности, при этом о возможности ее осуществления должно быть сказано в уставе учреждения.
Таким образом, в отличие от автономных и бюджетных учреждений казенные учреждения не имеют права распоряжаться средствами от оказываемых платных услуг. Указанные средства поступают в доход бюджета соответствующего уровня. С другой стороны, казенные учреждения финансируются практически в полном объеме, а не только в рамках государственного (муниципального) задания.
К казенным учреждениям относятся[1072]:
· управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;
· учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления;
· специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;
· учреждения МВД РФ, Главного управления специальных программ Президента РФ, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, ФСБ РФ, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы охраны РФ, подразделения федеральной противопожарной службы МЧС, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти;
· психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.
Кроме того, Правительство РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ и местная администрация муниципального образования имеют право перевести любое бюджетное учреждение в казенное. По общей тенденции все органы и организации государственного управления будут являться казенными учреждениями.
Бюджетные и казенные учреждения, как правило, не имеют доходов для покрытия своих расходов. Однако они выполняют важные социальные функции. Поэтому их деятельность финансируется из бюджетов всех звеньев бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Финансирование казенных учреждений осуществляется на основе сметы, т.е. плана расходов государственного учреждения, который составляется им самим и утверждается вышестоящим органом.
Бюджетная смета – это документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения[1073].
Бюджетная смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Минфином РФ[1074]. Утвержденные показатели бюджетной сметы казенного учреждения должны соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций казенного учреждения[1075].
Бюджетным и автономным учреждениям предоставляются субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).
Государственное учреждение в ходе осуществления расходов, руководствуется также нормативами расходов по отдельным направлениям.
Нормативы расходов – это установленные компетентными органами размеры затрат на расчетную единицу. Например, норма расхода продуктов питания на одного солдата в день, норма расхода одежды на одного ребенка в детском доме и т.д. Нормы затрат определяются постановлениями Правительства РФ или самими государственными учреждениями по согласованию с вышестоящими органами.