Со второй половины XVII в. формируются государственные подходы к общественному благосостоянию. Происходит формирование и укрепление абсолютизма. Самодержавие рассматривается и обосновывается официальной идеологией как органичная и необходимая форма правления в России. Социально-полити-ческая мысль поляризуется, что является отражением существования двух идеологий - дворянского либерализма и консервативно-аристократической идеологии. Обоснование формы государственного правления было тесно связано с реформированием общественных отношений, поиском путей исторического развития России. В этот период начинают оформляться основные политические течения в России, такие как либерализм, консерватизм (славянофильство), радикализм. Одни - нарождающиеся - идейно-политические течения продолжали традиции поиска оптимального соотношения власти и справедливого управления народом, другие - осуществляли поиск адекватной организации государственного призрения и благотворительности в контексте существующих общественно-политических отношений.
Во второй половине XVII - XVIII вв. включительно закладываются основы политики просвещенного абсолютизма. Большую роль здесь играли социально-политические идеи и взгляды Епифания Славинецкого, Ю. Крижанича, В. Татищева, И. Посош-кова и др.
В «Слове о милости и кьи просящих достойни суть милости, кои же ни» (середина XVII в.) Е. Славинецкого дано его представление о том, как возможно общественными мерами регулировать проблемы нищих на основе христианских представлений о призрении. Взяв за основу принцип богоуподобления и любви к ближнему, автор широко понимает общественное призрение, выделяя в нем три уровня поддержки: помощь духовную; помощь институциональную - «нищепиталище долгое»; помощь традиционную - «нищепиталище общее».
Для того чтобы профессиональное нищенство не распространялось, автор предлагает молодым и здоровым предоставлять работу и «иные рукоделия». Для немощных и убогих необходимо организовывать «недужнопиталища». На их организацию средства должны выделяться духовенством, а контролироваться «царем и начальником и судьями мирскими». Не должно, по его мысли, в стороне оставаться и общество, организованную помощь оно может оказывать через «братства милосердия». В «братства» вступают добровольно и по своим возможностям оказывают посильную помощь. В проекте учитывался и тот факт, что не все могут обращаться за помощью, в этой связи предусматривалось направление ее нуждающемуся. Большое место уделяется превентивным мероприятиям против нищенства. С этой целью должны были создаваться кассы для временно нуждающихся, где под заклад без процентов давали бы деньги, при этом вдовы и бедняки освобождались от заклада.
Таким образом, на рубеже XVII-XVIII вв. появляются первые проекты, предлагающие мирское «нищепитательство» заменять более цивилизованными подходами к общественному призрению.
В «Политике» (1678) Ю. Крижанич рассматривает различные вопросы человеческого бытия, но особое место в нем занимают государственно-правовые и этические проблемы. Отдавая предпочтение развитию внутреннего рынка, он предлагает систему поддержки трудового населения через выдачи кредитов под залог имущества, тем самым предполагалось возможное улучшение «обеспечения» населения, а также предотвратить «лихоимство и грабеж». В этой части, по его мнению, должно быть государственное регулирование, поскольку под заклад тогда было бы можно выдавать суммы и «убогим людям». Рассматривая сословия государства, он выделяет убогих людей как особую группу населения, которая занимает промежуточное положение между «привилегированными» и «черными людьми». Убогие люди делились на собственно убогих, охраняемых государством, и «больных членов», куда включали расточителей, бездельников, игроков и пьяниц. Хотя и те и другие не служат «общенародному благу», первых (хромых, слепых, нищих) берегут из «любви по Божьей заповеди», к последним (причиняющим зло) необходимо применять строгие меры - «отдавать их в деревни в холопство боярам и ссылать в Сибирь или иначе наказывать»[103].
Концепция правового регулирования сословных отношений, решения превентивных задач в области ликвидации профессионального нищенства в конце XVII в. рассматривалась и в других исторических документах и источниках. На уровне государственного управления приведена концепция общественного призрения в проекте 1682 г. «О мерах государственного призрения указ», с которого начинается государственный этап социальной помощи в России. В первой части Указа выделены группы нуждающихся, на которых распространяется особое внимание государства. К ним относили бедных, увечных, «старых людей», нищих. Относительно клиентов, не имеющих родственников «увечных и старых людях», предполагалось «по смерть их кормить». Такая группа, как нищие, разделялась на две подгруппы. К каждой предъявлялись свои требования, и определялся свой уровень задач по их поддержке. «Притворные нищие» должны были отрабатывать свое попечение, «хлеб свой заживать работой или каким ремеслом к общенародной пользе». «Нищих со странными болезнями» лечили. Причем к таким больным приставлялся специально «государственный доктор», который осуществлял эту работу уже за выплачиваемое ему жалование.
Во второй части Указа более подробно излагаются мероприятия по локализации нищенства. Мероприятия предусматривали действия как организационного, так и законодательного характера. Организационные меры предполагали, что призрение нищих осуществляется в монастырях, где лечат больных. Возможно, это один из первых проектов «социального обслуживания» по европейскому образцу с сочетанием добровольной и профессиональной помощи. Что касается финансирования, то предлагалось сочетание и государственных, и добровольных пожертвований.
Законодательные вопросы требовали особой проработки, поэтому в проекте ставятся только основные проблемы. Среди них важнейшие: «о мнимых приходских нищих»; об отношении к «дворовым» и бывшим крестьянам и о бесплатном их лечении; о призрении инвалидов, «изувеченных» не на «государьских службах».
Как важнейшая превентивная задача по локализации профессионального нищенства в проекте поставлена проблема обучения нищенских детей, «ребят и девок». Они должны были обучаться не только наукам, таким как «цифирным», «фортификации» и другим, но и определенным ремеслам: шелковым, суконным, часовым и т.д. Эта мера давала возможность, чтобы «многие тысячи людей могли б хлеб свой тем заживать», и активизировала рост отечественных товаров, за которые платили в то время «золотом и серебром». Здесь же вновь возвращаются к организационным вопросам о смирительных домах, больницах, школах как институтах поддержки и защиты.
XVIII столетие потребовало новых моделей общественного и государственного реформирования, что вызвало к жизни и новое социально-административное направление мысли в области общественного призрения. На первых порах оно включало в себя вопросы организации институтов не только поддержки и контроля, но и воспитания. Это нашло отражение в проектах Ф. Салтыкова, А. Курбатова, в законотворчестве Петра I, Екатерины II и других общественных и политических реформаторов.
Реформаторские тенденции в этот период оформляются не только под влиянием западной цивилизации, но и на основе древнерусских традиций, законодательства времен Владимира. Сторонником такого подхода выступил И.Т. Посошков, мыслитель и предприниматель, один из членов «ученой дружины» Петра I.
В своей «Книге о скудности и богатстве» (1724) он, понимая, что в условиях нового времени нельзя ущемлять интересы государства, стремится решить два главнейших вопроса: финансирование монастырей и призрение нищих. Эти два «столпа» нового подхода к монашеству следует привести в соответствии с требованиями времени. Предлагая вернуться к десятине, он считал, что этот вид налога должен вычитаться из хлебного прихода крестьян, который остается у них и помещиков, после того как они рассчитаются с государством. Такое обложение следовало на все другие натуральные продукты: скот, мед, масло, яйца и «во всякие прибытки»[104]. Эти средства, по его мнению, надо направлять на монастырские нужды, а также «тот хлеб употреблять нищим и странным на пропитание». Согласно его предложениям, нищие и больные должны жить в специально построенных для этих целей больницах и богадельнях, а они, в свою очередь, должны быть во всех административных единицах: городах, селах, погостах, в зависимости от прихода «или как о том изволение царское состоится». Понимая ограниченность финансовых средств на дело призрения и ведения монастырского образа жизни, Посошков предлагает сдавать в аренду, отдавать в «наймы», монастырские земли, а полученные деньги пускать на «церковное строения и нищим больницы».
Особо следует отметить указы Петра I, которые касались различных вопросов - регламентации призрения и воспитания «зазорных младенцев», ликвидации профессионального нищенства, призрения «умалишенных» и других. Однако в целостном виде его идеи и планы предстают позднее в узаконении о губерниях в середине 70-х гг. XVIII столетия.
Предварительным проектом этого законодательства стал «Наказ о новом уложении» (1773) Екатерины II. В «Наказе» даются главные принципы законотворчества «гражданского общества» и функции «королевской власти»: «Сей чин в обществе установлен бдить о благосостоянии граждан; тот производит дело, а они спокойны»[105]. «Наказ» делает вывод о том, что правительство обязано оказывать «вспомоществование» старым, больным, сиротам в их нуждах. Подаяние же милости на улице рассматривается как противозаконное действие, противоречащее «здравию человеческому». В главе о благочинии или о полиции предписано различать нуждающихся нищих. Одних, кто в состоянии работать своими руками, необходимо заставить трудиться, другим - немощным, дать пропитание и оказать лечение. В наказах полиции отмечается, что среди прочих обязанностей важным делом является сохранение здоровья народа, для чего предписывалось следить за чистотой воздуха, улиц, рек. В «наказе» намечается новый всесторонний подход к общественному благочинию, когда вопросы общественного призрения неразрывно связываются с вопросами по вспомоществованию, воспитанию и «сохранению здоровья» народа.
Системный подход к общественному призрению реализован в Законодательстве о губерниях 1775 г. В нем намечены
превентивные и оперативные стратегии помощи, определены финансирование и управление на основе территориального самоуправления, обозначены клиенты и институты помощи. Впервые были определены «государственные стандарты обслуживания» для всех обозначенных институтов поддержки. Так, в работных домах предполагалось доставлять работу неимущим, учитывая местные условия. Работные люди присылались туда на время, и за свой труд они получали кров, пищу, одежду, деньги[106]. Смирительные дома предназначались для следующих категорий «нуждающихся»: сыновей и дочерей, «кои родителям своим не послушны»; людей «непотребного жития»; рабов непотребных; рабов ленивых; рабов, которые не хотят трудиться; особ женского пола, «соблазнительного жития». По решению губернского суда такие категории клиентов могли быть помещены в смирительные дома либо на время, либо навсегда. Но содержание «сосланных» в смирительные дома должно финансироваться за счет направляемой стороны: родителей, помещиков, хозяев и т.д. Поэтому зачастую эти проекты становились утопическими и не связанными с реальной жизнью.
Иные подходы к вопросам общественного призрения намечаются в социально-философском осмыслении в конце XVIII века, связанные с ролью личности в деле помощи. На фоне социальных трудностей рассматриваются разные этические категории - «добродетель», «порок»; формируются первые социально-политичес-кие подходы к проблемам общественного восприятия материального достатка (в частности, в работах Я. Козельского, А. Радищева, Н. Рождественского и других).
Поиск доминант справедливого распределения приводил к осмыслению экономических факторов как основы государственного благосостояния. Так, финансирование социальных программ как важнейшая задача «народного благосостояния», проблемы обращения денежных знаков рассматривались
А.Н. Радищевым.
Таким образом, в XVIII в. происходит расширение понятия «общественное призрение» и отход от христианского понимания милосердия как вспомоществования. Общественное призрение начинает включать в себя: законодательную практику в вопросах регулирования сословных отношений; оперативные и упреждающие меры к проблемам социальной патологии; образование и медицину, поскольку они являлись составляющими не только проводимой внутренней политики, но и необходимым атрибутом «здравия народного».