Социальная политика формируется и проводится на различных уровнях осуществления властных отношений: федеральные и региональные органы государственной власти, местное самоуправление. Каждый из них имеет свои возможности, позволяющие наиболее полно и эффективно реализовывать цели и задачи социальной политики.
В нашей стране опыт осуществления социальной политики имелся в основном на государственном уровне. Местные Советы, реализуя государственную политику, вынуждены были действовать в условиях, когда вышестоящие органы в любой момент могли пересмотреть решения нижестоящих органов, по своему усмотрению внести в них изменения. Вышестоящие органы решали вопросы выделения материально-финансовых и иных ресурсов нижестоящим, не только контролируя сферу и масштаб их деятельности, но и предопределяя этим содержание и механизмы осуществления социальной политики.
Значительная часть вопросов в области жилищно-комму-нального обслуживания, создания условий для отдыха, здравоохранения, социальной защиты семьи, детства, материнства, социальной защиты инвалидов, а также предоставления других услуг социально незащищенным категориям населения решалась не столько органами власти, сколько отдельно взятыми предприятиями как своеобразными «минигосударствами». Особенно это было характерно для тех городов, где хозяйственная жизнь была сосредоточена вокруг одного промышленного или строительного градообразующего гиганта, который часто в целом создавал базу для развития социальной инфраструктуры города или района.
Однако, как показывает опыт многих стран и России, одним из наиболее оперативных, эффективных и перспективных субъектов осуществления социальной политики являются институты местного самоуправления. Их деятельность не беспроблемна, особенно в переживаемый сейчас переходный период, но играет важную роль. Это, прежде всего, политико-правовая и социальная природа местного самоуправления, органы которого в соответствии с Конституцией РФ не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, обеспечивается определенная автономия и самостоятельность организации и деятельности муниципальных органов в социальной сфере, а это - важная предпосылка определения собственника (хозяина) и преодоления состояния, о котором еще Аристотель писал: «К тому, что составляет предмет владения очень большого числа людей, прилагается наименьшая забота»[127].
В настоящее время россияне живут в 1059 городах, 2066 поселках городского типа и 151 тысяче сельских населенных пунктов, в каждом из которых согласно российскому законодательству должны учитываться местные обычаи и традиции[128]. Местные автономии с их возможностями специфического внутреннего регулирования формируют разнообразные модели социальной организации и определенный набор муниципальных благ. В этом важнейшее преимущество муниципальной власти.
Социальная природа местного самоуправления проявляется в том, что оно структурирует тот уровень самоорганизации жизнедеятельности, где реализуются естественные потребности человека: в жилище, питании, водоснабжении, необходимых условиях воспроизводства и благоприятной окружающей природной среде.
Но хотя на этом уровне реализуются естественные потребности отдельного человека, условия их удовлетворения имеют не частный, а общественный характер. По выражению известного исследователя самоуправляющихся сообществ В. Острома (США), такие блага и услуги, как жилищно-коммунальные, противопожарная защита, полицейская служба, очистка загрязненного воздуха, не могут быть «расфасованы» для каждого потребителя в отдельности; они не могут продаваться только тем лицам, которые готовы за них заплатить.
С другой стороны, неэффективно и нерационально передавать их осуществление и на государственный уровень, так как в этом случае затраты на их осуществление значительно превысят выгоду от них. Местный уровень - это некий оптимальный уровень деятельности.
Правда, общественный характер предоставления таких благ и услуг порождает «эффект бесплатного потребления», в результате которого выгоды и потери для различных групп населения могут значительно дифференцироваться. Но, как пишет В. Остром, «в любом крупном сообществе большинство людей философски воспринимает издержки жизни в большом городе - загрязнение воздуха, транспортную перегруженность, шум и различные другие факторы, создающие неудобства, исходя из того, что эти издержки - неизбежные спутники выгод проживания в регионах больших городов»[129].
Относительно небольшие территории муниципальных образований, локальность и по большей части непосредственный характер взаимодействий жителей, естественный характер проблем жизнедеятельности обусловливают особую муниципальную (местную) социальность. Рождение человека, его здоровье, взросление, обучение, трудоустройство, брак и семья, старение, смерть, - вокруг этого цикла вертится жизнедея-
тельность местного сообщества. Казалась бы, во всех сообществах одни и те же проблемы. Однако, будь это проблемы образования или водоснабжения, решаются они по-разному в разных муниципальных образованиях. На содержание образования может оказать влияние его столичный или провинциальный уровень, наличие крупных научных центров, профессиональная структура населения, а на способы решения проблем водоснабжения повлияют местные климатические и природные условия. Учесть достаточно полно своеобразие всех условий способны органы власти, действующие именно на местном уровне.
Естественный характер проблем местного сообщества влияет на деятельность муниципальных властей, надстраивающихся над такой «естественной» социальностью. Их деятельность приобретает непосредственно социальный характер, в отличие от органов, действующих хотя и на местном уровне, но выполняющих государственные функции: военкоматы, налоговые службы, таможенные органы, органы госбезопасности. Разумеется, органы местного самоуправления проявляют более тонкое понимание проблем местного населения, чем государственные органы. Это отражается и в компетенции муниципальных органов, в ведении которых, как правило, находится большинство социальных вопросов.
На муниципальном уровне чувствительнее диспропорции в расходах и доходах, реакция людей на социальные последствия диспропорции. Но у местных органов и большие возможности мобилизации местного населения и ресурсов на решение социальных проблем. Известный исследователь демократии А. де Токвиль именно местные сообщества рассматривал как базовые для развития демократии, то есть осуществления совместных действий в свободном обществе, так как они «играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером»[130].
Естественному характеру формирования местного сообщества соответствует и общественная природа большинства организаций, в деятельности которых наиболее активно участвуют местные жители. Это кондоминиумы, жилищные и гаражные кооперативы, садоводческие общества, общества защиты потребителей, женские, молодежные и детские объединения, экологические движения и др. Именно через них люди часто учатся выполнять задачи, которые нельзя осуществить в одиночку, а также совмещать общественные добродетели со своим пониманием личного интереса, смягчая свои эгоистические и индивидуалистические тенденции в своих действиях[131]. Успех их деятельности в немалой степени обусловлен взаимодействием с органами местного самоуправления.
Адекватно учитывая особенности социально-экономи-ческого и культурного развития местного сообщества, более гибко реагируя на местные потребности, органы местного самоуправления добиваются того, что социальная политика осуществляется с учетом региональных и местных особенностей, в том числе с учетом социальной структуры и этнического состава населения, уровня экономического развития муниципального образования и, соответственно, материального положения населения. Органы местного самоуправления быстрее и точнее улавливают демографические изменения в результате урбанизации, эмиграции, увеличения количества детей или стариков, появления новых «групп риска». Это особенно важно на современном этапе, когда достаточно быстро изменяется структура населения отдельных регионов в результате нарас-
тающей миграции населения, социальной поляризации общества с неизбежным ростом социально незащищенных категорий населения.
Преимущества муниципального уровня при проведении социальной политики проявляются также в их более реальной подотчетности населению. Это обеспечивается за счет активного участия общественности в осуществлении управленческих функций, в том числе контроле за предоставлением социальных услуг, принятии мер по укреплению системы финансовой отчетности и борьбы с коррупцией. Местное сообщество оперативно реагирует на обострение социальных проблем, имея дополнительные возможности для влияния на принятие решений, на поведение своих избранников (мэров, депутатов, гласных, советников).
Определенная «прозрачность» муниципальной власти усиливает доверие населения к ее возможностям. В частности, как показывают социологические исследования (случайная выборка на территории 76 городов и районов 24 республик, краев и областей РФ в рамках международного проекта «Местное самоуправление и демократизация» 1995-1996 гг.), более двух третей опрошенных уверены, что муниципальная власть может успешно действовать в сфере отдыха и культуры; 61 из сотни опрошенных считает, что власть может самостоятельно решать проблемы коммунального хозяйства; более половины убеждены, что им по силам помощь малоимущим и вопросы социального обеспечения. При весьма критическом отношении к политике всех уровней власти, тем не менее, признали эффективными действия муниципальной власти в решении проблем образования - 28,9 % всех респондентов, социального обеспечения - 23,9 %, содержания коммунального хозяйства - 19,8 %. Менее эффективными были признаны действия органов местного самоуправления в решении проблем отдыха и культуры (18,9 %), здравоохранения (17,7 %), жилищных проблем (12,8 %), борьбы с безработицей (10,2 %), миграцией в город или район проживания респондента (6,6 %), с бедностью (5,2 %)[132].
На уровне муниципальных органов достигается большая гласность в принятии и осуществлении решений, а также предсказуемость результатов социальной политики. Возможность на местном уровне более точного определения потребностей населения, а следовательно, и оперативного реагирования на них обеспечивает органам местного самоуправления большую ценность денег - важного ресурса проведения социальной политики. Наряду с этим на местном уровне возможно обеспечить участие населения не только в потреблении социальных услуг, но и в их производстве. Это не только удешевляет и повышает эффективность социальной политики, но и формирует особый духовный климат, осознание тесной взаимосвязи интересов отдельных социальных групп, объединенных местом проживания, солидарность местного сообщества.
Другими словами, эффективность - это не единственный критерий для определения места муниципальной власти в осуществлении социальной политики. Не менее важны такие критерии, как отношение различных социальных групп к содержанию социальной политики, их готовность поддержать предлагаемые мероприятия и оказать содействие их проведению.
Не секрет, что сильная социальная политика требует перераспределения ресурсов общества (и прежде всего финансов) в пользу только каких-либо отдельных, более «слабых» социальных групп, и это неоднозначно воспринимается в обществе. Так, например, в краткосрочной перспективе в развитии образования заинтересованы в основном те, кто имеет детей, достигших школьного возраста. Но соответствующие расходы несет все местное сообщество, и в готовности сознательно пойти на такие издержки проявляется его «социальное здоровье». Преобладающее влияние все же получает мнение, что это делается в интересах каждого, так как интеллектуальный потенциал в конечном итоге - это общее достояние.
Именно на уровне местного самоуправления создаются более благоприятные предпосылки для того, чтобы понять и принять необходимость перераспределения ресурсов сообщества. Помощь, поддержка, как правило, оказываются тем, кто живет в соседнем доме, с кем ежедневно сталкиваются местные жители на улице, в общественном транспорте, с кем они работают в одном коллективе. Положительную роль здесь могло бы сыграть возрождение интереса к прошлому России, в том числе к традициям взаимопомощи в сельской общине. Поддержка односельчан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, всегда занимала почетное место в общественной жизни российской деревни и регулировалась целой системой норм поведения. Особенно поражают сегодня прошлые масштабы распространения «помочей», которые в разных видах работ имели свои особенности, укоренные в том числе и в названиях: «дожинки», «борода» или «каша» при уборке урожая; «толока льна», когда приходила пора мять и трепать лен и коноплю; «вздымки», когда сруб нового дома поднимали на фундамент; «печебитье» по строительству глинобитной печи; «капустки» для заготовки квашеной капусты на зиму; «супрядки» для изготовления пряжи и др.[133]
Вместе с тем органы местного самоуправления могут использовать не только потенциал коллективизма. В определенном диапазоне они способны задействовать в качестве ресурсов социальной политики блага и услуги, предоставляемые как исключительно за счет муниципального бюджета, так и с дополнительной оплатой потребителем особого количества или качества таких благ или услуг, а кроме того, и на платной или компенсационной основе. Сочетание перечисленных методов позволяет в определенной степени сблизить на муниципальном уровне индивидуализм и солидаризм, приватизм и эгалитаризм, равенство возможностей и равенство результатов, сгладить различия в понимании справедливости идейно-политических сил, действующих на муниципальном уровне.
Важная роль муниципальных органов в осуществлении социальной политики обусловлена также государственной политикой Российской Федерации. Как подчеркивается в Основных положениях региональной политики Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ 3 июня 1996 г., большинство вопросов развития образования, здравоохранения и культуры, жилищного и коммунального хозяйства, социально-бытового обслуживания населения и ряд других должны решаться на уровне органов местного самоуправления. Последние, таким образом, выполняют основную задачу - обеспечивают комплексное решение вопросов обслуживания населения и достижения тем самым политической и социальной стабильности[134]. Децентрализация является одной из характерных черт развития российской государственности на современном этапе. Тенденция децентрализации власти, приобретая важное значение именно для осуществления социальной политики, реализуется прежде всего через законодательство, согласно которому основные полномочия по осуществлению социальной политики делегируются, как правило, на местный уровень.
Усиление роли органов местного самоуправления в формировании и проведении социальной политики в нашей стране соответствует традиционной муниципальной практике зарубежных стран. Такие
функции, как социальная поддержка семьи, детства, материнства и отцовства, социальное обслуживание людей пожилого возраста и т.п. -во многих странах традиционно осуществлялись на местном уровне.
В Российской Федерации к ведению органов местного самоуправления отнесены такие социальные вопросы, как содержание и использование муниципального жилищного фонда; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования и др.[135] Наряду с этим согласно российскому законодательству органы местного самоуправления, как было отмечено, осуществляют делегированные полномочия.
Автономия местного самоуправления не отменяет того, что формирование социальной политики и механизма ее внедрения на муниципальном уровне предполагает прежде всего сочетание общегосударственных и местных приоритетов. Определяя специфические местные проблемы, органы местного самоуправления должны учитывать приоритеты государственной политики: улучшение демографической ситуации, предотвращение обнищания населения и минимизацию отрицательных последствий безработицы, особенно в слаборазвитых регионах, сдерживание процесса имущественного расслоения в более «бедных» и наиболее «богатых» регионах[136].
Безусловно, что компромисс государственных и местных интересов в краткосрочном плане всегда приводит к определенным издержкам именно в реализации потребностей населения конкретного муниципального образования. Тем не менее, это один из путей решения в конечном итоге вопросов местного значения. Это хорошо видно на примере миграционной политики. Ее актуальность уже в настоящее время обусловлена такими показателями: а) рост мигрантов из государств нового зарубежья за последние 5 лет увеличился более чем на треть; б) более 1 млн. человек, имеют уже сегодня статус беженца и вынужденного переселенца; в) резко возрос приток нелегальных мигрантов (до 100 тыс. человек в год), в большинстве своем занимающихся незаконной деятельностью и представляющих угрозу национальной безопасности государства. И именно для местных сообществ миграционные потоки создают самые жгучие проблемы (конкурируя на рынке труда, получая «внеплановые» социальные льготы и компенсации, ухудшая криминогенную ситуацию и т.п.). Но, с другой стороны, именно за счет мигрантов за последние три года была практически полностью решена проблема нехватки учителей в сельской местности, резко обострившаяся с началом социально-экономических реформ[137].
Органы местного самоуправления также учитывают материальные условия, включая финансовые и иные ограничения, географические и демографические факторы, а также экономические перспективы; изучают ключевые принципы и модели осуществления социальной политики на региональном и местном уровнях; разрабатывают структуру и содержание социальной политики, вопросы ее адаптации к местным потребностям и условиям. Особое внимание обращается на разработку планов осуществления социальной политики с соблюдением принципов последовательности, изучение уроков проводимой политики и лучшей практики в других муниципальных образованиях, в том числе и за рубежом, проведение необходимых экспериментов и распространение их результатов на других.