Предлагая дополнительные меры по ограничению вывоза частного капитала (преимущественно административного характера), автор исходит из следующих предпосылок:
• эти меры базируются на сформулированных выше национальных интересах и определяются задачами государственного регулирования в сфере экспорта капитала,
• они призваны в большинстве случаев подкрепить, а не заменить уже применяемые в России (преимущественно через валютный и экспортно-импортный контроль) меры по ограничению вывоза частного капитала,
• следует отдавать себе отчет, что предлагаемые меры позволят уменьшить, но не ликвидировать неблагоприятные для платежного баланса, внутренних инвестиций и государственного бюджета аспекты вывоза частного капитала (и прежде всего, бегство капитала), которые порождены не столько слабым государственным контролем над экспортом капитала, сколько неблагоприятным инвестиционным климатом в России и сильной криминализацией ее хозяйственной жизни
Переходя от мер к органам регулирования, следует принять во внимание, что в России уже начала складываться группа органов законодательной и исполнительной власти, ответственных за государственное регулирование в сфере экспорта частного капитала:
=> Федеральное Собрание и Правительство Российской Федерации - в части, касающейся государственной политики в области вывоза капитала,
=> Министерство экономики Российской Федерации, которое в соответствии с Положением о Министерстве экономики Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства от 26 августа 1995 г № 884) "организует разработку и обеспечивает реализацию государственной политики по привлечению иностранных инвестиций и размещению российских инвестиций за рубежом",
=> Министерство внешних экономических связей и торговли Российской Федерации - в части, касающейся выдачи заключений о целесообразности создания и покупки предприятий или доли в них за рубежом,
=> Министерство финансов и Государственная налоговая служба Российской Федерации - в части, касающейся налогообложения российских инвестиций за рубежом,
г=> Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг - в части, касающейся регулирования инвестиционной деятельности за рубежом в форме приобретения выпущенных иностранными эмитентами ценных бумаг, обращающихся или первично размещаемых на российском рынке ценных бумаг;
=> Банк России - в части, касающейся регулирования и контроля валютных операций, связанных с движением капитала, а также порядка осуществления за рубежом инвестиционной деятельности кредитными организациями;
=> Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю, Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации, Государственный таможенный комитет Российской Федерации - в части, касающейся контроля за нарушением валютного, налогового и таможенного законодательства при осуществлении российскими юридическими лицами и гражданами инвестиционной деятельности за рубежом;
=> Государственная регистрационная палата при Министерстве экономики Российской Федерации - в части, касающейся регистрации, учета и анализа российских инвестиций за рубежом на основании постановления Правительства от 6 июня 1994 г. № 655 "О Государственной регистрационной палате при Министерстве экономики Российской Федерации".
Личный опыт автора, принимавшего участие в подготовке проектов некоторых документов по регулированию вывоза капитала в Министерстве внешних экономических связей и торговли и Министерстве экономики России, свидетельствует, что координация между многочисленными участниками государственного регулирования вывоза явно недостаточна, в результате чего их действия носят разрозненный, ведомственный характер К тому же их административная деятельность в сфере экспорта частного капитала слабо подкреплена законодательными актами, формулирующими их задачи и полномочия. Немаловажным моментом является разноголосица во взглядах участников регулирования на национальные интересы и задачи в области вывоза капитала, а также размах и глубину мер административного регулирования в этой области. Подобная ситуация приводит к выводу о целесообразности объединения сил нынешних участников государственного регулирования вывоза капитала на базе Государственной межведомственной комиссии по российским инвестициям за рубежом, создать которую предлагает автор.
Главными задачами комиссии должны быть разработка и осуществление государственной политики в сфере экспорта капитала, анализ состояния российских инвестиций за рубежом, а также разработка и реализация мер по репатриации части ранее вывезенного капитала. Участниками комиссии могли бы стать упомянутые, а также другие регулирующие органы, в том числе указанные в качестве разработчиков предложений о Межведомственной комиссии по возвращению вывезенного российского капитала, создаваемой в рамках плана мероприятий по реализации Комплексной программы стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации, то есть Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности, Служба внешней разведки Российской Федерации, а также, возможно, другие.
Порядок оформления вывоза капитала должен оставаться разрешительным, то есть для вывоза капитала из России (кроме инвестиций кредитных организаций, разрешения на которые выдает ЦБ, и инвестиций в форме госкредитов и покупки недвижимости и иных активов в федеральную собственность за счет федерального бюджета, решения об осуществлении которых принимает Правительство) инвестор должен получать разрешение на осуществление инвестиций за рубежом, которое въедается или не въедается исходя из национальных интересов в сфере экспорта капитала. Право выдавать разрешение на осуществление инвестиций за рубежом логично отдать Государственной межведомственной комиссии по российским инвестициям за рубежом.
Разрешение должно носить разовый или многоразовый характер и содержать сведения о российском инвесторе, размере его инвестиций, целях и формах их осуществления. Представляется, что, например, такие традиционные российские инвесторы, как прежние внешнеторговые объединения, могли бы получать многоразовые разрешения на осуществление прямых инвестиций за рубежом. Многоразовыми могли бы быть разрешения на осуществление экспортных кредитов.
Кроме того, вряд ли целесообразно требовать разрешения на мелкие разовые инвестиции. Опыт зарубежных стран показывает, что в некоторых из их не требуют (не требовали) разрешений на инвестиции меньше нескольких десятков тысяч долларов, а по мере либерализации вывоза капитала эта пороговая величина повышалась (пример Японии - см. главу III). Представляется, что такой пороговой величиной для разовых, не повторяющихся инвестиций, которым не требуется получения разрешения, могла бы стать в России величина, равная 1000 минимальных окладов (то есть около 13 тыс. долл. по обменному курсу на начало 1997 г.). В результате для таких разовых инвестиций, как организация (покупка) за рубежом небольшой фирмы или доли в ней, незначительной ссуды за рубеж, покупки небольшого пакета иностранных ценных бумаг и т. д., не будет требоваться разрешение от Государственной межведомственной комиссии по российским инвестициям за рубежом. Инвестор должен будет предоставлять в Комиссию лишь уведомление за месяц перед тем, как осуществлять эти капиталовложения.
Порядок выдачи разрешения мог бы выглядеть следующим образом. Для получения лицензий потенциальный инвестор будет должен представить в комиссию следующий список документов (предлагается автором на базе тех документов, которые в настоящее время российский инвестор обязан представлять в МВЭС и ЦБ, и с учетом зарубежного опыта):
а) письменное заявление с просьбой о выдаче разрешения и краткой информацией о целях осуществления инвестиций за рубежом;
б) справка уполномоченного банка о наличии рублевого и валютного счетов и платежеспособности инвестора, а также об отсутствии задолженности по поступлению валютной выручки и обязательной продажи ее части;
в) справка из налоговой инспекции об отсутствии задолженности по платежам в бюджет и во внебюджетные фонды, а для физического лица - копия налоговой декларации;
г) баланс и отчет юридических лиц о финансовых результатах минимум за год, предшествующих подаче заявления;
д) для физических лиц - свидетельство о регистрации в качестве индивидуального предпринимателя;
е) для юридических лиц - нотариально заверенные копии учредительных документов и свидетельства о государственной регистрации юридического лица;
ж) для юридических лиц - решение полномочного органа управления юридического лица об осуществлении инвестиций за рубежом;
з) для государственных и муниципальных унитарных предприятий - согласие их собственника на осуществление инвестиций за рубежом;
и) предварительное технико-экономическое обоснование или краткий бизнес-план осуществления инвестиций за рубежом, позволяющие оценить их соответствие национальным интересам России.
Получив эти документы, Комиссия проводила бы их рассмотрение силами своих участников. При этом заявки на осуществление прямых инвестиций и инвестиций в недвижимость рассматривало бы Министерство внешних экономических связей и торговли Российской Федерации, заявки на покупку иностранных ценных бумаг (на осуществление портфельных инвестиций) - Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, а заявки на осуществление прочих инвестиций - Банк России. Эти органы предоставляли бы в Комиссию свои заключения о соответствии предполагаемых инвестиций национальным интересам России. На основании этих заключений и, при необходимости, с учетом мнений других регулирующих органов Комиссия выдавала бы разрешение на осуществление инвестиций за рубежом, указывая в нем данные о российском инвесторе, размере его инвестиций, периоде и целях их осуществления. Решение о выдаче или отказе о выдаче разрешения принималось бы в течение 30 календарных дней (это наиболее распространенный срок в мире для рассмотрения подобных заявок) со дня получения всех должным образом оформленных документов от российского инвестора. Причины отказа в выдаче разрешения должны быть сформулированы предельно ясно и просто. Ими могут быть:
• несоответствие целей осуществления инвестиций национальным интересам России и ее международным соглашениям;
• наличие заведомо ложных сведений в представленных российским инвесторам документах;
• задолженность перед бюджетом, по поступлению валютной выручки и обязательной продажи ее части;
• отсутствие у российского инвестора доходов, достаточных для осуществления инвестиций за рубежом.
Для ГТК России данное разрешение служило бы основанием для пропуска за рубеж материальных и интеллектуальных ценностей, вывозимых в рамках экспорта капитала.
Необходимость для большинства инвесторов получать разрешение от Государственной межведомственной комиссии на основе заранее известных и ясных критериев (которые к тому же будут утверждены законом "О регулировании вывоза российского капитала"), координация в рамках Комиссии деятельности органов государственного регулирования вывоза частного капитала образуют как бы первый барьер на пути нелегальных форм, видов и направлений вывоза капитала. Это по преимуществу барьер из мер административного контроля. Второй барьер - это валютный и экспортно-импортный контроль.
В последние годы ЦБ, ВЭК, ГТК России проводят политику усиления валютного, экспортного и импортного контроля над каналами нелегального вывоза капитала. При этом они опираются на закон "О валютном регулировании и валютном контроле" и закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности". Поэтому нецелесообразно дублировать описание их задач по валютному, экспортному и импортному контролю в законопроекте "О регулировании вывоза российского капитала", который отражает описываемую концепцию. Необходимо лишь подчеркнуть, что в соответствии с этой концепцией за банком России целесообразно сохранить его функцию выдачи лицензии на перевод средств за рубеж со счета инвестора в уполномоченном российском банке, если у инвестора есть разрешение на осуществление инвестиций за рубежом. Выдача этой лицензии является дополнительным средством государственного контроля за вывозом капитала. Банк России имеет право запросить у инвестора, помимо полученного в Комиссии разрешения, другие документы.
Представляется, что необходимость получать как разрешение на все виды вывоза капитала, так и лицензию на перевод средств, а также ориентация выдающего разрешение органа на соблюдение сформулированных национальных интересов сможет сократить размеры ежегодного легального вывоза капитала, прежде всего за счет портфельных инвестиций, вложений в недвижимость, депозитов и счетов, кредитов и отсрочек платежа. Система выдачи разрешений может изменить и географическую направленность вывоза капитала, так как большинство инвестиций, осуществляемых сейчас в налоговых гаванях и оффшорных центрах, не подпадает под критерии, которые будут соблюдаться при выдаче разрешений. Специально оговаривать ограничения на вывоз капитала в налоговые гавани и оффшорные центры нецелесообразно, так как их определение достаточно расплывчато и к тому же набор этих гаваней и центров постоянно меняется.
Важным методом ограничения легального вывоза капитала должны быть жесткие требования Банка России к уполномоченным банкам соблюдать различия между текущими валютными операциями и валютными операциями, связанными с движением капитала, а также более подробное определение этих валютных операций. По мнению автора, подобные дополнения должны быть внесены в пересматриваемый в 1996-1997 гг. закон "О валютном регулировании и валютном контроле".
Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг целесообразно осуществить комплекс мер по ограничению продажи в России иностранных ценных бумаги и документов на их владение. Состояние платежного баланса и низкая платежеспособность России диктуют необходимость применять классические в этом случае ограничения - прежде всего на распространение в стране иностранных ценных бумаг, кроме, может быть, бумаг из других стран-членов СНГ.
В будущем федеральном законе "О регулировании вывоза российского капитала" целесообразно ввести положение о возможности отзыва разрешения и лицензии и репатриации в Россию осуществляемых на их основании инвестиций в случае серьезных нарушений этого закона.
В заключение отметим, что в ходе вышеупомянутого опроса 22 российских компаний им был задан вопрос: "Нужен ли разрешительный или уведомительный порядок вывоза капитала из России?". 14 компаний ответили, что нужен разрешительный, а 8 - уведомительный порядок. За разрешительный порядок выступают все компании, где есть государственный капитал (за исключением 1 случая), и половина компаний с частным капиталом. Это прежде всего те частные компании по производству товаров и услуг, которые инвестировали капитал за рубежом для организации там производства, отмечали при этом наличие у себя конкурентных преимуществ и у которых их зарубежные фирмы работали прибыльно или безубыточно (за исключением 1 случая).