Проблемы формирования верхней палаты Федерального Собрания

Проблемы формирования верхней палаты Федерального Собрания.

Убежден, что и без того урезанные возможности Федерального Собрания быть не только по форме, но и по существу органом законодательной и представительной власти еще более сократятся, если Совет Федерации будет формироваться не путем выборов, а, скажем так, комплектоваться по должностному признаку.

Такой подход имеет немало сторонников, которые апеллируют к ст. 95-97 Конституции РФ. При этом каждый вкладывает в эти статьи удобное для себя содержание. В самом деле, во-первых, если состав Государственной Думы однозначно только избирается населением, то для Совета Федерации необходимо ввести особые механизмы формирования, в том числе и через выборы, ибо такого положения в Конституции нет. Далее, Конституция указывает, что в верхнюю палату входят по два представителя от каждого субъекта Федерации по одному от представительного и от исполнительного органов государственной власти.

Опять-таки надо определить форму этого вхождения. Еще два года назад можно было считать в принципе неприемлемым принятие процедуры простого делегирования для определения состава органов законодательной, представительной власти, которая, по моему убеждению, теряет право называться таковой, если вошедшие в нее лица не прошли отбор всеобщими, прямыми выборами при тайном голосовании.

Эта моя характеристика не относится к конкретному, персональному составу палаты. Среди руководителей субъектов Федерации много авторитетных людей, политиков федерального уровня. Они пройдут и через выборы. И не о персоналиях речь, а о сути политических органов власти Федерации, насколько они будут способны служить народу, защищать права и свободы человека.

Прежде всего, хочу еще раз напомнить, что ПРОЦЕДУРА ДЕЛЕГИРОВАНИЯ НЕ ОТВЕЧАЕТ ДУХУ КОНСТИТУЦИИ, ПОСКОЛЬКУ УЩЕМЛЯЕТ ПРОВОЗГЛАШЕННОЕ В НЕЙ ПРАВО ГРАЖДАН ИЗБИРАТЬ И БЫТЬ ИЗБРАННЫМИ ст. 32 . Противоречит конституции, провозглашенному в ней принципу разделения властей ст. 10 и делегирование в состав Совета Федерации пятидесяти процентов представителей органов исполнительной власти, не прошедших через всеобщие выборы, не говоря уже о тех представителях законодательного органа власти, которых избрали пять тысяч избирателей в одном маленьком ауле. А ведь многие члены Совета Федерации избраны от миллионов избирателей.

Есть разница в реализации и учете воли народа? Моя позиция такова коль скоро Россия выбрала модель разделения властей, предусматривающую полноправную ветвь парламентаризма, она не должна допускать, чтобы ее оседлала исполнительная власть. Это не нужно, если руководствоваться интересами дела, даже для самой исполнительной власти.

Один вопрос - избрание депутатов, главы законодательной власти, губернатора или президента в субъектах Федерации. И совершенно другой - избрание членов Федерального Собрания - органа, по самой своей природе призванного непосредственно представлять интересы всего народа, всей Федерации. Мировой опыт убеждает, что эта цель лучше всего достигается путем прямых выборов населением своих представителей.

Совет Федерации не должен составлять исключения. Фигурирующий в Конституции термин формировать не может означать ничего иного, кроме, может быть, права законодательной и исполнительной власти предложить свои кандидатуры на выборы. Зачастую власть в субъектах Федерации уже сегодня разрушает демократические механизмы диалога народа с федеральной властью. Идти этим путем и дальше - значит ограничить волю народа прихотью местных чиновников, порой представляющих клановые интересы. Ведь уже сегодня возникли местные удельные князья со своей челядью и всеми другими атрибутами единоличной, ничем не ограниченной власти.

Чтобы местные руководители не оборвали полностью нити, позволяющие гражданам влиять на федеральные органы представительной власти, публично демонстрировать свою оценку их деятельности, они должны проходить в состав верхней палаты посредством выборов. Нет ничего плохого, если какой-либо должностное лицо окажется дважды избранником и как глава субъекта Федерации, его органов государственной власти, и как член Совета Федерации.

А может быть, при выборах указать, что если какой-либо президент республики, губернатор края или области, председатель законодательного органа власти теряет этот свой пост, он остается, тем не менее, в составе верхней палаты Федерального Собрания. Его способности, знания, опыт продолжат служить государству, народу. Лично мне представляется весьма сомнительной идея введения института заместителей членов Совета Федерации. Независимо от того, будут члены верхней палаты делегироваться или избираться, речь идет фактически об узаконении процедуры передачи ими своих полномочий, своего права голосования другому лицу, которое заведомо не обладает в глазах избирателей или тех, кто делегирует, такой же легитимностью и авторитетом, какими обладает член Совета Федерации.

В чем-то это схоже с деянием древнеримского императора Калигулы, возведшего в сенаторы своего любимого коня. И мы придем к подобным парадоксам, если не преодолеем последствия навязываемого чиновнического варианта. Практика лет реализации данного федерального закона выявила как положительные стороны, так и недостатки должностного принципа формирования Совета Федерации.

С одной стороны, в состав Совета Федерации вошли политики и государственные деятели, глубоко знающие жизнь регионов Российской Федерации и несущие непосредственную ответственность за решение экономических и социальных проблем. Получив высокий федеральный статус, руководители регионов приобрели возможность непосредственно влиять на деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств.

Поддерживая или отклоняя законы, принимаемые Государственной Думой, члены Совета Федерации во многих случаях исходили из реальных проблем, на которые может натолкнуться реализация того или иного федерального закона. С другой стороны, должностной принцип формирования Совета Федерации в целом не способствовал законодательному профессионализму членам Совета Федерации, отрывающимся на 2-3 дня от основной работы в регионах, порой просто некогда вникнуть в сложную законодательную материю, а высокий федеральный статус нередко использовался ими для давления на федеральные органы власти с целью защиты не всегда законных местных интересов. В рамках программы по углублению конституционной реформы Президент Российской Федерации В. В. Путин внес новый Федеральный закон О порядке формирования Совета Федерации, который была принят Государственной Думой 19 июля 2000 г одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г. и подписан Президентом Российской Федерации 5 августа 2000 г. Согласно данному Федеральному закону член Совета Федерации - представитель законодательного представительного органа государственной власти избирается законодательным представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа в двухпалатных органах - на срок полномочий палаты. Член Совета Федерации - представитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом руководителем исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным представительным органом государственной власти двумя третями голосов.

Данный принцип формирования Совета Федерации оценивается в научной литературе и на страницах печати крайне неоднозначно.

С одной стороны, отмечается, что сделан важный шаг к формированию постоянно действующей, профессиональной верхней палаты российского парламента, что чрезвычайно важно с точки зрения становления и дальнейшего развития российского парламентаризма.

С другой - справедливо говорится, что предложенный принцип формирования Совета Федерации неизбежно повлечет снижение политического веса и влияния Совета Федерации на общественную и государственную жизнь особенно если учесть, что параллельно создан совещательный орган глав регионов при Президенте Российской Федерации - Государственный Совет. Видимо, действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер.

Учитывая опыт других стран, имеющих федеративное государственное устройство, можно с известной долей уверенности предположить, что Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения общих закономерностей и тенденций парламентаризма выборному принципу формирования Совета Федерации.

Достаточно острая ситуация сложилась в связи с принятием Федерального закона О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В проекте закона, представленном Президентом Российской Федерации, предлагалось существенно модифицировать систему выборов сократить с 50 процентов до одной трети количество депутатов, избираемых по партийным спискам, упразднить в списках их центральную часть, установить разные барьеры для прохождения в Государственную Думу избирательных объединений и избирательных блоков и т. д. Такой законопроект вызвал в парламенте острое неприятие зачем понадобилось ломать систему выборов, доказавшую в целом свою дееспособность? В результате нескольких туров напряженных политических консультаций удалось прийти к компромиссу была сохранена паритетная 50 на 50 система выборов, центральная часть партийных списков была ограничена количеством в 12 человек, сохранен единый для избирательных объединений и блоков 5-процентный барьер, который действовал на выборах в Государственную Думу первого созыва.

Со своей стороны, депутатам пришлось согласиться с тем, что все кандидаты, выдвигаемые в избирательных округах, должны находиться в равных условиях- собирать для своей регистрации в качестве кандидата в депутаты не менее одного процента голосов избирателей на выборах в первую Государственную Думу депутаты, выдвигаемые по партийным спискам, были от этой обязанности освобождены. Федеральный закон О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был принят 21 июня 1995 г что позволило провести выборы Государственной Думы второго созыва в срок и на легитимной конституционной основе.

Однако политическая борьба вокруг федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы на этом не прекратилась.

По обращению Саратовской областной думы Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел вопрос о конституционности ряда положений данного федерального закона, в частности о смешанной системе выборов, о 5-процентном барьере и ряд других.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. 26-П указанные положения избирательного закона были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации ВКС. 1999. 1 . 30 марта 1999 г Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Данный закон вновь осложнил правовую ситуацию вокруг выборов депутатов Государственной Думы, поскольку внес ряд новых моментов избирательный залог, жесткие ограничения на финансирование выборов, на использование избирательного фонда и другие, которые на тот момент не были учтены в Федеральном законе О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Потребовалась подготовка новой редакции Федерального закона О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, которая 2 июня 1999 г. была принята Государственной Думой и 24 июня 1999 г. подписана Президентом Российской Федерации.

В новой редакции закона увеличена до 18 человек центральная часть избирательных списков, введен ряд дополнительных требований к избирательным объединениям, усилен контроль за расходованием избирательных фондов.

В тексте новой редакции закона также учтена правовая позиция Конституционного Суда, высказанная в постановлении от 17 ноября 1998 г. 26-П. Глава 3.