Введение поста Президента Российской Федерации

Введение поста Президента Российской Федерации. В Российской Федерации институт президентства был учрежден по результатам всенародного голосования (референдума), проведенного 17 марта 1991 г. Статус Президента РСФСР определялся Законом «О Президенте РСФСР», основные положения которого затем были включены в текст Конституции РСФСР. Уже первые законодательные акты (законы РСФСР от 24 апреля 1991 г.) рассматривали Президента РФ как высшее должностное лицо государства, которое стоит во главе исполнительной государственной власти.

Конституция РФ 1993 г. Значительно усилила политические позиции Президента РФ, так как согласно ч. 1 ст. 80 Президент РФ является главой государства.

Глава государства – это его высший представитель внутри и вне страны, являющийся символом единства народа и государства. В настоящее время порядок избрания, компетенция и основания прекращения полномочий Президента РФ регулируются гл. 4 Конституции 1993 г. Конституция не предусматривает принятия отдельного закона о Президенте, однако некоторые вопросы его статуса, деятельности аппарата главы государства регулируются специальными нормативными актами. Учреждение поста Президента в России определялось рядом объективных и субъективных факторов, задачами усиления исполнительной власти, повышения ее мобильности и оперативности в принятии управленческих решений, совершенствования механизма реализации законов, укрепления государственной дисциплины, законности и правопорядка.

Введение этого поста позволило покончить и с искусственным соединением в рамках статуса бывшего председателя Верховного Совета РСФСР полномочий главы государства с правами спикера парламента, что явно противоречило принципу разделения властей.

Известное влияние на появление института президентства в России оказало и учреждение этой должности в СССР в 1990 году. В свою очередь возникновение поста Президента России повлекло за собой его появление в большинстве республик в составе РФ. Правовой статус Президента России основан на учете мирового опыта организации президентской власти. Как и во многих других странах, имеющих институт президентства, в России используется право отлагательного вето, дающее возможность главе государства не подписывать закон, а передавать его на повторное рассмотрение парламента.

Из зарубежного опыта восприняты содержащиеся в Конституции РФ процедура импичмента (отрешения Президента России от должности), институт обращения с посланием к парламенту и др. Вместе с тем устройство президентской власти в России весьма специфично, отражает российские условия политической жизни и не дает оснований говорить о механическом копировании опыта какой-либо страны.

Конституционно – правовой статус Президента РФ складывается из совокупности конституционных норм, закрепляющих его положение в системе органов государственной власти. Конституционно-правовой статус Президента РФ включает в себя следующие элементы:  правовые нормы, определяющие порядок выборов и вступления в должность Президента РФ;  правовые нормы, устанавливающие компетенцию Президента РФ;  правовые нормы, регулирующие порядок прекращения полномочий Президента РФ. КОМПЕТЕНЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ Компетенция Президента РФ складывается из функций и полномочий по разрешению вопросов государственной и общественной жизни, установленных Конституцией РФ, которыми он наделяется как глава государства.

Она реализуется в рамках предметов исключительного ведения (ст. 71 Конституции РФ), а также в пределах вопросов, отнесенных к совместному ведению РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Под функциями Президента РФ понимаются основные направления деятельности главы государства, вытекающие из его положения в системе органов государственной власти.

Функции Президента РФ:  является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ);  в установленном Конституцией РФ порядке обеспечивает охрану суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ);  в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;  определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ);  представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях (ч. 4 ст. 80 Конституции РФ). Функции Президента РФ конкретизируются в его полномочиях.

Полномочия представляют собой совокупность предоставленных Президенту РФ прав и обязанностей, которые необходимы ему для выполнения возложенных функций.

Поскольку Президент наделен обширными конституционными функциями, его полномочия весьма многочисленны. Они закреплены в основном в ст. 83 - 90 Конституции РФ, а также в ряде статей, регулирующих деятельность других государственных органов. Так, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ устанавливает право Президента отменять постановления и распоряжения Правительства.

В Конституции РФ нет нормы, предусматривающей возможность закрепления полномочий главы государства в текущих законах, иных нормативных правовых актов. Вместе с тем практика идет по этому пути. Например, право Президента утверждать положения о федеральных органах исполнительной власти, ему подведомственных, было сначала закреплено его указом от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ», а затем ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ». Вероятно, по мере укрепления правовой основы государственного механизма России необходимо отказаться от принципа «саморегулирования» Президентом своих полномочий.

Полномочия Президента для удобства их анализа могут быть объединены в несколько групп. 1. Полномочия по формированию и исполнительной власти и руководству ею. Взаимодействуя со всеми ветвями власти, Президент имеет наиболее тесные контакты с властью исполнительной. Объем его полномочий по отношению к ней, а также широко распространенная практика решения Президентом конкретных управленческих вопросов дают основания говорить о нем не только как о главе государства, но и как о фактическом руководителе исполнительной власти.

Эта его функция выражается прежде всего в обширном круге полномочий, дающих Президенту возможность формировать Правительство и контролировать его работу. Именно Президент назначает Председателя Правительства. Но поскольку такое назначение осуществляется с согласия Государственной Думы, глава государства при этом должен учитывать расстановку политических сил. Президент имеет обширные полномочия по назначению остальных членов Правительства.

По предложению его председателя он назначает на должность и освобождает от должности заместителей председателя Правительства, федеральных министров. Согласия Государственной Думы на проведение таких кадровых перестановок не требуется. Поскольку Президент имеет конституционное право председательствовать на заседании Правительства, он в отдельных случаях может взять руководство им на себя, давать непосредственно поручения и указания всем членам Правительства.

Ключевым во взаимоотношениях Президента с Правительством является его право принять решение об отставке Правительства. Решение о недоверии Правительству может вынести Госдума. Но оно не является для Президента обязательным. Таким образом, именно глава государства во всех случаях решает судьбу Правительства. Конституция не устанавливает причины, по которым Президент может принять подобное решение.

Оно может быть обусловлено нерезультативностью проводимой Правительством социально-экономической политики, необходимостью значительных персональных перестановок, каких-либо политических соображений, может быть использовано как средство корректировки экономического курса. Конституция не фиксирует каких-либо временных ограничений для использования Президентом этого полномочия. Вместе с тем практика последних лет показала, что неограниченное право главы государства отправлять в отставку Правительство может стать источником нестабильности исполнительной власти, привести к кадровой чехарде.

Для исправления этой ситуации необходимо в Конституции более четко прописать основания принятия такого решения Президентом России, а в Законе о Правительстве – урегулировать процедуру его обсуждения и принятия. Роль Президента как руководителя исполнительной власти проявляется не только в его взаимоотношениях с Правительством. Согласно п. «к» ст. 83 Конституции РФ глава государства назначает и освобождает своих полномочных представителей.

В Конституции не уточняется, о каких именно представителях идет речь. Ранее такого рода представители назначались Президентом во все субъекты РФ. В настоящее время Президент назначает своих представителей в федеральных округах, каждый из которых включает в себя несколько субъектов федерации. Полноценные контакты главы государства с палатами парламента должны обеспечивать полномочные представители Президента РФ в Федеральном Собрании.

Существует представитель Президента и в Конституционном суде РФ. Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в том случае, если эти акты противоречат Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина, до решения данного вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). В известной мере обеспечивает нормальное функционирование исполнительной власти право Президента формировать свою Администрацию, которая выполняет функции аппарата главы государства.

В Администрацию входят: ее руководитель, его заместители, помощники Президента, руководитель протокола Президента и пресс-секретарь Президента, полномочные представители Президента, советники Президента, старшие референты, референты Президента и иные должностные лица Администрации. В ее составе находятся также управления Президента, аппарат Совета Безопасности РФ, иные подразделения. В Администрацию могут входить и государственные органы, руководство которыми осуществляет непосредственно Президент.

Полномочия Президента в сфере его взаимоотношений с органами исполнительной власти были расширены ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»». В соответствии с этим Законом Президент получил право при определенных нарушениях высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем его высшего исполнительного органа государственной власти) федеральной Конституции и федеральных законов первоначально предупредить это должностное лицо (этот орган), а при допущении им повторного нарушения – отрешить соответствующего руководителя от должности. 2. Полномочия при взаимодействии с законодательной властью.

Осуществление единой государственной власти невозможно без тесного сотрудничества, взаимодействия главы государства с парламентом.

В демократическом государстве законодательная и исполнительная ветви власти имеют рычаги взаимного влияния, которые получили название сдержек и противовесов. Существование такой системы позволяет предупредить бесконтрольность власти, злоупотребление ею. В рамках этой системы во многом и строятся отношения между Президентом и Федеральным Собранием Российской Федерации. Президент располагает совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной Думы и прекращение ее полномочий, так и на ее законодательную деятельность.

В соответствии с п. «а» ст. 84 Конституции РФ глава государства назначает выборы Государственной Думы. Согласно п. «б» ст. 84 Конституции РФ Президент имеет право распустить Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией. Это полномочие выступает правовым средством разрешения конфликтных, тупиковых ситуаций, угрожающих самим устоям государственности России.

Конституция предусматривает три основания роспуска Государственной Думы Президентом: трехкратное отклонение представленных Президентом кандидатур председателя Правительства (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ); повторное в течение 3 месяцев выражение недоверия Правительству (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ); отказ в доверии Правительству, вопрос о котором был поставлен по инициативе его председателя (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). При этом Конституция устанавливает и условия, при которых роспуск Государственной Думы невозможен (ч. 3 ст. 92, чч. 3, 4, 5 ст. 109 Конституции РФ). Перечень оснований роспуска Государственной Думы Президентом является исчерпывающим, он не может быть расширен каким-либо законом или указом Президента.

Весьма обширны полномочия Президента по участию в законодательной деятельности Федерального Собрания. Глава государства обладает правом законодательной инициативы (ст. 84 Конституции РФ), позволяющим ему ставить вопрос как о принятии новых законов, так и о внесении изменений и дополнений в действующие (включая Конституцию). Президент имеет возможность влиять и на содержание законопроектов путем использования права вето, т. е. отклонения закона, принятого Федеральным Собранием.

Конституция не указывает мотивы, которыми руководствуется здесь глава государства. Это может быть убеждение в нецелесообразности варианта решения вопроса в законе, противоречие его Конституции, действующему законодательству и т. д. Согласно Конституции Президент не только подписывает, но и обнародует законы посредством их опубликования.

Этот процесс регулируется ФЗ от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Средством влияния главы государства на деятельность Федерального Собрания является и предусмотренный п. «е» ст. 84 Конституции РФ институт послания Президента парламенту о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Правовая природа послания четко законом не определена. С одной стороны, Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики, из чего можно сделать вывод об обязательном характере общих установок и конкретных поручений, содержащихся в послании. С другой – послание не является нормативным актом, в силу чего оно не может противоречить, принимаемым Федеральным Собранием, и каким-либо образом ограничивать правотворческую деятельность парламента.

Статья 84 Конституции в самом общем виде определяет основное содержание послания: положение в стране, основные направления внутренней и внешней политики. Но поскольку послание направляется парламенту, логичен вывод о том, что в нем должна идти речь и о взгляде Президента на законодательную деятельность, на ее основные направления и приоритеты. Точка зрения Президента по этому вопросу должна быть учтена Федеральным Собранием, во всяком случае стать предметом его обсуждения.

Правительство же, министерства, другие структуры исполнительной власти должны принять послание к безусловному выполнению. 3. Полномочия при взаимодействии с судебной властью. Это взаимодействие достаточно специфично, поскольку глава государства не может в какой-либо форме вмешиваться в деятельность судебных органов. Его полномочия ограничены здесь участием в формировании органов судебной власти, причем осуществляются они совместно с Советом Федерации.

Согласно п. «е» ст. 83 Конституции РФ Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ. Само же назначение этих судей осуществляет Совет Федерации. Президент в соответствии с п. «е» ст. 83 Конституции РФ имеет право назначать судей других федеральных судов, понятие и перечень которых определены ФКЗ о судебной системе РФ. Президенту принадлежит право представлять Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора России, а также вносить предложение об освобождении его от должности.

В Конституции не решен вопрос о том, вправе ли Президент предлагать для повторного рассмотрения кандидатуру на пост члена любого из названных федеральных органов судебной власти, ранее отвергнутую Советом Федерации. Подобного рода уточнение должно быть сделано в соответствующих федеральных законах. В Законе о прокуратуре записано, что в случае отклонения Советом Федерации кандидатуры на пост Генерального прокурора, представленной Президентом, последний в течение 30 дней обязан представить новую кандидатуру. 4. Полномочия в области безопасности и обороны.

Безопасность страны представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Соответственно к главным объектам безопасности относятся права и свободы личности, материальные и духовные ценности общества, среда обитания, конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность государства.

Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее данные функции через органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Как глава государства Президент реализует в этой сфере ряд важных полномочий. Согласно п. «ж» ст. 83 Конституции он формирует и возглавляет Совет Безопасности. Этот конституционный орган рассматривает вопросы внутренней и внешней политики России, координирует деятельность иных государственных структур, занимающихся обеспечением безопасности страны. Основные направления работы Совета Безопасности во многом определяются утвержденной указом Президента РФ от 10 января 2000 г. Концепцией национальной безопасности РФ. К компетенции Президента относится утверждение военной доктрины России, которая является частью общей компетенции безопасности.

По Конституции Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ, присваивает высшие воинские звания.

В соответствии с общей международной практикой Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России. В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной ее угрозы глава государства вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч. 2 ст. 87 Конституции РФ). Угроза безопасности России может возникнуть не только в связи с военной агрессией, но и в силу ряда внутренних причин (экологические катастрофы, природные (стихийные) бедствия, массовые беспорядки и др.). В этих случаях согласно ст. 88 Конституции РФ Президент при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. 5. Полномочия в области внешней политики и международных отношений.

Названные полномочия зафиксированы главным образом в ст. 86 Конституции РФ. Самое важное из них - осуществление руководства внешней политикой Российской Федерации (п. «а»). Формы осуществления этой деятельности весьма многочисленны: подготовка послания Федеральному Собранию, в котором определяются и основные направления внешней политики, назначение на должность министра иностранных дел, назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях и др. В качестве руководителя внешней политики России Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (п. «б» ст. 86). В соответствии с нормами международного права ему не требуется подтверждения полномочий на ведение переговоров и подписание договоров перед другой стороной; они органически присущи ему как главе государства.

Действующая Конституция прямо не дает ответа на вопрос о том, какая из палат Федерального Собрания и в каком порядке ратифицирует международные договоры и соглашения, подписываемые Президентом.

Вместе с тем положение п. «в» ст. 86 о том, что Президент «подписывает ратификационные грамоты», косвенным образом свидетельствует о признании самой процедуры ратификации парламентом международных договоров и соглашений России.

Порядок такой ратификации регулируется ФЗ от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации». Она осуществляется путем принятия федерального закона, который направляется Президенту для подписания и обнародования.

На основании федерального закона о ратификации международного договора Президент подписывает ратификационную грамоту, его подпись скрепляется печатью и дополняется подписью министра иностранных дел. Президент принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Верительная грамота свидетельствует о том, что данное лицо назначено полномочным представителем соответствующего иностранного государства.

Отзывная грамота удостоверяет факт прекращения полномочий представителя иностранного государства в связи с окончанием его миссии и вручается перед его отбытием из России. 6. Иные полномочия Президента. К компетенции главы государства Конституция относит и ряд других полномочий. Важнейшее из них – решение о назначении референдума (п. «в» ст. 84 Конституции РФ), который представляет собой всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни.

Референдум может быть способом законотворчества, средством принятия законопроектов прямым народным голосованием. И в этом смысле он может рассматриваться как форма участия Президента в законодательной деятельности. Референдум может быть использован и как средство разрешения противоречий, разногласий между законодательной и исполнительной властями. Случаи, условия и порядок назначения Президентом всенародного голосования регулируются Федеральным конституционным законом о референдуме. К компетенции Президента относится решение вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.

Основания и порядок предоставления Президентом политического убежища урегулированы Конституцией достаточно детально. Ее ст. 63 устанавливает, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права.

Не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в России преступлением. Право убежища не распространяется на лиц обвиняемых в совершении преступления, а также осужденных за совершение преступления. Их выдача осуществляется на основе федерального закона или международного договора. На основании п. «б» ст. 89 Конституции Президент награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания РФ. Перечень государственных наград России определен указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. «О государственных наградах РФ». Единый перечень почетных званий РФ законом не установлен – действуют самостоятельные положения о каждом из них. Высшие специальные звания (например, классные чины для работников судебной системы, прокуратуры, органов юстиции) устанавливаются соответствующими законами и подзаконными актами.

Президент РФ осуществляет помилование (п. «в» ст. 89 Конституции РФ). В законодательстве России отсутствует специальный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок реализации этой нормы, однако сложилась весьма устойчивая практика применения помилования. Актом помилования является решение главы государства о смягчении наказания или полном освобождении от наказания лиц, обратившихся к нему с соответствующим ходатайством.

Решения о помиловании принимаются, как правило, только по тем лицам, в отношении которых вынесенный судом обвинительный приговор вступил в законную силу. Чаще всего помилование связано с заменой смертной казни на наказание в виде лишения свободы. Однако объектом помилования могут быть в принципе любые виды наказания.

Акты помилования всегда конкретны, персонифицированы. Этим помилование отличается от амнистии, правом применения которой наделена Государственная Дума. Анализ полномочий Президента РФ позволяет сделать вывод о том, что российская конструкция президентской власти основана на использовании элементов президентской и полупрезидентской республик.