Понятие о закрытых административно-территориальных образованиях.
Изначально закрытые административно-территориальные образования создавались с целью стимулирования работы предприятий, так или иначе связанных с системой безопасности страны.
Расположенные на определенной территории предприятия и города-спутники получили от государства значительные налоговые послабления, после чего и приклеился к ним ярлык "российские оффшорные зоны". Нельзя, однако, недооценивать первоначальную ценность ЗАТО для государства - их громадный оборонный потенциал. Так, первый специализированный нормативно-правовой акт российских законодателей в отношении ЗАТО, в котором, собственно говоря, и появляется впервые данная аббревиатура - Федеральный Закон N 3297-1-ФЗ "О закрытых административно-территориальных образованиях" от 14 июля 1992 года (далее закон «О ЗАТО») прямо указывает на особое положение ЗАТО среди иных территориальных образований в Российской Федерации.
Закрытым административно-территориальным образованием, согласно этому закону, признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, включающий специальные условия проживания граждан.
Поэтому можно выделить, как минимум, 3 отличительных признака ЗАТО: 1) Наличие органов местного самоуправления; 2) Расположение в пределах закрытого образования промышленного предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военного или иного объекта, для которого устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны; 3) Специальные условия проживания граждан.
Наличие у территориального образования одного или двух из этих признаков не означает, что рассматриваемое территориальное образование - ЗАТО. Для того, чтобы присвоить образованию статус ЗАТО, необходимо соответствие всем трем признакам, а также специальное решение Президента Российской Федерации, так как данный вопрос находится в исключительной компетенции Президента.
Согласно ст.2 п.2. ФЗ "О ЗАТО", только Президент Российской Федерации принимает решение о создании, упразднении ЗАТО и изменении его границ. Впрочем, порядок упразднения ЗАТО и изменения его границ так до конца и не был оформлен в российском законодательстве. В литературе по проблемам государственного управления отмечалось лишь, что "при принятии решения об упразднении закрытого административно-территориального образования необходимо определить этапность и сроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, изменения специальных условий проживания граждан, изменения административно-территориального деления, а также виды и размеры материальной и иной поддержки государством населения бывшего ЗАТО". Следовательно, в число первоочередных задач государства в отношении закрытых образований в ближайшие годы должна войти четкая и грамотная проработка положения об упразднении ЗАТО, включающего, главным образом, вопрос ликвидации последствий такой реорганизации для субъекта Российской Федерации и населения этого субъекта.
Поспешность принятия решений по реорганизации оборонных предприятий и отдельных "оборонных" городов даже в государстве, привыкшем к частым переворотам, может оказаться трагической.
Говоря о разделе территории и перекройке границ ЗАТО, необходимо определить сами эти понятия - границы и территория ЗАТО. Территория и границы закрытого административно-территориального образования, согласно ст.1 п.2 ФЗ "О ЗАТО", определяются исходя из особого режима безопасности предприятий и (или) объектов, а также с учетом развития потребностей населения. Границы ЗАТО могут совпадать, но могут и не совпадать с границами субъектов Российской Федерации, с границами районов, входящих в их состав.
На примерах признания ЗАТО городов и поселков, а также частей городов и поселков Московской, Свердловской, Челябинской и многих других, изобилующих военными объектами, областей Российской Федерации, видно, что данное решение достаточно во многом "натянуто": “Что есть особый режим безопасности? Немногочисленное население ядерного Озерска сегодня получает дотации и субвенции на свое развитие в 6 раз больше, чем в соседних со Озерском поселках и военных городках, жители которых подвергаются такому же риску, обитая на территории, покрытой тем же объемом излучения.
Более того, каждый пятый житель Озерска имеет реальный шанс получить “деньги на отселение”, тогда как остальные жители дышащего ядерной пылью района такого шанса не получат никогда…" Специально для разрешения подобных противоречий в 1996 году в ФЗ “О ЗАТО” была внесена поправка, отмечающая, что в случае установления вредного воздействия предприятий и объектов, расположенных в ЗАТО, на близлежащие территории, этим территориям присваивается статус зоны воздействия.
В настоящее время в России существуют 47 ЗАТО - 10 ЗАТО Министерства атомной энергетики - города и поселки (в т.ч. подземные), в которых создавалось или создается ядерное оружие и системы его обслуживания, и 37 ЗАТО Министерства обороны Российской Федерации – военные точки, где на вооружении находятся ракеты с ядерным арсеналом При всем этом с 1996 года статус зоны воздействия был присвоен всего-навсего 5 территориям.
Таким образом, можно выделить еще одно существенное направление деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации - своевременное присвоение необходимого статуса зоны воздействия районам - спутникам ЗАТО, которые служили и служат главной сырьевой базой ведущего предприятия ЗАТО и ущербное положение которых сегодня, к сожалению, очевидно. 2.2