Уменьшение подконтрольности аппарата

Уменьшение подконтрольности аппарата. С исчезновением прежней "хозяйки" аппарата — КПСС — к сожалению, не произошло его поворота к обычному для демократических стран статусу "слуги общества" скорее между разными силами в течение нескольких лет шла борьба за роль его нового "хозяина". А это, разумеется, придало аппарату большую самостоятельность, меньшую подконтрольность, что в свою очередь стимулировало рост коррупции и позволило легализовать кастово-корпоративные интересы бюрократии.

Говоря о чиновничестве, нельзя хотя бы кратко не затронуть тему коррупции.

В общественном сознании эти два слова неразрывны, хотя это далеко не всегда справедливо.

Особенно странно огульные инвективы в адрес всего чиновничества звучат в устах людей, находящихся во главе аппарата, что у нас не редкость. Может быть, наши высшие чиновники, сами того не подозревая, лишь — наследники индийской философско-имперской традиции, в рамках которой к чиновничьему мздоимству относи¬лись с философской терпимостью как к неизбежности1. Российская бюрократия, при всех ее недостатках, все же лучше своей репутации.

Одна из глубинных причин нашей коррупции — не какая-то особая "испорченность наших чиновников, а неотделенность бизнеса от государства. Еще один тревожный симптом непонимания ситуации "озвучивание" в периодической печати на государственном телевидении идеи о необходимости резкого многократного повышения зарплаты верхнему и среднему чинам чиновников.

В изолированном виде эта реформа не только не улучшит качество аппарата, а возможно даже его ухудшит, зато, несомненно, еще больше настроит против него общество. И от того, что это — результат не злого умысла, а отсутствия "социальной чувствительности", не легче. На большие деньги, как известно, найдутся еще большие… 4. Реформа Во-первых, назначения на политические должности производят выс¬шие должностные лица страны и субъектов Федерации. Делают они это по политическим критериям и на внеконкурсной ос¬нове. В сущности, это их "команды" — министры, их замы, личный аппарат и пр а также значительная часть других пози¬ций, обозначенных в действующем Законе под категорией "А". Соответственно и увольняют их тоже по "упрощенной проце¬дуре". В отличие от профессиональных — "карьерных" — чи¬новников, они, таким образом, юридически не защищены и могут оказаться в роли "без вины виноватого" по причинам сугубо политическим, не зависящим от их квалификации и деловых качеств.

Такая перманентная неопределенность отнюдь не способствует 1Облонский А.В. Бюрократия для ХХI века? Модели гос.службы: Россия, США, Англия, Австралия. – М.: Дело, 2002. – С.147. продуктивной работе, скорее стимулируя либо желание "обеими руками держаться за кресло", либо стремле¬ние материально "обеспечить" свое будущее.

Это — должности "повышенного риска". А риск должен компенсироваться. В качестве "позолоченных парашютов" для таких должностей предлагаются существенные "выходные" льготы, а также возмож¬ность сдачи экзаменов на занятие достаточно высокой, постоянной "карьерной" должности. Во-вторых, приоритет профессиональных качеств, который включает в себя более конкретные механизмы: А. Конкурсный порядок замещения неполитических должностей, что позволит значительно расширить "рынок" кандидатов, влить в аппарат "свежую кровь", создав возможности для “бокового входа" талантливых людей из внеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба); при этом критерий наличия положительного профессионального опыта, а также "полуоткрытый" конкурс на некоторые должности защитят аппарат от наплыва случайных людей.

Во всяком случае всюду этот механизм работает без особых сбоев.

Б. Четкая и объективная система отбора и оценки кадров нацеленная на привлечение, поощрение, удержание и продвижение лучших и в то же время — избавление от балласта; этого необходимы ясная и гласная система критериев, независимые аттестационные комиссии со смешанным составом, т.е. включающие и привлекаемых на ротационной основе внешних членов; апелляционные комиссии для несогласных с оценкой экзаменаторов или результатов их труда.

В. Контрактные отношения госоргана и служащего, что придаст им большую ясность и определенность для обеих сторон заключенные на достаточно большой срок, четко фиксирующие права и обязанности сторон, контракты полностью сохраняют возможность пожизненной административной карьеры, но придают ей большую гибкость, повышают уровень правовой защищенности работников и соответственно их положительную трудовую мотивацию.

Закрываются лишь возможности для пожизненных синекур. В-третьих, работая на государственной службе, человек принимает на себя дополнительные обязательства и ограничения по сравнению с "обычным" человеком. Некоторые из них установленовлены законодательно, другие — нормами административной морали. Хотя у нас часто и безнаказанно пренебрегают этими ограничениями, но они есть. Поэтому было бы резонно и справедливо компенсировать их материально и морально через определенные льготы.

Иначе госслужба еще более потеряет (для честных людей) свою и без того не слишком высокую привлекательность, а нечестным даст своего рода моральное оправдание и нечестности. В минимальной степени действующий Закон решает эту задачу. В то же время следовало бы установить дополнительные ограничения на период непосредственно после ухода чиновника с госслужбы, дабы помешать злоупотреблениям по "торговле осведомленностью" в пользу новых работодатели и такая, увы, широко распространенная в России практика порой наносит значительный ущерб интересам государства и даже затрагивает национальную безопасность.

В-четвертых, сейчас соотношение прямых и косвенных выплат и льгот составляет для ряда категорий служащих, по разным оценкам, 1:4, 1:5 и даже более в пользу последних. Может быть, это и позволяет хоть как-то удерживать квалифицированные кадры. Но и ущерб от такого, унаследованного еще со сталинских вре¬мен метода тоже весьма велик.

Любая теневая привилегия — своего рода "тайное соглашение" и потому содержит в себе негативный нравственный момент, а также потенциал для про¬извола и злоупотреблений. К тому же якобы бесплатное всегда используется менее эффективно, чем то, за что платят сполна. Навязшие в зубах еще с перестроечных времен проблемы госдач и служебных машин — лишь верхушка айсберга. Поэтому представляется необходимым сделать тайное явным и "перевернуть пирамиду": существенно увеличить прямые денежные выплаты и одновременно резко сократить блага, предоставляемые за казенный счет. Конечно, здесь много сложностей.

Но дело, думается, того стоит, хотя, конечно, делать это надо в рамках общего сокращения расходов на госаппарат. В-пятых, предлагается перевод значительной части госслужбы на хозрасчет. Экономическое приспособление госслужбы к условиям рын¬ка предполагает, в частности, изменение в статусе целого ряда служб. Многочисленные обеспечивающие и технические службы и функции как бы отсекаются от основного аппарата.

Вы¬полняющим их организациям придается особый, полунезави¬симый (в отличие от госорганов) статус. Они вступают со, ска¬жем, министерствами в договорные отношения по выполнению госзаказов. При этом возможны элементы конкурса. Сами же работники таких организаций (кроме руководителя и, возмож¬но, бухгалтера) перестают быть госслужащими и становятся обычными наемными работниками. Для них самих это может быть совсем не плохо, а для госбюджета определенно хорошо.

За счет этого можно повысить и жалованье оставшимся работникам госаппарата, занимающимся действительно государственными, не подлежащими коммерциализации делами. К тому же сокращается "экономическое поле" для коррупции. В-шестых, в демократическом обществе госслужба должна быть открытой для общественного контроля. Граждане имеют право знать, как и по каким правилам она работает, иметь доступ к необходимым нормативным документам и сведениям, участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов.

Все это должно быть обеспечено практически, подкреплено административной, а если нужно, и судебной практикой и в целом составляет необходимый элемент действительно публичной ("государевой") службы. К тому же подобные меры, разрушат мифологию о "тайне государственной машины", поднимут приоритет госслужбы в глазах общества, защитят ее от огульного, немотивированного очернительства, находящего питательную среду в закрытости, дефиците информации.

Разумеется, речь идет не о секретной или конфиденциальной информации, а о открытости, не наносящей ущерба государственным интересам. В-седьмых, ориентация на клиента позволит вдохнуть жизнь в конституционную декларацию о приоритете прав и свобод человека. Понятие "клиент" в данном случае подразумевает аналогию с рыночными отношениями и противоположно слову "проситель", предполагающему бесправность обращающегося, хотя, разумеется, не совпадает с его "магазинным" смыслом: "клиент всегда прав". Важен общий вектор: чиновник служит гражданам, прямо или косвенно. Это — императив гражданского общества, отличающий его от разных вариантов авторитаризма.

Он стимулирует децентрализацию, приближение к гражданам уровня принятия решений по вопросам, непосредственно затрагивающим их интересы, сокращение пределов личного смотрения чиновника ("могу дать, а могу отказать"). В целом это означает поворот госслужбы к людям. В-восьмых, нужен минимум — лояльность служебному долгу, Конституции и общему социально-политическому курсу.

К сожалению, даже этот минимум соблюдается далеко не всегда. В-девятых, внимание к этическим регуляторам поведения. Сейчас, в атмосфере жестких, предельно прагматичных рыночных отношений, мы как-то подзабыли о внеэкономи¬ческих, моральных мотивах человеческого поведения, о том, что "не хлебом единым жив человек". В свете необходимости ограничения бюрократического произвола и коррупции это предполагает повышение внимания к моральным качествам чиновничества, к проблемам административной морали, которым, кстати, в странах с давней рыночной экономикой придают большое и самостоятельное значение.

Практический подход к решению данной проблемы возможно в разработке и широком обсуждении среди работников аппарата неформального Этического кодекса служащего. Это обусловлено несколькими причинами. Во-первых, практически невозможно составить полный и действенный перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических актов.

Во-вторых, ряд вещей по своей природе выпадают из сферы права, зато регулируют неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой — в данном случае, административной — морали и нормами индивидуальной нравственности. В-третьих, профессиональная этика госслужащего, как, впрочем, и любая корпоративная этика, обладает существенной спецификой. Между тем многие чиновники имеют о ней весьма смутное либо искаженное представление или относятся к ней с пренебрежением. Те же, кто всерьез стремится руководствоваться нормами служебной морали вынуждены методом проб и ошибок вырабатывать как бы индивидуальную версию этического кодекса, поэтому представляется крайне важным разработать такой документ, который бы, не имея юридически обязывающего характера, задавал бы, тем не менее, систему нравственных ориентиров, давал бы рекомендации по поведению в "щекотливых" ситуациях, ясно обозначал область нравственных табу для служащего.

В-десятых, системность подготовки и переподготовки кадров.

Радикальные изменения в аппарате мо¬гут произойти лишь с приходом нового поколения управлен¬ческих кадров. Но многое можно и нужно делать безотлагательно. Слиш¬ком сильно судьба страны зависит от создания нормальной, квалифицированной, работающей на общество, словом публичной бюрократии, гражданской службы. Импульсом для этого должны быть политическая воля, а методом — админис¬тративная последовательность. Но история и реальная ситуация дают нам основания лишь для весьма осторожного опти¬мизма.

Вполне вероятно и топтание на месте, и попытки паллиативных мер. Мы и в этом отношении находимся на перекрестке. И задерживаться на нем больше нельзя.