Исторический экскурс. История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с помощью централизованной структуры власти и управления обречены на провал. В своей книге Земство и земская реформа 1918 г. Б.Б. Веселовский писал При крепостном праве, до 60-х годов прошлого века, Россия управлялась всецело чиновниками и помещиками, которых Николай I называл своими полицмейстерами Несовершенства такого управления и таких порядков становились все яснее и яснее по мере того как жизнь развивалась и русское государство должно было равняться по другим цивилизованным государствам Приходилось подумать, как улучшить это управление. И уже в начале ХIСоставлялись секретно разные проекты, как бы ослабить гнет крепостного права, однако боялись поступить решительно - боялись восстания крестьян, боялись повредить и интересам помещиков.
Но жизнь делала свое дело и в конце концов пришлось отказаться от крепостного права реформа 19 февраля 1861 г Одновременно с этим был поставлен и вопрос, как улучшить управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное управление упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о таком улучшении Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа Петроград, 1918 г с.30-32 Те же проблемы существовали и в городской жизни Город без одобрения администрации не может ступить ни одного шага, и в этом, конечно, нужно видеть главную причину отсталости наших городов в деле благоустройства. По существу своему понятие о самостоятельности местного самоуправления несовместимо с предоставлением администрации права утверждать или не утверждать должностных лиц, а тем более - назначать их по своему усмотрению.
Если органы городского самоуправления могут самостоятельно управлять делами города, то им должно быть предоставлено и право выбирать подходящих лиц для выполнения своих предначертаний К.А.Пажитнов Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление СПб. 1913 г с. 38-42 Уже в XIX веке специалистам было ясно, что при таком способе управления граждане перестают быть субъектами управленческой деятельности, превращаясь в пассивные, а в некоторых случаях, и в активно противодействующие объекты как это было со столыпинской реформой. Ни то, ни другое не способствует эффективному функционированию государства, а главное, реализации прав и свобод граждан.
XX век принес понимание того, что демократическое, правовое, гражданское государство может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления как местного, так и общественного.
Жители населенных пунктов должны иметь возможность самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы организации своей жизни, используя формы как прямой демократии, так и через избранные ими органы самоуправления.
Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом и его граждан.
Только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права, свободы и интересы граждан Дементьев А. О системе Советов и земских учреждениях в России возможные исторические параллели Государство и право М 1996 8 С. 112-120 Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны быть решены государством и обществом. Во все периоды становления России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих.
Причиной тому были как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.
Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере проявлялась и третья - становление и развитие местного самоуправления. В периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов управления для региональных властей.
При усилении центральной власти самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной властью и входящими в состав единого государства территориями. Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту противостояния центра и провинции. В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.
Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и в ходе дальнейших событий, повлекших за собой т.н. парад суверенитетов, распад СССР и смену политического режима в Российской Федерации, становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу. Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей, а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования. 12 января 1990 г. Совет Министров СССР и Совет Министров РСФСР приняли совместные постановления О проведении в 1990 году экспериментальной отработки механизма хозяйствования на основе самоуправления и самофинансирования в Кемеровской, Московской областях и в Москве. 10 февраля 1990 г. такое же постановление было принято и по Татарской АССР. В марте того же года на внеочередном третьем Съезде народных депутатов СССР отмечалось, что генеральной линией в процессе обновления страны является повышение роли Советов народных депутатов как фундамента самоуправления народа, как органов, осуществляющих его полновластие и суверенную волю. Местным Советам в перестроечных процессах отводилась особая роль непосредственного решения вопросов, касающихся качества жизни населения соответствующих регионов.
Подчеркивалось, что никто, кроме местных Советов, не в состоянии организовать наиболее полное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей с учетом особенностей развития данной территории.
В апреле 1990 г. принимается Закон СССР Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР , который, несмотря на еще советское понимание его авторами самой сути самоуправления, был серьезным шагом вперед.
Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно.
Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное самоуправление в Законе СССР Об общих началах местного самоуправления понималось как самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения. В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.
Одним из основных принципов местного самоуправления определялось сочетание местных и государственных интересов в деятельности Советов. Закрепление в Законе требования осуществлять местное самоуправление, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, вело к разграничению функций между различными уровнями местных Советов.
Законом предусматривалось, что местные Советы различных уровней вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей. Сельским населенным пунктам, поселкам и городам в целях наиболее эффективного осуществления своих интересов предоставлено было право объединяться в ассоциации. За короткий период союзным законодателем было проведено достаточно последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы 14 июля 1990 г. Совет Министров СССР принял постановление Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с принятием Закона СССР Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР , 5 марта 1991 г. Верховным Советом СССР принят Закон Об изменении и признании утратившими силу законодательных актов СССР в связи с принятием Закона СССР Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР . Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами.
Максимально использовать территориальные ресурсы, предоставить широкую региональную самостоятельность, повысить ответственность местных Советов за положение дел на соответствующей территории, заинтересовать их в развитии местного хозяйства и использовании коммунальной муниципальной собственности - на это ориентировали нормативно-правовые акты, принятые в 1989-1990 годах. Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, особенно интенсивно и противоречиво он проходил в Российской Федерации.
Обусловили это две тенденции тогдашнего российского руководства понимание закономерности и необходимости формирования самоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с союзным руководством за право централизованного руководства своей территорией. Определенным отражением этих тенденций стал принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям, несколько расширивший круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную подчиненность как по линии исполнительных органов исполкомов, так и по линии самих Советов.
Российскому законодателю понадобилось более года, чтобы 24 мая 1991 г. Съездом народных депутатов РСФСР был принят Закон РСФСР Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления. Вслед за этим принимается Закон РСФСР О местном самоуправлении в РСФСР , менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления.
К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления.
Это уже была другая, противоположная союзной, модель организации местного самоуправления, но и она могла быть вполне работоспособной Пискотин, М. Проблемы местного самоуправления ждут решения Рос. Федерация М 1993 N 3-12 С. 2-3 . Однако ситуация с разработкой нового законодательства сложилась таким образом, что наряду с новыми законами, прогрессивными по своей сути, действовали и старые, либо новые, но разработанные на основе иных концепций.
Так, одновременно с Законом РСФСР О местном самоуправлении в РСФСР , действовали законодательные акты в области административно-территориального устройства, бюджетного процесса, значительно нарушающие права местного самоуправления.
Принятый осенью того же года Закон РСФСР О краевом областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации практически сдублировал круг полномочий и компетенцию Советов, определенную в Законе РСФСР О местном самоуправлении в РСФСР . Попытка законодательно закрепить финансовую самостоятельность местного самоуправления в принятом Верховным Советом РСФСР 15 апреля 1993 г. Законе Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления не увенчалась успехом.
Действующий и по сегодняшний день закон практически игнорируется всеми органами власти.
Но вместе с тем Закон СССР Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства и Закон Российской Федерации О местном самоуправлении сыграли важнейшую роль в развитии начал местного самоуправления в нашей стране. Они достаточно подробно разработали вопрос о финансово-экономических предпосылках самостоятельности местного самоуправления, ввели понятие муниципальной собственности, определили основные механизмы правовой защиты местного самоуправления.
Политическая обстановка в стране к осени 1993 г. разразилась конституционным кризисом. В период с сентября-октября 1993 г. и до принятия новой Конституции Российской Федерации нормативная и законодательная база сводилась к ряду Указов Президента Российской Федерации. Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции разрешило ситуацию в пользу местного самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне. 3.