Сущность персональной ответственности в государственном управлении

Сущность персональной ответственности в государственном управлении. Человек является высшей ценностью цивилизованного общества. Это положение, выработанное логикой развития мировой истории, закреплено в ст.2 Конституции Российской Федерации. Права и свободы человека обеспечиваются посредством исполнения государством и его полномочными представителями определенных законом обязанностей по отношению к гражданам государства.

В этом заключается непреходящий смысл и содержание законности в государственном управлении. Принцип законности в государственном управлении является всеобщим и не содержит каких-либо изъятий. В круг обязанностей полномочных представителей государственной власти, коими являются государственные служащие, должностные лица государства, федеральный закон Об основах государственной службы Российской Федерации вводит поддержку конституционного строя, соблюдение законов Российской Федерации и субъектов федерации, добросовестное исполнение обязанностей по должности, соблюдение и защиту прав и интересов граждан, рассмотрение обращений граждан, общественных объединений, других субъектов, в пределах должностных полномочий и принятие по ним решений в порядке, установленном законодательством, соблюдение правил работы с информацией, охрану государственной и иной тайны, неразглашение ставших известными по службе сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан.

К ограничениям отнесены нормы, запрещающие использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой работы, быть депутатом представительного органа, входить в органы управления коммерческих организаций и некоторые другие.

Нарушение этих принципов функционирования государственного аппарата должно влечь за собой установленную законом ответственность.

Перечисление в настоящем законе должностных ограничений и обязанностей государственных служащих, ни в коей мере не исключает их персональной ответственности за надлежащее исполнение иных правовых обязанностей. В общем ответственность можно определить как неблагоприятные последствия ненадлежащего, осуждаемого моралью или правом поведения виновного лица. Уголовное право.

Общая часть. М 1993. С. 75. В последнее время наметилось стремление понимать ответственность широко - как осознание субъектом своего поведения, его последствий, социальной значимости. Речь идет об ответственности, связанной с активной, инициативной, сознательной правомерной деятельностью субъектов. Так, в федеральном законе Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации ответственность прямо отождествляется с самодеятельностью населения по решению вопросов местного значения.

Смешение ответственности за позитивное исполнение обязанностей - подготовку и принятие решений и ответственности за неисполнение и ненадлежащее исполнение должностных обязанностей нашло место в законе Об основах государственной службы См. Бачило И.А. Новая жизнь госслужбы Ваше право. 1995. 21. С. 12 Такой подход послужил основанием для рассмотрения ответственности в двух аспектах позитивном - перспективном, за будущие действия, и ретроспективном - традиционном, за совершенные действия.

Позитивная ответственность сопряжена со свободой личности, возможностью выбрать свою линию поведения, самостоятельно определить направленность своих поступков. Ответственность является условием подлинной свободы. Действительно свободный человек в целях достижения своей свободы должен постоянно сообразовывать свое поведение с общественными требованиями, то есть действовать ответственно. Свобода, таким образом, становится осознанной и ответственной деятельностью, основанной на познании необходимости и свободном выборе.

Свободный выбор цели и средств ее достижения, свободно принятое решение действовать предполагают, таким образом, ответственность соответствующих субъектов. Неограниченная свобода, свобода без ответственности, превращается в свою противоположность - в произвол. По сути, позитивная ответственность отражает такой аспект социальных связей и отношений людей, которые характеризуют процесс осуществления предоставленных прав, исполнение возложенных обязанностей, основанный на выборе поведения и его оценке с учетом интересов общества Кожевников С.Н. Юридическая ответственность Общая теория права.

Н.Н 1993. С. 457 где осознание, правильное понимание гражданином, должностным лицом возложенных на него обязанностей, обусловливающих надлежащее отношение к обществу, другим лицам, составляет субъективную сторону, а само поведение, вызванное внутренними мотивами объективную сторону позитивной ответственности.

Взгляды, трактующие ответственность как осознание личностью собственного долга перед обществом и другими людьми весьма распространены в философской и вообще социально-политической литературе. Безусловно, этот аспект является мощным фактором, обеспечивающим надлежащее исполнение своих обязанностей гражданами и должностными лицами. Однако, значение, придаваемое позитивной ответственности как важнейшему средству обеспечения законности и правопорядка, при всех ее очевидных достоинствах, на наш взгляд, слишком преувеличено.

Человек чудовищно несовершенен. Лишь немногие личности руководствуются соображениями совести и долга в повседневной жизни. Гибкость сознания позволяет большинству поступаться даже самыми жесткими нравственными принципами и, при определенных обстоятельствах, действовать вопреки закону. Поэтому для соблюдения режима законности в государственном управлении требуются более существенные механизмы воздействия на нарушителей норм права. И таким средством выступает персональная юридическая ответственность.

В традиционном ретроспективном понимании рассматриваемая категория характеризует ответственность за прошлое, совершенное противоправное деяние. Общепринятого взгляда на такой аспект правовой ответственности и, соответственно, ее понятия в научной литературе еще не сложилось. Одни авторы юридической ответственностью считают обязанность отвечать или давать отчет за свои противоправные действия, другие - обязанность претерпевать определенные лишения, отрицательные последствия за противоправный проступок, третьи рассматривают ее как обязанность, но возникающую не из факта правонарушения, а в связи с принятием правоприменительного акта, четвертые связывают данное понятие с реализацией мер государственно-принудительного характера, пятые - со способностью субъекта давать отчет за свое противоправное деяние и претерпевать меры принудительного воздействия.

Подробнее см. Братусь Б.Н. Юридическая ответственность и законность. М 1976. С. 7-42. Кроме того, иногда под ответственностью понимают точно обозначенную компетенцию должностных лиц. Насколько мы видим, в большинстве случаев термином ответственность в юридической литературе обозначается разновидность юридической обязанности, что представляется нам ошибочным.

Правовая обязанность не может отождествляться с правовой ответственностью, так как правовая обязанность исполняется в принудительной форме вопреки воле обязанного лица. Добровольное же исполнение обязанности юридической ответственностью не является. Следовательно, ответственность - это не обязанность претерпевания последствий, проистекающих из правонарушения, а само их претерпевание в состоянии принуждения Там же. С. 103 Ответственность - это уже исполняемая под принуждением обязанность.

Обязанность может быть исполнена или не исполнена. Но когда наступает ответственность, то есть приводится в действие аппарат принуждения, выбора у ответственного лица нет - оно не может не выполнить действий, составляющих содержание реализуемой обязанности, или воздержаться от них. Там же. С. 76. Без ответственности обязанность становится юридическим ничто, благим пожеланием.

Центральным вопросом теории ответственности является вопрос о ее основаниях. Юридическая ответственность наступает не иначе как в случае совершения правонарушения, то есть при наличии в поведении субъекта состава правонарушения. Ребане И.А. О методологических и гносеологических аспектах учения об основаниях юридической ответственности Юридическая ответственность проблемы и перспективы.

Тарту, 1989. С.7. Тезис о том, что без правонарушения не может быть ответственности, стал почти общепринятым в юридической литературе Исключения допускаются только применительно к гражданско-правовой ответственности - за вред, причиненный источником повышенной опасности Правонарушение - это деяние, нарушающее установленный правопорядок. Это акт поведения лица, противоречащий требованиям правовой нормы и приносящий вред. Правонарушение - это посягательство не на закон, а на отношения, которые его породили.

Отметим в этой связи, что следует различать понятия противоправности и правонарушения. Противоправным является такое поведение действие или бездействие служащего, когда он не исполняет или неправильно исполняет свои должностные обязанности, установленные нормативными правовыми актами, правилами внутреннего трудового распорядка, инструкциями и другими обязательными правилами, а также приказами и распоряжениями администрации.

Бездействие служащего может быть признано противоправным в том случае, когда на него возложена обязанность совершения определенных действий. Если же должностные обязанности не получили конкретизации в соответствующих актах, то противоправным следует считать поведение служащего, явно противоречащее интересам государства. Комментарий к Кодексу Законов о труде Российской Федерации. М 1995. С. 167. Правонарушение включает в себя наряду с противоправностью элемент вины. Ефимова Л.Г. Ответственность и распределение убытков в расчетных отношениях Государство и право. 1995. 12. С. 27. Вина, как психическое отношение лица к своему противоправному поведению и его последствиям, означает осознание понимание лицом недопустимости своего поведения и связанных с ним результатов.

Хотя государственное принуждение к исполнению нарушенной обязанности является осуждением поведения обязанного лица не только при наличии его вины, и в случаях, предусмотренных законом, может быть направлено на такое упречное поведение, которое само по себе не противоправно, но нарушает субъективные права другого лица, все же принцип ответственности за вину - кардинальный принцип ответственности, и именно на этом условии построена данная работа.

Однако, перед нами не стоит задача исследования тонкой психологической, социальной и правовой природы вины, и мы не станем приводить дополнительные аргументы в доказательство этого принципа. Неблагоприятные последствия нарушения требований права формулируются в санкциях правовых норм. Оговоримся, что термин санкция обозначает различные явления.

Во-первых, под санкцией понимают ту часть нормы, которая указывает на меры государственного принуждения в случае ее неисполнения. Во-вторых, термином санкция обозначают и иные меры воздействия на участников правоотношения, как связанные, так и не связанные с принудительной акцией государства, но порождающие определенные, вытекающие из осуществления принадлежащих этим участникам прав невыгодные последствия для обязанного лица. Подробнее см. Братусь С.Н. Указ. соч. С. 130. Мы полагаем, что санкцией в точном смысле этого слова все же следует именовать лишь заложенную в юридической форме возможность угрозу государственного принуждения и наступления неблагоприятных последствий если они предусмотрены по отношению к обязанному лицу на случай неисполнения им правовой обязанности.

Когда правовая норма не обеспечена санкцией, реализация которой означает возможность привести в действие аппарат государственного принуждения в случае неисполнения предусмотренной нормой обязанности, когда принудительным способом вопреки воле обязанного лица нельзя осуществить принадлежащее другому лицу субъективное право, такая норма является неполноценной.

Там же. С. 75. Норма без санкции перестает быть мерой, масштабом поведения, поскольку выход за рамки возможного или должного поведения не повлечет за собой надлежащую реакцию, государственное осуждение и государственное принуждение, обеспечивающее в порядке обратной связи регулирование нарушенных отношений.

Задача принуждения состоит в том, чтобы вновь ввести поведение в установленные для него границы либо, если это невозможно, путем возложения на нарушителя новой обязанности пресечь отклонение поведения от нормы как самим нарушителем, так и другими членами общества. Там же. С. 68. Меры непосредственного принуждения к исполнению нарушенной обязанности зачастую являются последней инстанцией, охраняющей от нарушения нормы права.

Реализация санкции, указанной в юридической норме, и есть юридическая ответственность. Юридическая ответственность - это исполнение обязанности на основе государственного или прировненного к нему общественного принуждения. Там же. С. 85. Юридическая ответственность является частью правоотношения правовые последствия, возникающие между правонарушителем и государством в лице его компетентных органов. Но ответственность - не какое-то новое правоотношение, ибо остается в силе то же самое правоотношение, та же обязанность, которая существовала и ранее.

Общая обязанность не совершать определенные действия не есть обязанность в конкретном правоотношении. Поэтому лишь при нарушении этой обязанности правоотношение возникает, и, разумеется, обязанность, содержащаяся в нем, может быть исполнена добровольно. Уклонение от добровольного исполнения возникшей вследствие нарушения общего запрета обязанности влечет за собой юридическую ответственность. Определение юридической ответственности как опосредованное государственным принуждением исполнение обязанности охватывает все случаи нарушения обязанностей, является необходимой и достаточной основой для уяснения и практического применения категории ответственности.

На этом фундаментальном положении строятся все наши последующие рассуждения о сущности персональной ответственности в государственном управлении. Объектом должностного правонарушения выступает совокупность общественных отношений, обеспечивающих формирование и нормальное функционирование государственного аппарата.

Под государственным аппаратом при этом следует понимать весь механизм государства, охватывающий органы государственной власти, органы государственного управления, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность. Уголовное право России. Часть особенная. М 1993. С. 355. Однако, говоря о государстве, государственном аппарате, нельзя подразумевать под этими понятиями нечто единое и неделимое.

Ведь существование государственной власти находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой лишь тень, воображение, простое название Маркс К Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 6. С. 287 Государство есть совокупная воля, свобода индивидуальных свобод носителей государственной власти. Если можно так выразиться суверенная свобода свобод. Государство является коллективом должностных лиц государства - людей, реализующих политику государства, людей, имеющих личные амбиции, слабости и пороки.

Осуществление государственной власти требует непрерывной, преемственной и компетентной работы профессиональных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, называемой государственной службой. Государственная служба включает в себя федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов федерации, находящуюся в их ведении. Первичным, и в определенной степени обособленным, организационным элементом государственной службы является государственная должность.

Государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Государственная должность характеризуется установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий соответствующего государственного органа и денежным содержанием.

А напоминать о том, что всякая государственная должность есть ответственная должность, подконтрольная и подотчетная интересам государства и общества, наверное, излишне. Законом Об основах государственной службы государственные должности подразделены на три категории. Категорию А составляют государственные должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

Собственно государственную службу несут лица, замещающие государственные должности категорий Б и В . К категории Б относятся государственные должности, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории А , причем государственная служба на этих должностях ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности высшей категории.

Наконец, государственными должностями категории В являются должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий. Государственная должность категории Б или В , включенная в Реестр государственных должностей государственной службы, образует государственную должность государственной службы. Государственным служащим считается гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта федерации.

В целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным должностям. Деление должностей по объему полномочий на собственно должностных лиц и иных служащих, имеет большое юридическое значение.

Очевидно, что не все должностные лица относятся к служащим, а те из них, которые состоят на государственной службе, являются должностными лицами. Проведение четкого раздела между двумя названными категориями работников государственных органов необходимо прежде всего для решения вопроса о возможности их привлечения к ответственности за служебные правонарушения. На наш взгляд, основой классификации индивидуальных субъектов государственного управления является степень причастности того или другого должностного лица к процессу формирования государственной политики, возможность реализации собственной воли, частного интереса в общегосударственной воле путем совершения юридически значимых действий.

С этой точки зрения, если государственный служащий в том числе, государственный служащий, занимающий государственную должность, по определению, только проводит, реализует государственную политику, то должностное лицо прежде всего, должностное лицо, не состоящее на государственной службе государственную политику формирует.

Понятие должностного лица играет важнейшую роль при определении круга деяний, относимых к должностным правонарушениям. Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах. М 1994. С. 5. Его легальная формулировка содержится в примечании к ст.170 Уголовного кодекса, в котором сказано, что должностными считаются лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязанности по специальному полномочию.

Разъяснение этому понятию было дано Пленумом Верховного суда СССР в Постановлении от 30 марта 1990 г. Во-первых, к представителям власти относятся работники государственных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами и организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности.

Это должностные лица, наделенные полномочиями публичного характера, то есть распорядительной властью в отношении многих физических и юридических лиц, организационно им не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок организации, в которой они состоят в должности. При характеристике служебного статуса представителей власти, конечно, уместнее было бы использовать термин руководитель. Но дело в том, что нормативная лексика допускает его употребление, не вдаваясь в суть этого понятия.

В проекте федерального закона О борьбе с коррупцией впервые предпринята попытка дать определение понятию руководителя как должностного лица, занимающего особо ответственное положение, то есть должностного лица, порядок назначения или избрания которого регулируется Конституцией Российской Федерацией, федеральными конституционными и иными федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, а также лица, которому должностное лицо, занимающее особо ответственное положение, в установленном порядке делегирует реализацию отдельных своих полномочий.

Такой подход нам кажется вполне оправданным. Именно потому, что руководители наделены несравненно большими правами, чем другие должностные лица и могут действовать от имени и по поручению государства как внутри организации так и вовне ее, закон может и должен устанавливать повышенную ответственность за правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением должностных обязанностей. Во-вторых, под организационно-распорядительными обязанностями следует понимать функции по осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы и деятельности отдельных работников.

А под административно-хозяйственными обязанностями - полномочия по управлению или распоряжению государственным имуществом. Таким образом, должностные лица, своими действиями могут, вернее, не могут не создавать юридические последствия для организации, в которых они занимают должности. Вред, причиненный должностным лицом в результате противоправных действий всегда существенный вред, так как затрагивает интересы многих сторон, независимо от того, были ли направлены его действия на ущемление прав конкретного человека, группу лиц, организацию, государство или общество в целом.

В этом заключается высокая общественная опасность противоправного поведения должностного лица государства, независимо от степени вины и направленности, всегда противоречащего целям государства, дискредитирующего деятельность органов государственной власти.

В юридической ответственности всегда выражается негативная реакция государства на поведение лица, совершившего правонарушение. Райдла Ю.Э. Вопросы гражданско-правовой ответственности в условиях перестройки Юридическая ответственность проблемы и перспективы С. 49. При установлении и назначении ответственности принимает материальную форму государственный интерес, направленный на обеспечение стабильности и эффективности функционирования государства и государственных институтов.

Персональная ответственность служит задачам преодоления отчуждения чиновника от требований должности, налагаемых высоким общественным положением. Итак, выделим следующие признаки юридической ответственности. Во-первых, юридическая ответственность - это форма государственного принуждения и - при наличии вины - государственного осуждения нарушителя нормы права.

Во-вторых, она применяется только к лицам, допустившим правонарушение. В-третьих, она может применяться только уполномоченными государственными и иными органами. В-четвертых, ответственность правонарушителей выражается в применении к ним предусмотренных законом мер воздействия. В качестве пятого признака некоторые авторы называют общественное осуждение действий бездействия правонарушителя. Ефимова Л.Г. Указ. соч. 20 РАЗДЕЛ 2