Разделение властей в современном Российском государстве и система государственных органов РФ конституционное закрепление и общая характеристика. Конституционное закрепление разделения властей.
Согласно части 1 статьи 3 Конституции РФ единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ. Часть 2 статьи 3 предусматривает три формы осуществления власти народа - непосредственную демократию, государственную власть и местное самоуправление Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления Здесь и далее если упоминаются статьи, но не указывается источник, имеется в виду Конституция РФ Никто больше не может ни обладать политической властью, ни осуществлять её, согласно части 3 статьи 4 Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону. Согласно статье 10 Конституции РФ Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Согласно части 1 статьи 11 Конституции РФ Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание Совет Федерации и Государственная Дума , Правительство РФ, суды РФ . Проанализируем эти нормы во взаимосвязи с другими конституционными нормами. Во-первых, в статье 10 идёт речь о государственной власти в единственном числе, говорится о разделении государственной власти, а не властей.
Это принципиально важно, особенно учитывая то, что согласно части 3 статьи 5 единство системы государственной власти является одним из конституционных принципов федерализма.
Во-вторых - на основе а не на абсолютном принципе, принцип разделения властей рассматривается как основополагающий, направляющий, но не как абсолютный, а значит, могут быть и исключения а именно они и составляют смысл работы. Глава государства - Президент РФ - не вписывается в триаду ветвей власти и не входит непосредственно ни в одну из трёх основных ветвей власти, это следует из анализа статей 10, 11, глав 4, 6, который полностью будет приведён ниже. В-четвёртых, перечень федеральных органов государственной власти, установленный частью 1 статьи 11, ни в коем случае нельзя считать исчерпывающим.
Федеральные органы исполнительной власти, которые упоминаются во многих статьях глав 3 и 6, а также об их территориальных органах, о которых говорится в части 1 статьи 78, в этот перечень не входят.
Не вписываются ни в этот перечень, ни в традиционную триаду ветвей власти такие федеральные государственные органы а они обладают всеми признаками государственных органов и в соответствующих федеральных законах, как правило, прямо названы государственными органами, которые либо прямо названы органами государственной власти, либо по свойствам исполняемых функций и по характеру государственно-властных полномочий фактически являются таковыми Центральный банк РФ часть 2 статьи 75 Конституции РФ прямо называет его органом государственной власти , Счётная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры во главе с Генеральной прокуратурой РФ, избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией РФ и некоторые другие государственные органы 5.2. Проблемы разделения властей в Российском государстве и государственные органы с особым статусом.
Тремя основными ветвями власти, даже вместе с институтом главы государства, система государственных органов РФ и многих других государств мира не ограничивается.
Как справедливо отмечает В.Е.Чиркин, в современном государстве существует множество органов и должностных лиц, которых не было во времена, когда формулировалась концепция разделения властей Чиркин В.Е. Государствоведение Учебник М. Юристъ, 1999. Стр.258 В современном Российском государстве такими органами являются избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией РФ, органы при Президенте, Конституционное Собрание, Банк России, органы судебного сообщества и квалификационные коллегии судей, а также органы прокуратуры во главе с Генеральной прокуратурой, органы финансового контроля Счётная палата РФ и аналогичные региональные органы, омбудсманы Уполномоченный по правам человека в РФ и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ . К сожалению, место этих органов в системе разделения властей не всегда освещается должным образом, в различных учебниках по теории государства и права эти органы при рассмотрении принципа разделения властей игнорируются, а во многих научных источниках информации о таких органах ничего не говорится о их месте в системе разделения властей.
Отчасти это можно объяснить тем, что система разделения властей в современном виде существует в нашей стране только с 1994 года, а при советской власти вопрос о разделении властей и о статусе различных государственных органов не стоял, так как все государственные органы были подконтрольны и подотчётны Советам.
Зачастую такие органы искусственно относятся к одной из основных ветвей власти, особенно хорошо это видно на примере прокуратуры На мой взгляд, недопустимо относить государственные органы с особым статусом, в том числе и главу государства, к одной из основных ветвей власти без соответствующего функционального обоснования Имеют место даже политические заявления о нелегитимности таких органов именно по той причине, что они не укладываются в классическую схему разделения властей. Между тем, на мой взгляд, к этой ситуации больше всего подходит древнеримское изречение Non ex regula ius sumatur sed ex iure est regula fiat - не следует исходя из общего, отвлечённого правила, черпать, создавать конкретное право, наоборот, нужно, основываясь на существующем, живом праве, строить общую форму Дигесты D.50.17.1, Paulus Иначе говоря, расхождение между теорией государства и права и системой органов государственной власти говорит о недостатках именно теории, а не конституционной практики. Между тем, некоторые решения данного вопроса всё-таки существуют.
М.В.Баглай определяет большинство из этих органов как органы государственной власти с особым статусом Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации Учебник для вузов 3-е изд М. ИНФРА-М-НОРМА, 2001. Стр. 353-356 О.Е.Кутафин свидетельствует о наличии органов президентской власти и особой группы государственных органов прокуратуры Козлова Е.И Кутафин О.Е. Конституционное право России Учебник 2-е изд М. Юристъ, 2000. Стр. 306, 310. В.Е.Чиркин справедливо отмечает, что концепция разделения властей имеет прежде всего ориентирующий характер, что в угоду догматическому его пониманию не следует закрывать глаза на реальную ситуацию Чиркин В.Е. Конституционное право Россия и зарубежный опыт М. Издательство Зерцало , 1998. Стр 255 В большинстве конституционных государств, в которых принцип разделения властей положен в основу организации государственной власти, существуют государственные органы, формально и функционально не относящиеся ни к одной из основных ветвей власти - государственные органы с особым статусом.
Наличие в государстве таких органов и даже их систем ещё не опровергает теорию разделения властей.
Однако, когда количество и значение государственных органов с особым статусом возрастает они могут образовывать особые ответвления и даже дополнительные ветви власти, а сам принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, на мой взгляд, нуждается в переосмыслении. 5.3. Методы исследования разделения властей.
В настоящей работе с точки зрения разделения властей исследуется система государственных органов Российской Федерации, а также основные формы непосредственной демократии, местное самоуправление и некоторые другие негосудартсвенные институты - субъекты политической системы общества в той мере, в какой это относится к исследуемой теме. Политическую власть и государственные органы по вертикали предлагаю подразделять по уровням на федеральный, федерально-окружной, региональный, административно-территориальный, и муниципальный уровни.
В основу такой классификации положена не принадлежность к системе федеральных либо региональных органов государственной власти, а территориальная сфера действия соответствующих органов. Государственные органы по горизонтали подразделяются по ветвям и ответвлениям государственной власти, как они мне представляются, следующим образом 1 избирательные органы комиссии, образующие вместе с избирательным корпусом дополнительную ветвь власти - избирательную власть . 2 глава государства Президент РФ и органы при нём, образующие дополнительную ветвь государственной власти - президентскую власть Используемый в различных источниках термин президентская власть, однако, не представляется мне безупречным, поскольку он не отражает функциональную сущность данной системы государственных органов и не является универсальным.
В данном случае идёт речь о об особой системе государственных органов, возглавляемой главой государства независимо от наименования должности и не относящихся к исполнительной власти, составляющих особое ответвление или дополнительную ветвь власти. В некоторых зарубежных государствах, а также в некоторых республиках в составе РФ президент возглавляет исполнительную власть и не образует особой системы государственных органов 3 законодательные органы, образующие законодательную власть, а также учредительные органы, образующие особое ответвление - учредительную власть , 4 система исполнительных органов, образующих исполнительную власть, а также специализированные органы с особым статусом органы Банка России, образующие особое ответвление , 6 суды, образующие в системе судебную власть, а также органы при судах, органы судейского сообществаи квалификационные коллегии судей, образующие несколько особых ответвлений , 7 независимые контрольно-надзорные органы органы прокуратуры, органы финансового контроля, омбудсманы, образующие дополнительную ветвь государственной власти - контрольно-надзорную власть. Если взять за основу данную классификацию и сопоставить её с конституционным принципом народовластия и тремя конституционно закреплёнными формами его реализации 5.1 , то получается, что система публичной политической власти включает основные и дополнительные ветви власти избирательную, президентскую, законодательную, исполнительную, судебную, контрольно-надзорную, вышеупомянутые особые ответвления, а также органы местного самоуправления местную власть. Наглядной иллюстрацией такой классификации является Система политической власти, государственных органов и их подразделений в виде схемы Приложение. Эта схема - попытка представить реальную систему разделения властей. Она составлена на основе Конституции РФ, ряда федеральных конституционных законов, федеральных законов, подзаконных актов включая Сводный перечень государственных должностей РФ, утверждённый Указом Президента РФ . Формат работы не позволяет подробно разобрать всю систему государственных органов, а также их формы взаимодействия и влияния друг на друга то есть российскую систему сдержек и противовесов. Для решения вопроса об обособлении дополнительных ветвей и особых ответвлений государственной власти следует сформулировать критерии их обособления, определить признаки ветви власти. В.Е.Чиркин приводит следующие признаки ветви власти 1 существование особых органов государства, 2 связь функции ветви власти с функцей государства, 3 общее функциональное назначение органов ветви власти сама система может быть иерархической или рассредоточенной , 4 общегосударственный характер деятельности ветви власти Чиркин В.Е. Государствоведение Учебник М. Юристъ, 1999. Стр.360 Соглашаясь в принципе с таким подходом, предлагаю считать дополнительной ветвью власти систему государственных органов с особым статусом не относящихся ни к одной из трёх основных ветвей власти и организационно от них обособленных, осуществляющих общие либо сходные функции Данное определение не вполне применимо к избирательной власти, поскольку она не является исключительно государственной а особым ответвлением власти - систему или группу государственных органов с особым статусом, организационно обособленных от основных ветвей власти, но функционально сходных с одной из них, либо организационно связанных с одной из основных ветвей власти, но осуществляющих особые функции. 6. Непосредственная демократия, система избирательных органов и избирательная власть . 6.1. Основные формы непосредственной демократии.
Согласно части 3 статьи 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Референдум и выборы являются основными формами непосредственной демократии другими формами непосредственной демократии являются, например, отзывное производство, участие присяжных и народных заседателей в осуществлении правосудия. Не останавливаясь на различных формах непосредственной демократии, принципах избирательного права и референдума, остановимся на тех моментах, которые имеют отношение к рассматриваемой теме. Референдум представляет собой голосование граждан по важнейшим вопросам государственного или местного значения.
Согласно Федеральному закону Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ референдум проводится на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Решение, принятое на референдуме, не нуждается в дополнительном утверждении, подлежит исполнению неясно, имеет ли оно прямое действие и может быть отменено иначе, как на новом референдуме или в судебном порядке. Казалось бы, власть народа, выражаемая на референдуме, должна быть исключена из системы сдержек и противовесов и не может быть ограничена.
На самом деле это не так. Вышеупомянутый Федеральный закон и Федеральный конституционный закон О референдуме РФ устанавливают круг вопросов, не подлежащих вынесению на референдум.
Вопросы референдума не должны ограничивать права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, противоречить Конституции РФ и законодательству вышестоящего уровня.
Кроме того, добиться проведения референдума крайне сложно, для этого необходимо пройти сложнейшие юридические процедуры.
В Российской Федерации проводятся выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Представительные органы, избираемые непосредственно гражданами, и выборные должностные лица занимают центральное место в системе органов государственной власти, а также в системе органов местного самоуправления.
На федеральном уровне избираются глава государства - Президент РФ и депутаты Государственной Думы. На региональном уровне в субъектах РФ проводятся выборы депутатов законодательного представительного органа и высшего должностного лица руководителя высшего исполнительного органа. На муниципальном уровне проводятся выборы представительного органа местного самоуправления, и, как правило, главы муниципального образования. Не исключается возможность проведения выборов и в иные органы государственной власти и органы местного самоуправления. 6.2. Избирательная власть в системе разделения властей.
Конституционная доктрина некоторых стран Латинской Америки выдвигает тезис о существовании наряду с традиционными ветвями власти также избирательной власти.
Под избирательной властью понимается право граждан, обладающих избирательными правами и составляющих избирательный корпус, решать все основные вопросы государственной жизни путём выборов, референдума, народной законодательной инициативы и другими способами Чиркин В.Е. Конституционное право Россия и зарубежный опыт М. Издательство Зерцало , 1998. Стр.246. Организационно обособление избирательной власти выражается в создании системы избирательных органов.
Таким образом, избирательная власть имеет неоднородный характер и включает избирательный корпус как субъект непосредственной демократии и систему государственных избирательных органов, осуществляющих функции и наделённых полномочиями по обеспечению волеизъявления избирательного корпуса Все другие ветви власти, кроме избирательной власти и местного самоуправления, полностью относятся к государственной власти и выражаются в соответствующих государственных органах, их функциях и полномочиях На мой взгляд, избирательная власть в России является реальностью. Это выражается, в частности, в создании системы независимых коллегиальных избирательных органов - избирательных комиссий.
В принципе выборы и референдумы могут проводиться органами любой из основных ветвей власти, но в этом случае существует больше возможностей для злоупотреблений властью. 6.3. Избирательные комиссии в системе государственных органов.
Избирательные комиссии в РФ осуществляют организацию и проведение выборов. В РФ действуют избирательные комиссии на пяти уровнях Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, а также территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии.
Центральная избирательная комиссия и избирательные комиссии субъектов РФ с 1994 года являются государственными органами и действуют на постоянной основе. Они формируются на паритетной основе соответственно Президентом РФ и палатами Федерального Собрания, органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ В настоящее время, как сообщил Председатель Центризбиркома А.А.Вешняков, рассматривается предложение об изменении порядка формирования избирательных комиссий.
Предполагается обеспечить участие Центризбиркома в формировании региональных избирательных комиссий, а последние наделить правом формирования нижестоящих избирательных комиссий.
Реформа вполне в духе времени, речь идёт об укреплении вертикали власти, в данном случае - избирательной власти, системы избирательных комиссий Нижестоящие избирательные комиссии формируются, как правило, органами местного самоуправления на период подготовки и проведения выборов.
Избирательные комиссии осуществляют такую функцию государства, как проведение выборов и референдумов, и в пределах этой функции обладают государственно-властными полномочиями.
Естественно, избирательные комиссии не могут быть отнесены ни к одной из трёх основных ветвей власти. М.В.Баглай относит Центральную избирательную комиссию к числу органов государственной власти с особым статусом . 7.