КОНГРЕСС США Конгресс США — высший представительный и зако¬нодательный орган. Состоит из двух палат — па¬латы представителей и сената. Палата представителей является органом общенацио¬нального представительства. 435 ее депутатов избираются на два года в первый вторник после первого понедельника но¬ября каждого четного года. Между штатами депутатские ме¬ста распределяются пропорционально численности населе¬ния. Перераспределение мест осуществляется раз в десять лет по итогам переписи населения.Избирательные округа по выборам в палату представителей должны иметь равное, по возможности, число населения.
В настоящее время квота представительства составляет 520 тыс. человек. Наибольшее представительство имеют штаты Калифорния (45), Нью-Йорк (34), Техас (27), Пен¬сильвания (23) и Иллинойс (22). Ряд штатов — Аляска, Вер¬монт, Вайоминг, Делавэр, Южная и Северная Дакота — имеют по одному представителю. Это минимальная норма представительства по Конституции.Помимо полноправных членов в палату избираются по одному делегату от Федерального округа Колумбия, о-ва Гу¬ам, Виргинских о-вов, Восточного Самоа и Пуэрто-Рико. Они имеют право участвовать в работе палаты и ее комите¬тов, но лишены права голоса.
Конституцией США установлены следующие требования к кандидатам: член палаты представителей должен достичь возраста 25 лет, быть гражданином США не менее семи лет и жителем того штата, от которого он избирается.Верхняя палата — сенат.— является органом представи¬тельства штатов.
Независимо от численности населения каждый из 50 штатов представлен двумя депутатами. Сена¬торы избираются на шесть лет в те же сроки, что и палата представителей. Но в отличие от последней каждые два года состав сената переизбирается только на одну треть. Это об¬стоятельство придает сенату особый статус постоянно дейст¬вующего органа.Особая роль сената определяется также тем, что за ним по Конституции закреплен ряд самостоя¬тельных полномочий. “По совету и с согласия” сената заклю¬чаются международные договоры.
С одобрения сената прези¬дент производит назначения на должности федеральных су¬дей и должностных лиц федеральной администрации. Немалое значение имеет и небольшой, в сравнении с пала¬той представителей, состав сената, что предопределяет его роль как элитарного института власти.Конституцией США установлены следующие требования к кандидатам: сенатор должен достичь возраста 30 лет, быть гражданином США не менее 9 лет и жителем того штата, от которого он избирается.
Работа конгресса нового созыва начинается в полдень 3 января на следующий год после проведения выборов. Заседает конгресс в Капитолии, г. Вашингтон, Федераль¬ный округ Колумбия. Роль конгресса в политическом механизме США определя¬ется двумя конституционными факторами: федеративным ус¬тройством США и механизмом “разделения властей”. Первый из них определяет предметы ведения конгресса. Второй — конкретные формы и объем реализации властных полномочий конгресса.КОНГРЕСС США В СТРУКТУРЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ Со времени принятия Конституции США 1787 г. в струк¬турно-функциональных характеристиках американской фе¬дерации многое изменилось.
Первоначально в состав США входили 13 штатов. В настоящее время число их возросло до 50. Изменился и реальный механизм федеративных отно¬шений. Сейчас он имеет мало общего с той моделью, которая мыслилась авторам Конституции США два века назад.В основе конституционной модели лежит принцип дуали¬стического федерализма.
Формально, если следовать логике Конституции, федеральные органы и органы штатов незави¬симы. С момента избрания президента и конгресса США — институтов, формируемых на основе выборов, проводимых по штатам, — связь между ними обрывается. Каждый из уровней власти в пределах предоставленных Конституцией прав суверенен. Таким мыслился федерализм “Отцам-осно¬вателям”. Но реальный механизм федерации далек от его первоосновы.Жизнь переплетает федерацию и штаты тыся¬чами нитей, интегрируя их в единое целое.
Формально предметы ведения союза и штатов разграни¬чены достаточно жестко. Конституционной линией, разде¬лившей их, служит перечень вопросов, отнесенных к компе¬тенции конгресса.В их число авторы Конституции ввели: ре¬гулирование междуштатной и внешней торговли, чеканку монеты и определение ее стоимости, установление мер и ве¬сов, учреждение федеральных органов власти, набор и содер¬жание армии и военно-морского флота, ведение междуна¬родных дел, организацию почтовых служб, регламентацию авторского права и вопросов предоставления гражданства, управление территориальными владениями США. Этот перечень дополнен принципом “подразумеваемых” полномочий.
Установленный последним пунктом 8-го разде¬ла 1 статьи он наделяет конгресс “правом издавать все зако¬ны, которые необходимы и уместны для приведения в дей¬ствие вышеперечисленных полномочий и всех других полно¬мочий, предоставленных настоящей Конституцией правительству Соединенных Штатов”. В процессе развития федеративных отношений данная норма сыграла едва ли не решающую роль в расширении прав конгресса.
Свободное ее толкование Верховным судом США утвердило за ним исключительные права в области финансов и авторского права, позволило создать целостный свод уголовного законодательства, карающего за нарушения федерального права. Но наиболее широкому толкованию подверглась норма о регулировании междуштатной торговли.Еще в 1824 г. в своем решении Верховный суд США подчеркнул: “Торговля — это нечто большее, чем просто торговля.
Это — движение товаров и отношения”. Позднее, в 1851 г. понятию междуштатной торговли было дано фактически всеобъемлющее значение.Оно, по мнению Верховного суда, должно было охватывать все вопросы, требующие “единого правового регулирования”. В настоящее время формула Конституции о регулировании междуштатной торговли лежит в основе массивного свода за¬конодательства, охватывающего вопросы торгового и трудового права, охраны природы. Принцип “подразумеваемых” полномочий позволил ут¬вердить верховенство федерации и федерального законода¬тельства во многих областях социально-экономической и политической жизни.
Но пределы его применения не безгра¬ничны. В конечном счете он должен опираться на “букву” Конституции, иметь хотя бы отдаленное отношение к тем полномочиям, которые перечислены в самом тексте Основ¬ного закона.А тот пробел, который возникает в обосновании власти конгресса, восполняется доктриной “присущих” ему полномочий.
Они, как утверждает Верховный суд США, не¬отделимы от самого понятия государственного суверенитета. Конституция США не ограничивается установлением сферы исключительного ведения конгресса. Во-первых, уста¬навливается сфера “совпадающих” прав федерации и штатов.К их числу относятся законотворчество и правоприменение в области гражданских прав, налогообложения, регламента¬ции деятельности корпораций, обеспечения “всеобщего бла¬госостояния”. Указанные вопросы отнесены к ведению и со¬юза, и штатов.
Но паритетного их участия в этих вопросах нет, так как в соответствии с доктриной “преимущественных прав” конгресса действующим признается федеральное зако¬нодательство, а не вступившее в противоречие с ним зако¬нодательство штатов. Далее, конституционный механизм разграничения пред¬метов ведения дополняется перечнем тех вопросов, которые не подлежат регламентации со стороны федерации и штатов.И федерации, и штатам запрещается облагать налогом экспорт, жаловать дворянские титулы, допускать рабовладе¬ние, нарушать соответствующие требования Билля о правах.
Кроме того, федерации запрещается вводить прямые на¬логи безотносительно к численности населения штатов, ус¬танавливать дискриминационные косвенные налоги, предоставлять торговые привилегии, изменять границы штатов без их согласия.Штаты, в свою очередь, не вправе заключать междуна¬родные договоры и соглашения с другими штатами без согла¬сия конгресса, чеканить монету, содержать войска в мирное время, принимать законы, нарушающие обязательства по договорам, а также федеральную Конституцию, законы и до¬говоры, принятые или заключенные на ее основе.
В самом тексте Конституции сфера компетенции штатов не закрепляется. За органами власти штатов сохраняется “остаточная” компетенция, т.е. те вопросы, которые не отне¬сены Основным законом и практикой его толкования к веде¬нию федерации и не включены в число специальных огра¬ничений и запрещений (X поправка к Конституции). Формально в вопросы ведения штатов вмешиваться кон¬гресс не вправе.
В действительности же дело обстоит не совсем так. На территории штатов могут вводиться войска в случае внутренних беспорядков и необходимости защиты федерального законодательства от самих штатов. В феде¬ральных судах может быть возбуждено уголовное преследо¬вание должностных лиц штатов, виновных в нарушении федерального права.Но наиболее мощной остается “власть кошелька”. Согласно Конституции, “конгресс имеет право устанав¬ливать и взимать налоги с доходов, каким бы ни был ис¬точник их поступлений” (XVI поправка). Используя это право, конгресс в 1986 г. с принятием закона о реформе налогового права лишил штаты целого ряда бюджетных ис¬точников.
Так, например, в 1987 г. налоговые поступления штатов с торгового оборота составили только 5,2 млрд долл что было почти в 2 раза меньше той суммы (10,2 млрд долл.), которая была получена ими 1985 г. Увеличи¬лась зависимость штатов от программ оказания помощи, которые принимает конгресс.
Финансовая же помощь со стороны федерации сопровождается рядом условий, кото¬рые позволяют конгрессу реально влиять на политику в штатах.Определив объем полномочий конгресса по вертикали (по линии “федерация” — “штаты”), рассмотрим вопрос о роли конгресса в структуре политической власти по гори¬зонтали (по линии “конгресс — президент — Верховный суд США”). КОНГРЕСС В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ Общая характеристика принципа разделения властей В основу формирования правительственной власти поло¬жен принцип разделения властей. Согласно этому принципу, законодательная власть принадлежит конгрессу, исполни¬тельная — президенту, судебная — Верховному и нижесто¬ящим федеральным судам.
По конституции, все три ветви власти формируются раз¬личным образом. Конгресс избирается непосредственно насе¬лением, президент — коллегией выборщиков, Верховный суд — совместно президентом и сенатом.Различны сроки их полномочий. Представители избираются на два, сенаторы — на шесть, президент — на четыре года; федеральные судьи пребывают в должности пожизненно.
По логике Конститу¬ции, подобный порядок формирования должен был закре¬пить независимое положение каждой из трех ветвей власти и утвердить за ними в определенных и жестко очерченных рамках соответствующую функциональную компетенцию. Однако развитие пошло по другому пути. В самой Консти¬туции были заложены нормы, трансформирующие традици¬онную схему разделения властей.В дальнейшем они были наполнены новым содержанием, изменившим ту модель, ко¬торая представлялась “отцам-основателям”. Это касается как сфер деятельности, так и форм взаимоотношений трех вет¬вей власти.
Собственно, в настоящее время не может идти речь о ка¬ком-либо абсолютном разделении властей либо о четком раз¬делении их компетенции. Конгресс утратил исключительное право законодательствовать.За президентом и многими ве¬домствами закреплено право на принятие нормотворческих актов. Оно выводится либо из “присущих” президенту пол¬номочий, либо делегируется самим конгрессом.
По сути законотворческой является и деятельность судеб¬ной власти. В правовую систему конституционные и законодательные нормы преимущественно входят в виде прецеден¬тов — судебных решений, в которых дано толкование кон¬ституционных и законодательных норм и которым суды дол¬жны следовать при разрешении сходных дел. Не остается неприкосновенной и сфера функциональной деятельности исполнительной власти.Так, например, суды имеют право издавать приказы, обязывающие администра¬тивные органы выполнить либо воздержаться от выполнения тех или иных действий.
В свою очередь, конгресс, принимая резолюции или частные билли (см. ниже), осуществляет в некоторой степени функции управления и распоряжения в отношении как подчиненных, так и не подчиненных ему ор¬ганов и лиц. Подобное переплетение функций служит цели более пол¬ного приспособления механизма правительственной власти к задачам и требованиям, которые поставлены развитием об¬щества.Функционирование системы разделения властей дополня¬ется и во многом определяется действием системы “сдержек и противовесов”, особых конституционных методов и форм, позволяющих нейтрализовать либо сдержать действия ка¬кой-либо из ветвей власти.
В руках конгресса наиболее эф¬фективным средством воздействия была “власть кошелька”. Президенту, в свою очередь, было предоставлено право вето, которое конгресс мог преодолеть лишь квалифицированным большинством голосов.Наконец, Верховный суд США был наделен правом конституционного надзора.
Материальной основой его служило нормативное, в виде прецедентов, тол¬кование Конституции США, а средством практической реа¬лизации — право отказа в применении тех законодательных норм (и федерации, и штатов), которые противоречили Кон¬ституции США, так, как она представлялась суду. Полномочия конгресса в области внутренней политики Наиболее полно роль конгресса в системе разделения вла¬стей раскрывается в тех функциях, которыми наделен он по Конституции.
В рамках несколько упрощенной схемы они могут быть представлены в следующем виде: 1. Принятие за¬конодательства; 2. Бюджет и финансы; 3. Формирование ап¬парата исполнительной и судебной власти; 4. Контроль за деятельностью правительственного аппарата; 5. Осуществле¬ние квазисудебных функций; 6. Регулирование межправи¬тельственных отношений.К этому перечню следует добавить те функции, которые не отражены в Конституции, но кото¬рые во многом определяют роль конгресса. К подобным не¬конституционным функциям могут быть отнесены предста¬вительство партий, социальных слоев и групп, обществен¬ных и профессиональных организаций; участие в формировании общественного мнения; определение полити¬ческой линии развития и т.д. Законотворчество.
По форме акты конгресса различают¬ся на билли (законы), резолюции и приказы.Билли, которые после одобрения их президентом либо преодоления его вето становятся законами (актами, статута¬ми), подразделяются на публичные билли и частные билли.
Первые являются актами общего действия. Вторые — актами индивидуального применения или локального действия. Конгресс принимает три вида резолюций: совместные, совпадающие и простые. Совместные резолюции практиче¬ски не отличаются от биллей ни по порядку их прохождения, ни по характеру их регламентации.Нередко изменения в действующие законы вносятся совместными резолюциями, и, наоборот, изменения в совместные резолюции — закона¬ми. Как и билли, совместные резолюции передаются на под¬пись президента.
В форме совместных резолюций принима¬ются проекты конституционных поправок. В случае их одоб¬рения большинством в две трети голосов обеих палат они, без санкции президента, отсылаются законодательным со¬браниями штатов для ратификации. Совпадающие резолюции касаются главным образом дея¬тельности обеих палат, не имеют нормативного характера и не нуждаются в санкции президента. Фактически сила сов¬падающих резолюций распространяется только на конгресс.Простые резолюции принимаются каждой из палат в от¬дельности и в основном регламентируют вопросы внутренней организации палат.
Приказы принимаются также каждой палатой в отдель¬ности и содержат распоряжения, имеющие индивидуальное применение.В среднем за год конгресс принимает до 700 и более бил¬лей и резолюций из общего числа 3-5 тысяч внесенных на его рассмотрение проектов. Характеризуя законотворческую деятельность конгресса, необходимо подчеркнуть: она находится под значительным влиянием президента.
Он определяет во многом не только программу законодательной деятельности, но и контролиру¬ет весь процесс законотворчества. По некоторым оценкам, по инициативе президента либо иных подчиненных ему органов и лиц в конгресс поступает до 30 процентов всех законопроектов. Формально исполни¬тельная власть лишена права законодательной инициативы. Внести в палату проект может только сенатор или член па¬латы представителей.Однако результативность инициатив президента от этого ничуть не снижается.
До 50% проектов, предложенных исполнительной властью, конгресс одобряет. Наиболее мощным средством воздействия президента, как и прежде, остается право вето (отклоняется весь проект в целом), которое конгресс может преодолеть лишь при по¬вторном одобрении законопроекта большинством в две трети голосов. Нередко только угроза применения вето вынуждает законодателей более внимательно отнестись к запросам и за¬мечаниям со стороны президента.Эта позиция имеет под со¬бой достаточные основания.
Конгрессу удается преодолеть не более трех процентов от общего числа президентских вето. Бюджет и финансы. Формально, по Конституции, пре¬зидент лишен каких-либо полномочий в этой области. Толь¬ко конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы. Займы от имени Сое¬диненных Штатов может также заключать только конгресс. Наконец, “чеканка монеты” или эмиссия денег и выдача де¬нег из казначейства могут производиться только по закону конгресса.Однако уже с 1921 г. подготовка бюджета, а впоследствии и наиболее крупных финансовых биллей была перепоручена исполнительной власти.
Фактически в этой области иници¬атива перешла к президенту, хотя конгресс и сохранил за собой достаточный вес. Законодатели самостоятельно реша¬ют вопрос об увеличении, сокращении либо недопущении ас¬сигнований, запрашиваемых исполнительной властью. Не¬редко сами определяют, на какие цели и в каком объеме не¬обходимы ассигнования.Бюджет, принимаемый в форме совпадающей резолюции, не имеет обязательной силы, но он служит основой для при¬нятия финансовых биллей.
Последние принимаются в двух формах. Первоначально принимается разрешающий билль, в котором предусматри¬вается осуществление определенных проектов и их финанси¬рование. Однако никакие выплаты на основании такого за¬кона не производятся.Для этого необходимо принятие билля об ассигнованиях, в котором казначейству дается распоряже¬ние о выделении соответствующих денежных сумм. Оба этих законопроекта передаются на подпись президента, который может наложить на них вето. Финансовый год в США начи¬нается 1 октября предыдущего календарного года. Рассматривая вопрос о финансах, необходимо сказать об “импаундменте” — отказе президента расходовать деньги, выделенные по закону конгрессом.
С 1974 г. определен сле¬дующий порядок разрешения подобных конфликтов.Прези¬дент должен обратиться к конгрессу со специальным посла¬нием, в котором дается объяснение причин, повлекших отказ от использования либо приостановку расходования ассигно¬ванных средств.
Преодолеть “саботаж” президента конгресс может, приняв санкционирующий ассигнования билль. Формирование иных государственных органов. Формаль¬но вопросы организации и структуры исполнительной вла¬сти, полномочий управленческих органов должны регламен¬тироваться законодательством. Однако конгресс давно (с 1939 г.) уступил это право исполнительной власти. Реализу¬ется оно президентом посредством планов реорганизации.Эти факты, согласно закону, должны представляться на ут¬верждение конгресса, который может в течение 60 календар¬ных дней их отклонить.
До 1977 г. полномочия президента по реорганизации исполнительной власти фактически не ог¬раничивались. Впоследствии по закону за ним сохранилось право на реорганизацию преимущественно второстепенных структур исполнительной власти.Что же касается крупных реорганизационных реформ (упразднение министерств и не¬зависимых административных агентств и пр.), проводиться они должны по закону конгресса.
Согласно Конституции, назначение “послов судей Вер¬ховного суда и всех других лиц, назначение которых Кон¬ституцией не предусмотрено в ином порядке и должности которых установлены законом” производятся президентом по совету и с согласия сената (ст. II, разд.2). В общей сложно¬сти сенат утверждает несколько десятков тысяч кандидатов на должности гражданской и военной администрации. В большинстве своем они утверждаются списком.Что же ка¬сается кандидатур на высшие должности в администрации и в Верховном суде, утверждение их происходит отдельно, за¬нимая иногда несколько месяцев.
В целом сенат подходит к утверждению назначений на ключевые посты достаточно жестко. Так, например, в 1986 г. из 488 назначений на вы¬сшие должности сенат утвердил только 411. 69 кандидатов не были утверждены, 8 сами сняли свои кандидатуры.Необходимо сказать несколько слов об экстраординарной процедуре назначения президента и вице-президента. По Конституции, они избираются коллегией выборщиков, кото¬рые избраны населением.
Однако в том случае, если ни один претендент не имеет абсолютного большинства голосов, из¬брание президента из числа трех кандидатов, набравших наибольшее число голосов, осуществляет палата представите¬лей. В аналогичной ситуации вице-президента из числа двух кандидатов, набравших наибольшее число голосов, избирает сенат.Контроль за деятельностью правительственного ап¬парата. Традиционно наиболее действенным средством воз¬действия была и остается “власть кошелька”. Нередко только угроза сокращения ассигнований вынуждает президента или отдельные звенья исполнительной власти более внимательно прислушиваться к требованиям конгресса и учитывать воз¬можную его реакцию на те или иные их действия.
Столь же испытанным средством остается право постоян¬ных и расследовательских комитетов конгресса проводить расследования деятельности правительственных органов. До¬статочно напомнить, что в результате расследования юриди¬ческого комитета палаты представителей в 1974 г. Р.Никсон был вынужден уйти в отставку с поста президента.
Не мень¬шую известность приобрели расследования деятельности ФБР, ЦРУ, аферы “Иран — контрас”. До недавнего времени в арсенале конгресса было и такое эффективное средство, как законодательное вето. Посредст¬вом его конгресс мог аннулировать либо приостановить дей¬ствия актов исполнительной власти, принимая как совпада¬ющие резолюции, так и простые резолюции одной из палат.
Однако в 1983 г. Верховный суд США признал его примене¬ние неконституционным, нуллифицировав положения не¬многим менее 200 законодательных актов конгресса и лишив последнего действенной формы контроля. Квазисудебные функции.К квазисудебным функциям конгресса относятся: оценка соответствия членов конгресса установленным Конституцией цензам и суд импичмента. Первое полномочие не имеет большого значения ни для де¬ятельности самого конгресса, ни для определения его факти¬ческой роли. Иное дело — импичмент.
Импичмент — особая процедура, заимствованная автора¬ми Конституции из парламентской практики Англии. Суть его сводится к следующему. Субъектами ответственности яв¬ляются президент, вице-президент, судьи и должностные ли¬ца исполнительной власти. Основание привлечения к суду импичмента — “измена, взяточничество или иное тяжкое преступление” (ст. II, разд. 4). Инициатива возбуждения импичмента принадлежит палате представителей, осуществ¬ление суда — сенату.Однако импичмент только по назва¬нию и определенному сходству с судопроизводством может считаться судом.
По сути — это “политический процесс”, цель которого отстранить от должности виновных в соверше¬нии преступления или проступков, что, впрочем, в дальней¬шем не освобождает их от обычной судебной ответственно¬сти. В истории США сенат лишь в 12 случаях выступал в роли суда импичмента. И только в четырех из них был вы¬несен обвинительный вердикт. Но и преуменьшать его зна¬чение не стоит.В 1974 г. только угроза суда импичмента заставила Р.Никсона уйти в отставку.
Межправительственные отношения. Вопрос о формах взаимоотношений между конгрессом и правительствами штатов рассмотрен выше. Здесь же необходимо дополнить его сведениями о том, как осуществляется связь между ни¬ми. Эти вопросы Конституцией и законодательством не ре¬гламентированы. Однако практикой, в том числе и судебной, утверждены достаточно жесткие правила.Так, конгресс не имеет права указывать либо давать рас¬поряжения правительствам штатов.
Даже послания к шта¬там о ратификации конституционных поправок не создают юридически обязательного требования по их рассмотрению. В свою очередь, и органы штатов не вправе диктовать свою волю тем депутатам, которые представляют в конгрессе их штаты. Каждый из них имеет лоббистов — своих “ходатаев” при Капитолии. Свои представительства имеют и многие консультативные органы, координирующие усилия шта¬тов, — Совет правительств штатов.Национальная конференция легислатур.
Национальная ассоциация губернаторов, Национальная гражданская лига (до 1986 г. — Националь¬ная муниципальная лига) и др. Принимая законодательство и утверждая ассигнования, конгресс определяет развитие федеративных отношений по вертикали. В то же время он контролирует их и по гори¬зонтали. Отношения между отдельными штатами должны оформляться на договорной основе, а соглашения между штатами — одобряться конгрессом.Без санкции последнего допускается заключение только тех соглашений, которые “не увеличивают политическую власть штатов и не угро¬жают верховенству правительства Соединенных Штатов”. Полномочия конгресса в области внешней политики.
Вопросы войны и мира. По Конституции, решение воп¬роса войны и мира возложено на конгресс.Он наделен пра¬вом “объявлять войну, выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии и устанавливать правила отно¬сительно захватов на суше и море” (ст. 1, разд.8). Право ре¬шать вопрос о вступлении в военные действия авторы Кон¬ституции безоговорочно отнесли к компетенции конгресса.
Без его санкции президент мог ввести войска в военные дей¬ствия только для отражения внезапного нападения на страну и при чрезвычайном положении. Но к формальному объяв¬лению войны конгресс прибегал только в пяти случаях.В остальных —а их, по оценкам американских специалистов, было более 200 — решение о применении военной силы при¬нималось президентом единолично. Конституция наделила конгресс широкими контрольными полномочиями, использовав которые, он мог бы ограничить власть президента.
В ст. 1, разд. 8 указано: “Конгресс имеет право набирать и содержать армии; однако, никакие денеж¬ные ассигнования для этих целей не должны производиться более чем на двухлетний срок; создавать и содержать флот; издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил”. Но до войны во Вьетнаме ни один из этих ме¬ханизмов не применялся. И только после нее конгресс пред¬принял ряд мер, призванных ограничить власть президента.
Центральное место в совокупности мер, принятых конг¬рессом, занимает Резолюция о военных полномочиях 1973 г. В соответствии с ней президент может отдать приказ о начале военных действий “только в случае объявления войны, специ¬ального разрешения в форме статута и общенационального чрезвычайного положения, создавшегося в результате напа¬дения на США, их территорию или владения, либо на их во¬оруженные силы”. Причем прежде чем применить военную силу, президент “в каждом возможном случае” должен кон¬сультироваться с конгрессом.
Если военные действия нача¬лись, президент в течение 48 часов обязан представить конг¬рессу доклад в письменном виде. Без санкции конгресса воен¬ные действия могут продолжаться не более 60 дней. В крайних случаях “для обеспечения быстрого и безопасного вывода” американских вооруженных сил этот срок может быть про¬длен еще на 30 дней. Однако, если конгресс примет совпада¬ющую или совместную резолюцию, в которой содержится требование прекратить военные действия, президент обязан подчиниться до истечения как первого, так и второго срока.
Резолюция 1973 г. несколько ограничивает власть прези¬дента. Но преувеличивать ее значение не следует. Предва¬рительные консультации президента с конгрессом практиче¬ски не проводятся. Во время бомбардировок Ливии 1986 г. “консультации” начались в то время, когда самолеты уже за¬ходили “на цель”. Доклады президентов конгрессу носили сугубо формальный характер.В ряде случаев были наруше¬ны требования об условиях применения вооруженных сил США: в 1980 г. в Иране при попытке освободить американ¬ских заложников, в 1983 г. — в ходе интервенции на Грена¬ду, в 1988 г. в военных акциях в Персидском заливе, в де¬кабре 1989 г. — в Панаме.
Заключение международных договоров. Договоры заклю¬чаются под непосредственным контролем президента и пере¬даются на одобрение сената.Сам процесс ратификации дого¬воров состоит из двух самостоятельных стадий: на первой — сенат утверждает договоры (дает совет и согласие) большин¬ством в две трети голосов присутствующих сенаторов; на вто¬рой — президент определяет по своему усмотрению, следует ли ему воспользоваться полученным согласием и ратифици¬ровать договор.
Позиции сената весомы.Недаром В.Вильсон как-то сказал: “Президент, представляющий сенату на утвер¬ждение договор, выступает в роли слуги, который обращается к своему хозяину с просьбой дать ему совет”. С именем В.Вильсона связано и самое крупное поражение, которое когда-либо терпел президент.
Сенаторы отклонили Версальский договор 1919 г предусматривавший участие США в Лиге на¬ций. Нередко при определении характера договорных обяза¬тельств исполнительная власть вынуждена учитывать воз¬можную оппозицию в сенате. Сенат может не только отклонить договор, но и внести в него поправки или оговорки либо просто не рассматривать его. Поправки вносят существенные изменения в договорные обя¬зательства, что влечет необходимость дополнительного согла¬сования между сторонами по договору.
Оговорки, не меняя текста договора, изменяют в одностороннем порядке только обязательства США. Не уступая поправкам по значимости, по сути они ставят другие государства в неравноправное поло¬жение.Помимо оговорок и поправок сенат в резолюции об одобрении договоров включает и так называемые “понима¬ния” — заявления, в которых сенат дает определение и тол¬кование тем или иным положениям договорного акта. На второй стадии ратификации судьба договоров нахо¬дится в руках президента.
Он может отказаться от промуль¬гации договора. В этом случае он не вступит в силу. Международные обязательства США выступают не толь¬ко в форме договоров, но и в форме исполнительных согла¬шений, т.е. тех соглашений, которые заключаются исполни¬тельной властью, но не передаются на одобрение сената.Различается несколько видов исполнительных соглаше¬ний. Первую группу составляют исполнительные соглаше¬ния, заключенные на основе законов и договоров либо “кон¬ституционных” полномочий самого президента.
Договорные акты этого вида в утверждении не нуждаются. Во вторую группу входят исполнительные соглашения, которые по ха¬рактеру содержащихся в них обязательств либо согласно тре¬бованиям самого конгресса, должны получить его санкцию. Наибольший удельный вес принадлежит исполнительным соглашениям первой группы. Так, например, на основе дого¬вора о создании НАТО было заключено около 10 тыс. различ¬ного рода актов.Особое значение имеют соглашения, которые президент заключает на основе своих “конституционных” полномочий как руководителя внешней политики и главноко¬мандующего.
Такого рода международные обязательства при¬нимаются по инициативе самого президента и не нуждаются в санкции конгресса. К ним относятся соглашения об установ¬лении дипломатических отношений.В их число входят соглашения о перемирии (например, подписанное в Париже в ян¬варе 1973 г. Соглашение о прекращении войны и восстановле¬нии мира во Вьетнаме), соглашения по вопросам совместного военного производства, военных баз и т.д. Нередко президенты заключали исполнительные согла¬шения, даже не уведомляя конгресс о принятых мерах. Кон¬гресс мирился с этим до 1972 г когда был принят закон Кейса. В соответствии с законом “любые международные со¬глашения, не заключенные в форме договора”, должны пе¬редаваться конгрессу не позднее 60 дней после вступления их в силу. В том же случае, если передача такого соглаше¬ния может нанести “ущерб государственной безопасности Соединенных Штатов”, оно должно быть представлено толь¬ко комитетам по иностранным делам сената и палаты пред¬ставителей.
Во вторую группу включены исполнительные соглаше¬ния, которые должны быть санкционированы конгрессом по характеру содержащихся в них обязательств.
В большинстве случаев это соглашения, выполнение которых зависит от вы¬деления ассигнований или принятия конгрессом соответству¬ющего закона, например, об участии США в международных организациях.Иной характер носят исполнительные согла¬шения, которые президент должен передать на одобрение конгресса, выполняя установленные законодательством тре¬бования.
Так, например, на основании закона о создании агентства по контролю за вооружениями и разоружению 1961 г. все договорные обязательства, предусматривающие разоружение или сокращение вооруженных сил США, дол¬жны передаваться конгрессу для одобрения в форме договора или исполнительного соглашения.ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА КОНГРЕССА Председатели и должностные лица палат Председателем палаты представителей является спикер.
Избирается он в начале первой сессии конгресса от партии большинства, хотя формально в его избрании участвует вся палата в целом. До избрания на пост спикера член палаты представителей должен пройти многие ступени иерархической лестницы палаты.С 1899 г. срок пребывания на Капи¬толии спикеров перед их избранием составляет в среднем 24 года. Спикер считается третьим лицом в государстве после президента и председателя Верховного суда США. Функции спикера достаточно обширны.
Он руководит ходом работы палаты и обеспечивает соблюдение установ¬ленных процедурных правил. Ему принадлежит право на¬значения в расследовательские и согласительные комитеты.Он решает процедурные споры и обеспечивает порядок в месте заседаний палаты. Одна из важнейших его функ¬ций — “право признания”. От усмотрения спикера может зависеть, получит или не получит депутат слово, будет или не будет ему предоставлено право внести какое-либо предложение.
Под руководством спикера работают должностные лица палаты — клерк палаты представителей, секретари (клер¬ки), пристав, привратник, почтмейстер и эксперт по парла¬ментской практике. Последний играет особую роль в дея¬тельности палаты. Он дает юридические и технические со¬веты спикеру и членам палаты, консультирует при возникновении противоречий относительно толкования и применения тех или иных процедурных правил.Указанные должностные лица, не являющиеся депутатами, назначают¬ся палатой в начале первой сессии.
Каждый из них имеет подчиненный ему аппарат. Председателем сената является, согласно Конституции, вице-президент. Он может вести заседания палаты, однако, лишен права голоса, если только голоса сенаторов не разде¬лились поровну (ст. 1, разд. 3). На практике вице-прези¬дент редко пользуется предоставленным ему правом.Факти¬чески функции председателя палаты осуществляет времен¬ный председатель (председатель pro tempore), избираемый сенатом на время отсутствия вице-президента. Им может стать только лицо, принадлежащее, как спикер, к партии большинства.
Функции председателя в целом аналогичны функциям спикера. Но есть определенные отличия. Так, например, председатель сената не вправе осуществлять “право призна¬ния” произвольно.Партийная структура конгресса После выборов 1988 г. в 101-м конгрессе сложилась сле¬дующая расстановка политических сил. В палате представи¬телей 262 депутатских места принадлежат демократической, 173 — республиканской партии.
В сенате соотношение сил таково: 55 демократов и 45 республиканцев. О партийной организации конгресса законодательство и регламенты палат, как правило, молчат. Лишь в отдельных их нормах есть замечания относительно роли тех или иных партийных структур.А между тем партиям на Капитолии принадлежит заметная роль. Партийная организация каждой из палат конгресса структурно представлена следующим образом: лидеры боль¬шинства и меньшинства, “кнуты”, политические комитеты и конференции (кокусы) партий.
Палата представителей. В палате представителей лидер большинства избирается тайным голосованием (по бюллете¬ням) на конференции (кокусе) партии, имеющей большин¬ство депутатских мест. В иерархии палаты он — второе лицо после спикера, хотя и не является ее должностным лицом. Функции лидера большинства ни в одном из актов не опре¬делены. Но роль его довольно весома.Он отвечает за плани¬рование партийной стратегии, единство фракции в законода¬тельной деятельности, за связи с общественностью и прес¬сой. Через него в основном осуществляются контакты исполнительной власти с руководством палаты.
Лидер большинства имеет большие возможности воздей¬ствия на депутатов. От его позиции во многом зависит на¬значения в престижные комитеты, содействие в проведении избирательных кампаний, поддержка инициатив депутата. Особое положение лидера большинства подчеркивается так¬же тем обстоятельством, что в дебатах ему первому предо¬ставляется слово.Помимо этого, он имеет, в сравнении с ря¬довыми членами палаты, более высокое жалованье, допол¬нительные служебные помещения, больший штат подчиненного ему аппарата.
Те же функции и тот же статус имеет лидер меньшинства палаты, с одной лишь разницей, что в иерархии своей пар¬тии он — первое лицо. В последние годы роль лидера мень¬шинства заметно повысилась. Связано это с тем, что респуб¬ликанская партия, оставаясь в меньшинстве в конгрессе, со¬храняет за собой третий раз подряд (с 1980 г.) пост президента.В выполнении задач, поставленных перед лидерами боль¬шинства и меньшинства, особая роль принадлежит “кну¬там” — выборным партийным функционерам.
Они осущест¬вляют функции связующего звена между руководством и ря¬довыми членами фракций. “Кнуты”, их помощники и заместители стремятся добиться единства депутатов, соот¬ветственно, от демократической и республиканской партии главным образом организационными мерами. В их арсенале такие формы воздействия, как посулы, угрозы и обещания.Они следят за присутствием и голосованием своих “подопеч¬ных” в палате.
Готовят для них “шпаргалки”, напоминая о том, какие заседания им следует посетить и какую позицию занять по тому или иному вопросу. Нередко “кнуты” встре¬чают конгрессменов в дверях палаты и жестами подсказыва¬ют, как им голосовать.Поднятый кверху большой палец ру¬ки означает “да”, опущенный вниз — “нет”. Политические комитеты демократической партии в пала¬те представителей включают: рулевой и политический коми¬тет; комитет по проведению избирательных кампаний, ко¬митет по кадрам.
Рулевой и политический комитет образован в количестве 31 члена. Возглавляет его спикер палаты. 12 членов комите¬та избираются от региональных групп конгрессменов, II входят в состав комитета по должности, 8 — назначаются спикером.В задачи комитета входит определение персональ¬ного состава постоянных комитетов от фракции, формирова¬ние платформы законодательной деятельности, консультиро¬вание спикера и — в отдельных случаях — обсуждение того или иного законопроекта.
Более кратко о двух других комитетах. Комитет по про¬ведению избирательных кампаний (52 члена) оказывает поддержку тем конгрессменам, которые баллотируются в па¬лату на следующий срок. Комитет по кадрам (5 членов) осу¬ществляет контроль за подбором кандидатов в аппарат ко¬митетов и депутатов.В республиканские политические комитеты входят: политический комитет (32 члена) — занимается разра¬боткой стратегии, альтернативных проектов программ и обеспечением единства партийных рядов оппозиции; исследовательский комитет (22 члена) — координирует проведение научной и справочно-информационной работы; комитет комитетов (15 членов) — определяет персональ¬ный состав постоянных комитетов от оппозиции; комитет по проведению избирательных кампаний (21 член); комитет по кадрам (8 членов). Последние два комитета имеют такие же задачи, как и о.